9. Zusammenfassung und Fazit
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Zusammenfassung
Diese Arbeit untersucht zum einen die Variation in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter, speziell der gemeinsamen Einrichtungen (gE). Zum anderen werden Faktoren identifiziert, die Gemeinsamkeiten und Unterschiede erklären können. Dabei wird eine Forschungslücke adressiert, die sich aus der bislang kaum berücksichtigten organisatorischen Beschaffenheit der Jobcenter bei der Bewertung ihrer Aufgabenwahrnehmung und Performance ergibt (s. u.). Dies ist bemerkenswert angesichts der arbeitsmarkt- und sozialpolitischen sowie fiskalischen Bedeutung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (SGB II).
Das SGB II ist ein wesentlicher Bestandteil der Hartz-Reformen, die Anfang der 2000er Jahre verabschiedet wurden, womit sich in Deutschland vollends ein Paradigmenwechsel zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik vollzieht, da Fürsorgeleistungen stärker von Gegenleistungen der Hilfebedürftigen abhängig gemacht werden und auf die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer abgezielt wird. Die Arbeitslosen- und Sozialhilfe werden mit dem Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt zusammengelegt, woraus das neue Sozialleistungssystem des SGB II resultiert. Insbesondere der Bestimmung seiner Implementierungsstrukturen ging ein langwieriger und kontroverser politischer Aushandlungsprozess voraus. Schließlich wurde sich auf den Regelfall geeinigt, dass die Bundesagentur für Arbeit (BA) und die Kommunen Träger für jeweils spezifische Leistungen des SGB II sind, welche in gemeinsam betriebenen Behörden, den gEn (bis 2010 als „Arbeitsgemeinschaft“, kurz „ARGE“, bezeichnet), erbracht werden.
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Bei den gEn handelt es sich für den deutschen Kontext um den äußerst seltenen Fall einer Mischverwaltung. Die beiden Träger stehen sich hierbei nicht in einem hierarchisch geprägten Verhältnis, sondern gleichrangig gegenüber. Das Steuerungsmodell der gEn gestaltet sich komplex, da eine Vielzahl von Akteuren eingebunden und klassische Steuerungsinstrumente wie Weisungen mit „neueren“ Instrumenten wie Zielvereinbarungen kombiniert werden. Dabei soll der verstärkte Rückgriff auf Zielvereinbarungen Handlungsspielräume für die lokalen Akteure eröffnen. Neben der strategischen Ausrichtung, in Form des sog. „örtlichen Arbeitsmarkt- und Integrationsprogramms“, entscheiden die Träger u. a. über organisatorische und personalwirtschaftliche Angelegenheiten der Jobcenter.
Die Untersuchung beschränkt sich aus forschungspraktischen Erwägungen auf zwei Aufgabenbereiche der Jobcenter, das beschäftigungsorientierte Fallmanagement und die arbeitgeberorientierte Beratung und Vermittlung. Ihnen ist gemein, dass es sich, im Gegensatz zur arbeitnehmerorientierten Beratung und Vermittlung, um soziale Dienstleistungen handelt, die durch die Adressaten freiwillig in Anspruch genommen werden können. Zudem sind die Vermittlungs- und Beratungsaufgaben, im Vergleich zur Leistungsgewährung, in deutlich geringerem Maße rechtlich normiert. Die Aufgabenbereiche unterscheiden sich jedoch erheblich in dem Ausmaß, in welchem ihre operative Ausgestaltung normativen Diskursen sowie untergesetzlichen Vorgaben unterliegen. So ist mit der Arbeitgeberbetreuung, im Unterschied zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement, kein (semi-)professionelles Verfahren verbunden, weshalb in diesem Aufgabenbereich keine durch Professionen, andere Verbände oder weitere Akteure vorangetriebenen Diskurse zu beobachten sind. Zwar sind auch die expliziten Vorgaben der BA zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement eher rudimentär, doch im Vergleich zur Arbeitgeberbetreuung umfangreicher.
