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Über dieses Buch

Dieses Buch zieht eine umfassende politikwissenschaftliche Bilanz der Bundesregierung aus CDU/CSU und SPD von 2013 bis 2017. In Beiträgen ausgewiesener Expertinnen und Experten werden zunächst die Rahmenbedingungen des Regierens analysiert, so etwa die strategische Positionierung von Regierungs- und Oppositionsparteien, das Abstimmungsverhalten im Bundestag, die Rolle des Bundesverfassungsgerichts, das Koalitionsmanagement, der Einfluss von Verbänden oder der Medientenor. In einem zweiten Abschnitt werden zum einen die größten Herausforderungen der insgesamt dritten Großen Koalition in Deutschland diskutiert, insbesondere die Flüchtlingsproblematik, aber auch beispielsweise die Reaktionen auf die verschiedenen Krisen auf europäischer Ebene. Zum anderen werden die wichtigsten Entscheidungen in allen relevanten Politikfeldern, von der Finanz- und der Sozial- bis zur Umwelt- und Außenpolitik systematisch beschrieben, erklärt und bewertet. Dabei wird die Frage beantwortet, wo die Regierung weitreichende Reformen durchsetzte, wo Stillstand vorherrschte und mit welchen Einflussfaktoren beides zu erklären ist.

Inhaltsverzeichnis

Frontmatter

Die Große Koalition 2013–2017: Eine Koalition der „Getriebenen“?

Dieses Kapitel führt in die Fragestellung und den Aufbau des Bilanzbandes ein. In einem ersten Abschnitt werden theoretische Perspektiven auf die Reformtätigkeit der Großen Koalition diskutiert. Hier stehen sich die Reformthese und die Blockadethese gegenüber. Während erstere davon ausgeht, dass eine Große Koalition wegen der großen Mehrheiten und der Suspendierung des Parteienwettbewerbs zu weitreichenden Reformen in der Lage sein sollte, geht letztere davon aus, dass die erhebliche programmatische Distanz zwischen den Koalitionspartnern sowie die Verlagerung der Konkurrenz um Wählerstimmen und Politikinhalte in die Regierung zu einer Lähmung des politischen Prozesses führt. Anschließend wird die Agenda der dritten Regierung Merkel dargestellt, die in den ersten Jahren von nur geringem Problemdruck gekennzeichnet war, während in der zweiten Hälfte der Legislaturperiode die Migrationspolitik alle anderen Fragen weitgehend in den Schatten stellte. Der letzte Abschnitt des Kapitels stellt die Konzeption des Bandes vor.
Thomas Saalfeld, Reimut Zohlnhöfer

Parteien und Strategien

Frontmatter

Eher anhaltende Polarisierung als vorübergehende Verstimmung

Die Flüchtlingskrise und die Bürgerurteile über die Große Koalition zwischen 2013 und 2017
Der Aufsatz untersucht die Entwicklung der Bürgerurteile über die Bundesregierung und die sie tragenden Parteien in der 18. Legislaturperiode bis zum Sommer 2017. Mit Hilfe von Daten aus einer mehrwelligen Wiederholungsbefragung im Rahmen der German Longitudinal Election Study (GLES) wird gezeigt, dass sich das Muster der vorübergehenden Verstimmung des gesamten Elektorats nicht auf der individuellen Ebene wiederfindet. Bei der überwiegenden Mehrzahl der Befragten entwickeln sich die Urteile über die Regierungsarbeit und die Regierungsparteien zwischen 2014 und 2017 in komplexeren und voneinander abweichenden Mustern. In diesem Zeitraum verbesserten oder verschlechterten sich bei mehr als der Hälfte der Befragten die Urteile über die Regierung und die sie tragenden Parteien dauerhaft. Diese anhaltenden Veränderungen hängen deutlich mit Einstellungen zur Zuwanderungspolitik vor der Flüchtlingskrise zusammen. Der Tendenz nach kam es somit zu einer policy-orientierten Polarisierung der Partei- und Regierungsbewertungen.
Harald Schoen, Konstantin Gavras

