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Erschienen in: Wasser und Abfall 9/2011

01.09.2011 | Recht

Zur Konstruktion von Abgabenauf Wasserentnahmen

verfasst von: Univ.-Prof. Dr. Erik Gawel

Erschienen in: Wasser und Abfall | Ausgabe 9/2011

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Auszug

Elf Bundesländer erheben derzeit auf das Entnehmen oder Ableiten von Grund- bzw. Oberflächenwasser Wasserentnahmeentgelte. Der Beitrag untersucht die grundlegenden Funktionsprinzipien einer ökologisch lenkenden Entnahmeabgabe. Dabei werden wichtige Konstruktionsmerkmale der gegenwärtigen Entgeltgesetze der Länder geprüft. …
Literatur
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Zurück zum Zitat Dazu jüngst E. G awel, Der Sondervorteil der Wasserentnahme, Deutsches Verwaltungsblatt, Heft 16/2011, im Druck; ebenso BVerwG, Urt. v. 28.6.2007 – 7 C 3/07 – Spandauer Schleuse. A. A. C. M eyer, Abgaben auf Wasserentnahmen auf dem Prüfstand, Wasser und Abfall 2004, S. 23 ff.; C hr. W aldhoff, Verfassungsrechtliche Probleme von Wassernutzungsentgelten für Sümpfungswasser im Braunkohlenbergbau, Gutachten, Bonn 2010; ders. DVBI. 2011, S. 653 ff. Dazu jüngst E. G awel, Der Sondervorteil der Wasserentnahme, Deutsches Verwaltungsblatt, Heft 16/2011, im Druck; ebenso BVerwG, Urt. v. 28.6.2007 – 7 C 3/07 – Spandauer Schleuse. A. A. C. M eyer, Abgaben auf Wasserentnahmen auf dem Prüfstand, Wasser und Abfall 2004, S. 23 ff.; C hr. W aldhoff, Verfassungsrechtliche Probleme von Wassernutzungsentgelten für Sümpfungswasser im Braunkohlenbergbau, Gutachten, Bonn 2010; ders. DVBI. 2011, S. 653 ff.
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Zurück zum Zitat Zu den ökologischen Folgen auch N. J. P alm, Beitrag zur Erweiterung des Einsatzes ökonomischer Instrumente im Rahmen einer gesamtheitlichen Flussgebietsbewirtschaftung, Aachen 2006, S. 87 ff. Ein ausreichendes globales Wasserdargebot impliziert keineswegs die Abwesenheit derartiger Knappheitskosten – dazu eingehend E. G awel/M. F älsch, Wasserentnahmeentgelte zwischen Wassersparen und Wasserdargebot, gwf-wasser/abwasser 2011, erscheint demnächst. Zu den ökologischen Folgen auch N. J. P alm, Beitrag zur Erweiterung des Einsatzes ökonomischer Instrumente im Rahmen einer gesamtheitlichen Flussgebietsbewirtschaftung, Aachen 2006, S. 87 ff. Ein ausreichendes globales Wasserdargebot impliziert keineswegs die Abwesenheit derartiger Knappheitskosten – dazu eingehend E. G awel/M. F älsch, Wasserentnahmeentgelte zwischen Wassersparen und Wasserdargebot, gwf-wasser/abwasser 2011, erscheint demnächst.
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Zurück zum Zitat Siehe dazu BVerfGE 93, 319, 346 – Wasserpfennig. Siehe dazu BVerfGE 93, 319, 346 – Wasserpfennig.