Für die theoretische Einbettung der Untersuchung wurden der Situative Ansatz und der soziologische Neo-Institutionalismus gewählt. Gerade in den frühen Ausarbeitungen, die dem Situativen Ansatz zuzurechnen sind, wurde sich zum einen umfangreich mit der Konzeptionierung bzw. Messbarmachung der formalen Organisation anhand des Konzeptes der Bürokratie (Dimensionen: Spezialisierung, Standardisierung, Formalisierung, Zentralisierung und Konfiguration) auseinandergesetzt, was die Operationalisierung der abhängigen Variable (Verwaltungsorganisation) der vorliegenden Arbeit angeleitet hat. Zum anderen formuliert der Situative Ansatz einen Erklärungsansatz für Variationen in der formalen Organisation, indem er postuliert, dass die Situation einer Organisation die Organisationsstrukturen beeinflusst, da sich Organisationen aufgrund von Performancebestrebungen situativen Faktoren anpassen müssen.
Demgegenüber fokussieren frühe Ausarbeitungen im Kontext des soziologischen Neo-Institutionalismus auf die Erklärung der zunehmenden Angleichung von Organisationen und machen hierfür institutionalisierte Erwartungen bzw. Regeln verantwortlich, die in gleicher Weise auf alle jene Organisationen einwirken, die in dasselbe organisationale Feld eingebunden sind. Hierbei wird die organisationale Konformität mit institutionalisierten Regeln zur Erlangung von Legitimität betont. Mithilfe neuerer Erweiterungen des soziologischen Neo-Institutionalismus können jedoch auch Variationen zwischen Organisationen im selben organisationalen Feld erklärt werden. Zum einen wird hierzu auf das Konzept der institutionellen Logiken zurückgegriffen, das davon ausgeht, dass in einem Feld mehrere unterschiedliche Logiken existieren und miteinander interagieren können. Zum anderen rücken organisationale Eigenschaften bei der Interpretation von organisationalen Reaktionen auf institutionalisierte Anforderungen stärker in den Fokus.
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Trotz teils abweichender Annahmen der beiden theoretischen Ansätze ist eine Integration der Theorien möglich und in Anbetracht des Untersuchungsgegenstandes, der erkennbar institutionalisierten Anforderungen und ökonomischen Erfordernissen ausgesetzt ist, angemessen. Darüber hinaus lässt sich aus beiden Ansätzen die hervorgehobene Bedeutung der organisationalen Entscheidungsträger als Verbindung zwischen Organisationsumwelt und Verwaltungsorganisation ableiten, wodurch der beiden Theorien ursprünglich innewohnende Determinismus abgeschwächt wird. Letztlich sind somit sowohl übergeordnete Bedingungen (Struktur: Situation der Organisation und institutionelle Regeln bzw. Logiken) als auch die Handlungsfähigkeit bzw. -macht von Akteuren (Agency) bei der Erklärung von (Nicht-)Variation von Relevanz.
Aus den existierenden Forschungsergebnissen zur Aufgabenwahrnehmung wird ersichtlich, dass sich die Jobcenter auch abseits der Verwaltungsorganisation hinsichtlich ihrer Ressourcenausstattung, der Intensität der Einflussnahme ihrer Träger, ihrer strategischen Ausrichtung und auch in Bezug auf ihre Perfomance unterscheiden. Die vagen Ergebnisse des Vergleichs der Trägermodelle im Rahmen der Evaluierung der Experimentierklausel können ein Hinweis darauf sein, dass, trotz der, im Vergleich zu anderen Untersuchungen, feineren Operationalisierung der Verwaltungsorganisation der Jobcenter, die Verwaltungsorganisation auch dort nicht in der notwendigen Tiefe erhoben wurde und in die statistischen Modelle eingeflossen ist. Eindeutig ist hingegen, dass ein einfacher Vergleich zwischen den beiden Trägermodellen (ARGE/gE und zkT), ohne Berücksichtigung weiterer Organisationsvariablen, keine validen Rückschlüsse auf die Performance ermöglichen kann, da, wie schon der Forschungsstand zeigt, Unterschiede in der Verwaltungsorganisation nicht nur bzw. primär zwischen den Trägermodellen, sondern in erheblichem Maße auch innerhalb der Trägermodelle festzustellen sind.