Die SPD in der Ära Merkel: Eine Partei auf der Suche nach sich selbst

Die erneute Wahlniederlage der SPD bei der Bundestagswahl 2017 fiel nicht vom Himmel, sondern ist Ergebnis einer strukturell schwierigen Wettbewerbsposition der Partei, mittel- und längerfristiger Glaubwürdigkeitsprobleme, kurzfristiger Fehler im Wahlkampfmanagement sowie eines wenig wählerwirksamen Personalangebots. Wie die verschiedenen Faktoren zusammenwirken und welchen Faktoren eine besonders hohe Relevanz zukommt, zeigt der Beitrag in einer Analyse der Entwicklung der Partei während der Kanzlerschaft Angela Merkels. Dabei wird deutlich, dass nicht die Konstellation der Großen Koalition während der letzten Jahre hauptverantwortlich für den elektoralen Niedergang der SPD ist – was allein schon die krisenhafte Situation nahezu aller sozialdemokratischen Parteien europaweit zeigt –, sondern dass eine geeignete sozialdemokratische Strategie im Parteienwettbewerb ebenso fehlt wie eine sozialdemokratische Erzählung zur Politikgestaltung im 21. Jahrhundert. Eine reine Annäherung an traditionelle Werte reicht für eine Wiedererlangung von Mehrheiten nicht aus.
Uwe Jun

Profilierungsdilemma einer Regierungspartei in einem fragmentierten Parteiensystem

Die CDU in der Regierung Merkel III
Die CDU hat in der 18. Wahlperiode des Bundestages in einer Großen Koalition regiert und auf Länderebene in einer nie gekannten Zahl unterschiedlicher Koalitionsmodelle. Dies geht auf die mit Hinzutreten der AfD noch größere Fragmentierung des Parteiensystems zurück. Das Kapitel argumentiert erstens, dass der Aufstieg der AfD – zumindest auch – auf eine von der CDU geschaffene Repräsentationslücke zurückgeht, die wiederum das Ergebnis einer programmatischen Modernisierung und bestimmter Politikentscheidungen in der Flüchtlingskrise war; zweitens wird argumentiert, dass die durch die Fragmentierung des Parteiensystems erzwungene koalitionspolitische Beliebigkeit es erschwert, diese Repräsentationslücke wieder zu schließen, denn ein konservativer Kurs der Union wäre in Koalitionen mit SPD und Grünen wenig glaubwürdig. In der gegenseitigen Verstärkung der Prozesse – programmatische Modernisierung der CDU, Fragmentierung des Parteiensystems und Regieren in „untypischen“ Koalitionen – liegt das derzeitige Dilemma der CDU, die es auf absehbare Zeit ausschließt, mit der AfD zu koalieren.
Torsten Oppelland

Zwischen Regierungsverantwortung und Oppositionshaltung

Die CSU in der Großen Koalition 2013–2017
Mit Blick auf die drei an der dritten Regierung Merkel beteiligten Parteien erweist sich vor allem das Verhalten der CSU als erklärungsbedürftig. Im Vordergrund steht dabei die Frage, warum die Christsozialen den Streit mit der großen Schwesterpartei in der Flüchtlingsfrage derart eskalieren ließen, dass zeitweilig sogar ein Scheitern der Regierung möglich schien. In diesem Zusammenhang gilt es auch zu klären, warum es angesichts der fortbestehenden Meinungsverschiedenheiten in der Flüchtlingspolitik spätestens ab Beginn des Jahres 2017 zu einer deutlichen Deeskalation seitens der CSU kam. Das zentrale Argument dieses Beitrags lautet, dass das Verhalten der CSU dem Zusammenspiel ideologischer Komponenten (policy-seeking) und wahlstrategischer Elemente (vote- und office-seeking) geschuldet ist. Die Schärfe, mit der führende Vertreter der CSU die Kanzlerin in der Flüchtlingspolitik angriffen, resultierte demnach aus einer inhaltlichen Ablehnung dieser Politik und der Angst um den Verlust der absoluten Mehrheit in Bayern. Die rhetorische Abrüstung gegen Ende der Legislaturperiode war dagegen hauptsächlich wahltaktischen Erwägungen auf Bundesebene geschuldet.
Frank Bandau

Parteienwettbewerb und Politikentscheidungen in der 18. Wahlperiode

Euro- und Flüchtlingskrise im Vergleich
Welche Auswirkungen hatte der Parteienwettbewerb auf Politikentscheidungen in der 18. Wahlperiode? Zur Beantwortung dieser Frage betrachtet der Beitrag die Nachfrage- und die Angebotsseite des politischen Marktes und setzt diese in Zusammenhang mit den zwischen 2013 und 2017 elektoral salientesten Politikfeldern, der Eurorettungs- und der Flüchtlingspolitik. Auf der Basis einer quantitativen Auswertung von Pressemitteilungen und Bundestagsaktivitäten kommt der Beitrag zu dem Ergebnis, dass die Große Koalition ihre zunächst liberale Migrationspolitik teilweise zurücknahm, je elektoral salienter das Thema wurde und je mehr sich die AfD zu einer wählbaren Alternative für bisherige CDU/CSU- (und SPD-) Wähler entwickelte. Umgekehrt war die Eurorettung nur wenig vom Parteienwettbewerb geprägt; zum einen war das Thema weniger salient und zum anderen wurden CDU/CSU in diesem Politikfeld als besonders kompetent betrachtet.
Svenja Bauer-Blaschkowski, Fabian Engler, Reimut Zohlnhöfer