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Zurück zum Zitat So auch C. M eyer [1], S. 25, der freilich gleichzeitig die Wassernutzung nach Entnahme als Voraussetzung der Wasserentnahmeentgelterhebung sieht, aber die eigenschaftsneutrale Verwendung selbst freistellen möchte. Damit sind im Ergebnis sowohl die verwertungsfreie Entnahme, die veränderungslose Entnahme als auch die Eigenschaftsveränderung aus dem Wirkbereich des Wasserentnahmeentgelts entlassen. Vor diesem Hintergrund nimmt es nicht wunder, dass sich im Rahmen dieser wenig konsistenten Konzeption ein Entnahmeentgelt mit eigenschaftsverändernder Wassernutzung mit einer Abwasserabgabe auf die anschließende Einleitung dieses veränderten Wassers bei Meyer in die Quere kommen. So auch C. M eyer [1], S. 25, der freilich gleichzeitig die Wassernutzung nach Entnahme als Voraussetzung der Wasserentnahmeentgelterhebung sieht, aber die eigenschaftsneutrale Verwendung selbst freistellen möchte. Damit sind im Ergebnis sowohl die verwertungsfreie Entnahme, die veränderungslose Entnahme als auch die Eigenschaftsveränderung aus dem Wirkbereich des Wasserentnahmeentgelts entlassen. Vor diesem Hintergrund nimmt es nicht wunder, dass sich im Rahmen dieser wenig konsistenten Konzeption ein Entnahmeentgelt mit eigenschaftsverändernder Wassernutzung mit einer Abwasserabgabe auf die anschließende Einleitung dieses veränderten Wassers bei Meyer in die Quere kommen.
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Zurück zum Zitat Siehe zur aktuellen Novelle E. Gawel, Das neue Wasserentnahmeentgeltgesetz NRW, NVwZ 2011, im Druck. Den umgekehrten Weg beschreitet § 1 Abs. 2 Nr. 9 Grundwasserentnahmeentgeltgesetz Saarland, wo „gehobenes Grubenwasser“ nur freigestellt wird „soweit es zur Energiegewinnung genutzt wird“ (Hervorh. d. Verf.). Kritisch dazu C hr. W aldhoff [1], S. 8. Siehe zur aktuellen Novelle E. Gawel, Das neue Wasserentnahmeentgeltgesetz NRW, NVwZ 2011, im Druck. Den umgekehrten Weg beschreitet § 1 Abs. 2 Nr. 9 Grundwasserentnahmeentgeltgesetz Saarland, wo „gehobenes Grubenwasser“ nur freigestellt wird „soweit es zur Energiegewinnung genutzt wird“ (Hervorh. d. Verf.). Kritisch dazu C hr. W aldhoff [1], S. 8.
[7]
Zurück zum Zitat BVerwG, Urt. v. 28.6.2007 – 7 C 3/07 – Spandauer Schleuse (Rn. 27) = NVwZ-RR 2007, 750; dazu auch E. G awel, Der Sondervorteil der Wasserentnahme, erscheint demnächst. BVerwG, Urt. v. 28.6.2007 – 7 C 3/07 – Spandauer Schleuse (Rn. 27) = NVwZ-RR 2007, 750; dazu auch E. G awel, Der Sondervorteil der Wasserentnahme, erscheint demnächst.
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[9]
Zurück zum Zitat Zu einer aktuellen Bestandsaufnahme E. G awel/W. K öck u. a.: Weiterentwicklung von Abwasserabgabe und Wasserentnahmeentgelten zu einer umfassenden Wassernutzungsabgabe, Berlin 2011, Abschnitt 2.4.3. Zu einer aktuellen Bestandsaufnahme E. G awel/W. K öck u. a.: Weiterentwicklung von Abwasserabgabe und Wasserentnahmeentgelten zu einer umfassenden Wassernutzungsabgabe, Berlin 2011, Abschnitt 2.4.3.
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Zurück zum Zitat Ähnlich S. K olcu, Der Kostendeckungsgrundsatz für Wasserdienstleistungen nach Art. 9 WRRL, Berlin 2008, S. 159: „Insoweit findet eine Internalisierung der durch die Entnahme verursachten externen Kosten nicht statt.“ So auch mit Blick auf „Entnahmen zum Zwecke der Freimachung und Freihaltung von Lagerstätten“ (Sümpfungswasser) Gesetzentwurf [Brandenburg]: Zweites Gesetz zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften, (Bearbeitungsstand: 18.03.2011), S. 6. Ähnlich S. K olcu, Der Kostendeckungsgrundsatz für Wasserdienstleistungen nach Art. 9 WRRL, Berlin 2008, S. 159: „Insoweit findet eine Internalisierung der durch die Entnahme verursachten externen Kosten nicht statt.“ So auch mit Blick auf „Entnahmen zum Zwecke der Freimachung und Freihaltung von Lagerstätten“ (Sümpfungswasser) Gesetzentwurf [Brandenburg]: Zweites Gesetz zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften, (Bearbeitungsstand: 18.03.2011), S. 6.