Hinsichtlich der Bürokratisierung der Jobcenter lassen sich in den ausgewerteten Studien v. a. Angaben zu Spezialisierungen finden. In deutlich geringerem Umfang sind ihnen Erkenntnisse zu den Dimensionen Standardisierung und Formalisierung zu entnehmen. Bezüglich der Dimensionen Zentralisierung und Konfiguration lassen sich auf Grundlage des Forschungsstandes keine näheren Aussagen treffen. In Bezug auf die organisationale Umsetzung des beschäftigungsorientierten Fallmanagements in den Jobcentern liefern vor allem ältere Studien quantitative Erkenntnisse, während sich aktuellere Studien ausschließlich auf qualitative Erhebungsdesigns stützen. Gleiches gilt für die Arbeitgeberbetreuung, mit welcher sich jedoch vergleichsweise nur sehr wenige Studien befassen.
Für die unabhängige Variable dieser Arbeit, die Einflussfaktoren auf die Verwaltungsorganisation, zeichnet sich auf Grundlage des Forschungsstandes ab, dass insbesondere politische Programme sowie die Größe der Jobcenter verantwortlich für Variationen sein können. Unterschiedliche Einschätzungen bestehen jedoch hinsichtlich des Einflusses der Klientenstruktur. Zudem können verschiedene Aneignungsformen (Deutungen und Verarbeitungen von zentralen Akteuren), persönliche Interessen und fachliche Erfahrungen einzelner Führungs- oder Fachkräfte sowie organisationale Arbeitslogiken eine Rolle spielen.
Das aus der Gesamtheit aller Vorüberlegungen abgeleitete Modell der Einflussfaktoren auf die Verwaltungsorganisation der gemeinsamen Einrichtungen wurde schließlich mittels umfangreicher quantitativer und qualitativer Erhebungen geprüft. Im Zusammenspiel mit den empirischen Ergebnissen lassen sich die beiden Forschungsteilfragen in verdichteter Form wie folgt beantworten:
I.
Welche Variationen zeigen sich in der Verwaltungsorganisation der gemeinsamen Einrichtungen?
Auch wenn gewisse Organisationsmerkmale eine höhere Verbreitung aufweisen, zeigen sich, abseits der grundlegenden Strukturen der untersuchten Jobcenter, vielfältige Variationen. Die Beantwortung hängt somit vor allem davon ab, welcher Detailgrad der Untersuchung zugrunde gelegt wird. Werden gewisse Merkmalsausprägungen kombiniert, wie in Form der Indizes der Bürokratiedimensionen und der Implementierungsstufen des bFM, wird deutlich, dass nur wenige Jobcenter mehrere gleiche Merkmalsausprägungen aufweisen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass nur gemeinsame Einrichtungen betrachtet wurden und die Unterschiede bei Einbeziehung der zugelassenen kommunalen Träger vermutlich noch deutlich größer ausfallen dürften.
II.
Wie können Gemeinsamkeiten und Unterschiede erklärt werden?
Einerseits können Faktoren identifiziert werden, die Variation in der Verwaltungsorganisation fördern: Die Verwaltungsorganisation einer gemeinsamen Einrichtung folgt dem organisationsspezifischen Zusammenwirken aus situativen Einflüssen und institutionellen Logiken, die das Handeln der Entscheidungsträger vor Ort prägt. In diesem Kontext spielt auch eine Rolle, dass gerade politische Projekte häufig weniger konkrete Vorgaben erhalten (siehe Job-Turbo) und hierdurch in den einzelnen Jobcentern parallel lokale Umsetzungsstrategien erarbeitet und umgesetzt werden müssen. Zum anderen trägt auch die hohe Dynamik des organisationalen Feldes zu mehr Variation bei, da sich die Jobcenter häufig an neue Rahmenbedingungen anpassen müssen. Als notwendige Bedingungen für Organisationsveränderungen sind die finanzielle und personelle Ausstattung der Jobcenter von Bedeutung.