Die Schwäche der Opposition, die Außerparlamentarische Opposition und die Emergenz neuer Regierungsperspektiven

Die Bundestagswahl 2013 hatte für die folgende 18. Legislaturperiode eine ungewöhnliche Situation geschaffen: Mit FDP und AfD gab es zwei starke außerparlamentarische Oppositionsparteien, während die parlamentarische Opposition aus Grünen und Linken mit 20 Prozent der Abgeordnetenstimmen vergleichsweise schwach war. Inwieweit hat die außerparlamentarische Opposition die Schwäche der parlamentarischen Opposition kompensieren können? Der Beitrag beginnt mit der Klärung des Oppositionsbegriffs und der besonderen Funktion der außerparlamentarischen Opposition im deutschen politischen System. Auf Basis vorwiegend inhaltsanalytischer Daten zeigt der Beitrag, wie AfD und FDP von dem sich verändernden deutschen Wählerraum profitierten. Seit dem Höhepunkt der Flüchtlingskrise ist die „neue kulturelle Kluft“ („new cultural divide“ – Bornschier 2010) in Deutschland virulent geworden. Dies eröffnete beiden Parteien ein Gelegenheitsfenster zur Neupositionierung innerhalb des deutschen Parteienwettbewerbs. Die FDP verfolgte dabei die Strategie eines Re-Branding im Sinne der Kreierung eines neuen Marktauftritts. Die AfD hingegen besetzte strategisch national-konservative und rechtspopulistische Themen.
Simon T. Franzmann

Politische Führung aus dem Kanzleramt: „conviction leadership“ statt Pragmatismus?

Für die längste Zeit ihrer politischen Karriere wurde Angela Merkel als dezidiert pragmatische Führungspersönlichkeit wahrgenommen, die dazu neigte, polarisierende Entscheidungen um beinahe jeden Preis zu vermeiden. In der Mitte ihrer dritten Amtszeit, so schien es, änderte sich das Führungsverhalten der Kanzlerin jedoch plötzlich. Als im Juli 2015 die Euro-Krise erneut aufflammte, unterstützte Merkel, trotz erheblicher Opposition auch aus den Reihen der Union, ein zweites Hilfspaket für Griechenland. Als Deutschland einige Monate später von einer „Flüchtlingswelle“ getroffen wurde, wurde Merkel zur Bannerträgerin einer „Willkommenskultur“ und verteidigte ihre „Politik der offenen Tür“ mit einem Maß an Unnachgiebigkeit, das ihr wenige Beobachter zugetraut hätten. Dieser Beitrag analysiert Merkels Führungsverhalten aus der Perspektive des vor allem im angelsächsischen Kontext entwickelten Konzepts von conviction leadership und fragt danach, ob Merkel als conviction leader bezeichnet werden kann. In der Summe der hier analysierten Aspekte erscheint eine solche Bewertung für die dritte Amtszeit der Kanzlerin angemessen.
Ludger Helms, Femke Van Esch, Beverly Crawford

Die Mediatisierung der Migrationspolitik und Angela Merkels Entscheidungspraxis

Die Entscheidung Merkels zum Verzicht auf Grenzkontrollen und ihre Erklärungen danach widersprechen ihren Äußerungen zuvor. Grundlage einer Erklärung der Diskrepanz sind Daten zu den seit 2014 vorliegenden Schätzungen zur Migrantenzahl; zur Darstellung der Migration der TV-Nachrichten und Talkshows; zum Medieneinfluss auf die Vorstellungen betroffener Politiker von der Wirkung der Medien („reziproke Effekte“). Eine vorausschauende Politik hätte Maßnahmen zur Begrenzung, Registrierung, Unterbringung und Versorgung treffen müssen. Sie hätten Merkels programmatischen Äußerungen entsprochen, jedoch im Widerspruch zum Medientenor gestanden. Folglich hätte Merkel ihre seit Jahren erprobte Strategie aufgeben müssen, in Krisen und Konflikten dem Medientenor zu folgen. Deshalb hat Merkel zunächst nicht gehandelt. Als der Druck auf die Grenze eine Entscheidung unausweichlich machte, folgte sie erneut dem Medientenor. Begünstigt wurde ihre Strategie durch die atypische Mediennutzung und durch typische Fehlurteile von Politikern über Medienwirkungen. Ein lange absehbarer Effekt des Medientenors und der Strategie Merkels war die extreme Polarisierung der Bevölkerung.
Hans Mathias Kepplinger