[11]
Zurück zum Zitat Dazu mit Blick auf Wasserentnahmeentgelte S. K olcu [10], S. 155 ff. Dazu mit Blick auf Wasserentnahmeentgelte S. K olcu [10], S. 155 ff.
[12]
Zurück zum Zitat S. K olcu [10], S. 166. Dies dürfte zu weitgehend sein, da Art. 9 WRRL nicht zu konkreten Abgabenlösungen verpflichtet und zudem die Ausnahmeregelungen beachtet werden müssen. S. K olcu [10], S. 166. Dies dürfte zu weitgehend sein, da Art. 9 WRRL nicht zu konkreten Abgabenlösungen verpflichtet und zudem die Ausnahmeregelungen beachtet werden müssen.
[13]
Zurück zum Zitat BVerfGE 93, 319, 345 – Wasserpfennig. BVerfGE 93, 319, 345 – Wasserpfennig.
[14]
Zurück zum Zitat Zur Entgeltfreiheit erlaubnisfreien Eigentümergebrauchs auch C hr. S chultz/J.-C hr. K rüger, Natur und Recht 2005, S. 1 ff.; dies., Natur und Recht 2007, S. 732 ff. Zur Entgeltfreiheit erlaubnisfreien Eigentümergebrauchs auch C hr. S chultz/J.-C hr. K rüger, Natur und Recht 2005, S. 1 ff.; dies., Natur und Recht 2007, S. 732 ff.
[15]
Zurück zum Zitat So auch BVerwG, Urt. v. 28.06.2007 – 7 C 3/07 – Spandauer Schleuse (Rn. 26), das es für „unerheblich“ hält, dass eine Grundwassernutzung dem Ausbau einer Bundeswasserstraße diente und deshalb gemäß § 12 Abs. 6 WaStrG erlaubnisfrei zulässig war: „Ein Sondervorteil, der durch ein Entgelt abgeschöpft werden darf, wird dem Entgeltpflichtigen unabhängig davon eingeräumt, ob die Benutzung des Gewässers nach einer Prüfung im Einzelfall durch die Behörde erlaubt wird oder ob der Gesetzgeber die Benutzung in bestimmten Fällen von vornherein gestattet, weil er eine Prüfung im Einzelfall für entbehrlich hält.“ So auch BVerwG, Urt. v. 28.06.2007 – 7 C 3/07 – Spandauer Schleuse (Rn. 26), das es für „unerheblich“ hält, dass eine Grundwassernutzung dem Ausbau einer Bundeswasserstraße diente und deshalb gemäß § 12 Abs. 6 WaStrG erlaubnisfrei zulässig war: „Ein Sondervorteil, der durch ein Entgelt abgeschöpft werden darf, wird dem Entgeltpflichtigen unabhängig davon eingeräumt, ob die Benutzung des Gewässers nach einer Prüfung im Einzelfall durch die Behörde erlaubt wird oder ob der Gesetzgeber die Benutzung in bestimmten Fällen von vornherein gestattet, weil er eine Prüfung im Einzelfall für entbehrlich hält.“
[16]
Zurück zum Zitat So auch M eyer [1], S. 25, der freilich nur an dieser Stelle überraschend auf die bloße Entnahme rekurriert, während ansonsten stets die wirtschaftliche Verwertung des Wassers für essentiell gehalten wird. So auch M eyer [1], S. 25, der freilich nur an dieser Stelle überraschend auf die bloße Entnahme rekurriert, während ansonsten stets die wirtschaftliche Verwertung des Wassers für essentiell gehalten wird.