Andererseits begrenzen gewisse Faktoren die Variation in der Verwaltungsorganisation: Neben dem gesetzlichen Rahmen und weiteren zentral formulierten Vorgaben kann paradoxerweise auch die hohe Dynamik des organisationalen Feldes das Ausmaß der Variation begrenzen. So können geplante oder bereits in der Umsetzung befindliche Organisationsveränderungen aufgrund von neuen Schwerpunktsetzungen im Feld konterkariert werden. Ein weiterer Faktor, der eher begrenzend auf die Variation wirkt, sind gewisse Pfadabhängigkeiten wie die gründungsbegleitenden Vereinbarungen der jeweiligen Träger der ARGEn bzw. gEn, die die Grundzüge der Verwaltungsorganisation festhalten. Wie der Forschungsstand und die empirischen Ergebnisse aufzeigen, wurde sich in diesem Zusammenhang vielfach an der Aufbau- und Ablauforganisation der Agenturen für Arbeit orientiert. Zuletzt spielt auch eine Rolle, dass bei größeren Organisationsveränderungen stets viele Akteure wie z. B. die beiden Träger sowie intern der Personalrat und Gleichstellungsbeauftragte zu beteiligen sind, was aufgrund des hohen Ressourcenaufwandes eine gewisse Hürde darstellt.
Die Rolle der Akteure in Bezug auf die Verwaltungsorganisation der gemeinsamen Einrichtungen ist ambivalent. Während gewisse Akteure wie Geschäftsführungen und Mitarbeitende von Jobcentern die organisatorische Vielfalt fördern, begrenzen andere wie beispielsweise die Bundesagentur für Arbeit tendenziell eher die Variation. Eine wichtige Erkenntnis ist hierbei, dass der (wahrgenommene) Einfluss der Akteure zwischen unterschiedlichen Aufgabenbereichen bzw. Organisationszuschnitten variiert. Die gemeinsamen Einrichtungen befinden sich somit in einem Spannungsfeld aus dezentralen Gestaltungsspielräumen und zentralen Steuerungsmechanismen.
Die Ergebnisse dieser Arbeit unterliegen jedoch bestimmten Limitationen. Zum einen ist aufgrund des Feldzugangs von einer gewissen Selektivität der an der quantitativen und damit auch der qualitativen Teilstudie beteiligten Jobcenter auszugehen. Zudem zeigen sich Verzerrungen hinsichtlich spezifischer Organisationsmerkmale (Regionaldirektionsbezirk, SGB-II-Vergleichstyp, ELB-Quote) und Merkmale der Trägerkommunen der Jobcenter (Größenklasse, Ländlichkeit), wenn diese mit der Grundgesamtheit der gemeinsamen Einrichtungen verglichen werden. Angesichts dieser Faktoren kann keine uneingeschränkte Generalisierbarkeit der quantitativen Ergebnisse angenommen werden, wenngleich sich gewisse Tendenzen ableiten lassen.
Auch die Validität der quantitativen Daten scheint teilweise eingeschränkt zu sein, wie die fehlerhaften Angaben bezüglich des von den Jobcentern gewählten Fallmanagement-Ansatzes (vgl. Abschn. 7.1.2.2) und der Beteiligung an einem gemeinsamen Arbeitgeber-Service (vgl. Abschn. 7.1.3.2) zeigen. Vor diesem Hintergrund stellt sich insbesondere die Frage, ob die Datenqualität ursächlich dafür ist, dass die durch den Situativen Ansatz postulierten Zusammenhänge teils nicht reproduziert werden konnten oder ob die Zusammenhänge generell nur auf organisationaler Ebene und nicht innerhalb einzelner Aufgabenbereiche von Organisationen nachzuweisen sind.
Hinzu kommt zum einen, dass die vorliegende Arbeit durch eine ausgeprägte Spezifizität gekennzeichnet ist. Die Untersuchung richtet sich auf eine spezifische Behörde im deutschen Kontext, die gemeinsamen Einrichtungen, eine der wenigen Behörden, die als Mischverwaltung konstruiert ist. Hieraus folgt eine hohe Kontextgebundenheit der Ergebnisse, die, wie beabsichtigt, detaillierte Einblicke in die Verwaltungsorganisation und die sie beeinflussenden Faktoren ermöglicht, jedoch nicht unmittelbar eine Übertragung der Forschungsergebnisse auf andere Bereiche zulässt. Zum anderen weist die Arbeit aufgrund der recht offen gehaltenen Forschungsfragen eine breite Betrachtung auf, die sich v. a. aus dem in weiten Teilen explorativen Charakter des Forschungsdesigns, in Kombination mit einer fundierten quantitativen und qualitativen Empirie, sowie der Verortung des Vorhabens in zwei ausdifferenzierten Theorien der Organisationsforschung ergibt. Wie in Kapitel 8 deutlich wurde, konnten durch diese breite Anlage viele interessante Aspekte nur angerissen werden. Vielfach hätten noch tiefergehende Analysen weiteres oder anderes empirisches Material vorausgesetzt.