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Zurück zum Zitat Grundlegend K. V ogel, Vorteil und Verantwortlichkeit: Der doppelgliedrige Gebührenbegriff des Grundgesetzes, in: FS Willi Geiger, 1989, S. 518. Grundlegend K. V ogel, Vorteil und Verantwortlichkeit: Der doppelgliedrige Gebührenbegriff des Grundgesetzes, in: FS Willi Geiger, 1989, S. 518.
[19]
Zurück zum Zitat So ist von zwischen den Entnehmern differierender „Nutzungsintensität“ und dem „Vermögensvorteil“ durch Entnahme und anschließende Nutzung die Rede – Beschl. v. 18.12.2002 = NVwZ 2003, 467 (469 f.). So ist von zwischen den Entnehmern differierender „Nutzungsintensität“ und dem „Vermögensvorteil“ durch Entnahme und anschließende Nutzung die Rede – Beschl. v. 18.12.2002 = NVwZ 2003, 467 (469 f.).
[20]
Zurück zum Zitat Das OVG Bautzen, Urt. v. 28.3.2007 – 5 B 955/04, Rn. 29, führt hierzu aus: „Das Prinzip der Vorteilsabschöpfung verlangt aber nicht, dass der Vorteil jeweils konkret und aufwandsabhängig festgestellt werden müsste. Er ist nicht konkret einzelfallbezogen. Es reicht, dass mit der Benutzung des Wassers generell Vorteile verbunden sind.“ Das OVG Bautzen, Urt. v. 28.3.2007 – 5 B 955/04, Rn. 29, führt hierzu aus: „Das Prinzip der Vorteilsabschöpfung verlangt aber nicht, dass der Vorteil jeweils konkret und aufwandsabhängig festgestellt werden müsste. Er ist nicht konkret einzelfallbezogen. Es reicht, dass mit der Benutzung des Wassers generell Vorteile verbunden sind.“
[21]
Zurück zum Zitat BVerfG, Beschl. v. 20.1.2010 = NVwZ 2010, 831, 832 – Wasserentnahmeentgelt Niedersachsen (Hervorh. d. Verf.). BVerfG, Beschl. v. 20.1.2010 = NVwZ 2010, 831, 832 – Wasserentnahmeentgelt Niedersachsen (Hervorh. d. Verf.).
[22]
Zurück zum Zitat In der Wasserpfennig-Entscheidung spricht das BVerfG davon, dass bei der Bemessung die Höhe der Gegenleistung den „Wert der öffentlichen Leistung“ nicht übersteigen dürfe (BVerfGE 93, 319, 347); dieser Wert kann aber gerade nach zugewendetem „Vorteil“ oder ressourcieller „Verantwortlichkeit“ bemessen werden. In der Wasserpfennig-Entscheidung spricht das BVerfG davon, dass bei der Bemessung die Höhe der Gegenleistung den „Wert der öffentlichen Leistung“ nicht übersteigen dürfe (BVerfGE 93, 319, 347); dieser Wert kann aber gerade nach zugewendetem „Vorteil“ oder ressourcieller „Verantwortlichkeit“ bemessen werden.
[23]
Zurück zum Zitat Vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.1.2010 = NVwZ 2010, 831, 832 – Wasserentnahmeentgelt Niedersachsen. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.1.2010 = NVwZ 2010, 831, 832 – Wasserentnahmeentgelt Niedersachsen.
[24]
Zurück zum Zitat Nicht übersehen werden darf auch die – vom BVerfG in der Wasserpfennig-Entscheidung nicht näher geprüfte, aber erwähnte – Möglichkeit einer Lenkungsrechtfertigung der WEE: Hier steht die angestrebte Verhaltensänderung der Abgabepflichtigen (auch ohne Sondervorteil) im Vordergrund. „Die Erhebung von Wasserentnahmeentgelten ist gegenüber dem Prinzip des Steuerstaates sachlich legitimiert. Es kann dahinstehen, ob dies bereits aus der Lenkungsfunktion dieser Abgaben folgt. Jedenfalls ergibt sich die sachliche Legitimation aus ihrem Charakter als Vorteilsabschöpfungsabgaben im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung.“ (BVerfGE 93, 319, 345 – Wasserpfennig). Die starke Fokussierung der Debatte auf den Sondervorteil als Abgabenrechtfertigungs-Argument sollte daher nicht zu einseitiger Vorteilsorientierung der gesamten Abgabenkonstruktion führen. Nicht übersehen werden darf auch die – vom BVerfG in der Wasserpfennig-Entscheidung nicht näher geprüfte, aber erwähnte – Möglichkeit einer Lenkungsrechtfertigung der WEE: Hier steht die angestrebte Verhaltensänderung der Abgabepflichtigen (auch ohne Sondervorteil) im Vordergrund. „Die Erhebung von Wasserentnahmeentgelten ist gegenüber dem Prinzip des Steuerstaates sachlich legitimiert. Es kann dahinstehen, ob dies bereits aus der Lenkungsfunktion dieser Abgaben folgt. Jedenfalls ergibt sich die sachliche Legitimation aus ihrem Charakter als Vorteilsabschöpfungsabgaben im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung.“ (BVerfGE 93, 319, 345 – Wasserpfennig). Die starke Fokussierung der Debatte auf den Sondervorteil als Abgabenrechtfertigungs-Argument sollte daher nicht zu einseitiger Vorteilsorientierung der gesamten Abgabenkonstruktion führen.
[25]
Zurück zum Zitat Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz NRW, Leitfaden zur Umsetzung der Europäischen WRRL in NRW, 2003. Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz NRW, Leitfaden zur Umsetzung der Europäischen WRRL in NRW, 2003.
[26]
Zurück zum Zitat Erhalten die Entnehmer differenzierte Preissignale, so könnten die aus der globalen Entnahmeminderung resultierenden gesamten Belastungen bei den Abgabepflichtigen bei gleicher Minderungsmenge abgesenkt werden, indem die Unterschiede beseitigt werden – zu diesem Prinzip E. G awel, Umweltpolitik durch gemischten Instrumenteneinsatz, Berlin 1991. Erhalten die Entnehmer differenzierte Preissignale, so könnten die aus der globalen Entnahmeminderung resultierenden gesamten Belastungen bei den Abgabepflichtigen bei gleicher Minderungsmenge abgesenkt werden, indem die Unterschiede beseitigt werden – zu diesem Prinzip E. G awel, Umweltpolitik durch gemischten Instrumenteneinsatz, Berlin 1991.
[27]
Zurück zum Zitat Dies könnte etwa für Fließgewässer-Wasserkraftwerke zutreffen, wobei hier gerade nicht die gewässermorphologischen Eingriffe zu bewerten sind, sondern nur die mengenbezogenen Eingriffseffekte. Zu Abgaben auf Wasserkraft unter Referenz auf morphologische Wirkungen K. K ern/E. G awel, Wassernutzungsabgaben auf Wasserkraft, Wasserwirtschaft 2011, erscheint demnächst. Dies könnte etwa für Fließgewässer-Wasserkraftwerke zutreffen, wobei hier gerade nicht die gewässermorphologischen Eingriffe zu bewerten sind, sondern nur die mengenbezogenen Eingriffseffekte. Zu Abgaben auf Wasserkraft unter Referenz auf morphologische Wirkungen K. K ern/E. G awel, Wassernutzungsabgaben auf Wasserkraft, Wasserwirtschaft 2011, erscheint demnächst.
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Zurück zum Zitat BVerwG, Urt. v. 28.6.2007 – 7 C 3/07 – Spandauer Schleuse (Rn. 27) = NVwZ-RR 2007, 750 (Hervorh. d. Verf.). BVerwG, Urt. v. 28.6.2007 – 7 C 3/07 – Spandauer Schleuse (Rn. 27) = NVwZ-RR 2007, 750 (Hervorh. d. Verf.).
Metadaten
Titel
Zur Konstruktion von Abgabenauf Wasserentnahmen
verfasst von
Univ.-Prof. Dr. Erik Gawel
Publikationsdatum
01.09.2011
Verlag
Vieweg Verlag
Erschienen in
Wasser und Abfall / Ausgabe 9/2011
Print ISSN: 1436-9095
Elektronische ISSN: 2192-8754
DOI
https://doi.org/10.1365/s35152-011-0093-1

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