Dennoch kann aus diesen Erkenntnissen eine wichtige Implikation für die weitere Forschung zur Aufgabenwahrnehmung und Performance der Jobcenter gewonnen werden: Wie beschrieben zeigt sich, dass die Verwaltungsorganisation der Jobcenter erheblich zwischen den gemeinsamen Einrichtungen variiert. Dieses Ergebnis unterstreicht die Notwendigkeit einer differenzierten Betrachtung organisationaler Merkmale, die über eine dichotome Unterscheidung der Trägermodelle (gE vs. zkT) hinausgeht. Die bislang vorherrschende Forschungspraxis, welche sich häufig in erster Linie auf die Trägermodelle als erklärende Variable konzentriert, greift daher vermutlich bei der Erklärung der Performance der Jobcenter bzw. einzelner Maßnahmen oder Programme zu kurz.
In praktischer Hinsicht lässt sich konstatieren, dass die den Jobcentern im SGB II gewährten Handlungsspielräume prinzipiell gerechtfertigt erscheinen, um flexibler und individueller auf die häufig mit multiplen Vermittlungshemmnissen konfrontierten Klienten eingehen zu können. Die gegebenen Freiheiten ermöglichen es den Jobcentern, innovative Ansätze zu entwickeln und die Kennzahlenvergleiche setzen Anreize, um voneinander zu lernen. Insbesondere die interviewten Geschäftsführungen schätzen diese Rahmenbedingungen, auch wenn sie mit einer hohen Verantwortung einhergehen. Nichtsdestotrotz kann die Frage gestellt werden, ob die Aufgabenwahrnehmung der Jobcenter nicht insgesamt durch etwas mehr Standards – in bestimmten Bereichen – profitieren würde. Wie eine interviewte Person erläutert, könne sich dies ihrer Ansicht nach positiv auf die Wirtschaftlichkeit im SGB II auswirken.
Neben der Wirtschaftlichkeit kann auch die Qualität der Aufgabenwahrnehmung ein relevantes Kriterium darstellen. So zeigt sich für eine zentrale Komponente der Leistungserbringung im SGB II, das beschäftigungsorientierte Fallmanagement, dass die organisationalen Voraussetzungen, erfasst durch die Implementierungsstufen, äußerst unterschiedlich zwischen den gemeinsamen Einrichtungen ausfallen. Im Gegensatz zu anderen Organisationsmerkmalen wie spezialisierten Teams für spezifische Klientengruppen, lassen sich diese Unterschiede jedoch nicht durch variierende situative Bedingungen der Jobcenter rechtfertigen. Vielmehr scheint auch 20 Jahre nach Inkrafttreten des SGB II kein einheitliches Verständnis im Hinblick auf die Umsetzung des Fallmanagements in den Jobcentern vorzuliegen. Ein Grund hierfür sind sicherlich die fehlende gesetzliche Normierung sowie die mangelnden Vorgaben, die durch die Träger der gemeinsamen Einrichtungen bisher erlassen wurden. Während dies Gründe für eine variierende organisationale Qualität des Fallmanagements sind, scheinen insbesondere die für zertifizierte Fallmanagerinnen und Fallmanager zu leistende Zulage und der geringere Betreuungsschlüssel im Fallmanagement mitunter adäquaten quantitativen Kapazitäten im Wege zu stehen. Aus einer sozialstaatlichen Perspektive erscheint es daher geboten, die Jobcenter finanziell und personell so auszustatten, dass die arbeitsmarktliche und soziale Teilhabe der betroffenen Leistungsberechtigten nicht von den organisationalen Restriktionen des örtlichen Jobcenters abhängt.
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