Von „Abweichlern“ und „Überzeugungstätern“

Eine Analyse des Abstimmungsverhaltens im 18. Deutschen Bundestag
Welche Faktoren beeinflussten das Abstimmungsverhalten der Bundestagsabgeordneten in der 18. Wahlperiode des Bundestages? Dieser Fragestellung geht dieser Beitrag in zwei Schritten nach: Zunächst untersuchen wir die innerfraktionelle Geschlossenheit. Unsere Befunde zeigen, dass diese in der 18. Wahlperiode deutlich geringer war als in früheren, Parlamentarier der Regierungsfraktionen im Wahljahr 2017 signifikant seltener ihrer Fraktion folgten und Abgeordnete von SPD und Grünen insbesondere bei Abstimmungen über Auslandseinsätze der Bundeswehr besonders uneinheitlich abstimmten. Außerdem scheint von Ämtern in Parlament und Regierung sowie von einer reinen Listenkandidatur eine disziplinierende Wirkung auszugehen, während erfahrene Abgeordnete häufiger gegen ihre Fraktion stimmten. Da abweichendes Abstimmungsverhalten in einem Dissens zwischen den Policy-Präferenzen von Abgeordneten und ihrer Fraktion begründet sein sollte, untersuchen wir im zweiten Teil exemplarisch anhand der freien Abstimmung zum assistierten Suizid, welche Charakteristika von Abgeordneten und ihren Wahlkreisen ihre Policy-Präferenzen und damit ihr Abstimmungsverhalten prägen. Unsere Befunde deuten darauf hin, dass sich Parlamentarier vorrangig an ihrem sozialen Umfeld und christlichen Wertvorstellungen ausrichteten, aber auch ihre Parteizugehörigkeit eine gewichtige Rolle spielte, obwohl sie von der Fraktionsdisziplin entbunden waren.
Svenja Bauer-Blaschkowski, Philipp Mai

Koalitionsmanagement der Regierung Merkel III

Formale und informelle Komponenten der Koordination und wechselseitigen Kontrolle
Das Kabinett Merkel III (2013–2017) war als Große Koalition durch ein hohes zwischenparteiliches Konfliktpotential und starken parteiinternen Legitimationsbedarf gekennzeichnet. Dies ist zum einen auf die sachpolitischen Gegensätze der drei Koalitionsparteien, zum anderen auf deren rivalisierenden Führungsanspruch zurückzuführen. Zusätzlich wurde das Konfliktmanagement durch den dramatischen Anstieg der Zahl Geflüchteter ab September 2015 vor besondere Herausforderungen gestellt. Auf der Grundlage eines Delegationsmodells und einer theoretischen Unterscheidung formaler und informeller Institutionen des Konfliktmanagements lässt sich zeigen, dass der bisher längste Koalitionsvertrag in der Geschichte der Bundesrepublik in zwischenparteilich weniger kontroversen Politikbereichen umfangreicher war als in anderen. Im Einklang mit Befunden der vergleichenden Forschung scheint die Implementation des Koalitionsvertrags in kontroverseren Bereichen an die zuständigen Ressortminister oder (in besonders umstrittenen oder sensiblen Bereichen) relativ kleine Steuerungsgremien der Partei- und gegebenenfalls Fraktionsvorsitzenden delegiert worden zu sein. Formale Institutionen waren im Konfliktmanagement wichtiger als in der Literatur oft anerkannt wird: So wurde die wechselseitige Information und Abstimmung durch die Allokation sachpolitisch „benachbarter“ Ressorts an unterschiedliche Koalitionspartner begünstigt. In einigen Fällen nutzten die Regierungsfraktionen das formale Kontrollinstrumentarium des Gesetzgebungsprozesses im Bundestag zur Kontrolle der legislativen Aktivitäten des jeweiligen Koalitionspartners. Im Verlauf der „Flüchtlingskrise“ vermieden die Fraktionsführungen zwar bei Abstimmungen größere Abweichungen innerhalb der Fraktionen, doch die öffentliche Austragung interner Gegensätze zwischen CDU und CSU war nicht mehr einzudämmen. Im Management derart schwerer Konflikte spielten erneut informelle Abstimmungen im kleinsten Kreise eine besondere Bedeutung.
Thomas Saalfeld, Matthias Bahr, Olaf Seifert

Stabilisierung der Sozialpartnerschaft in der dritten Großen Koalition (2013 bis 2017)?

Dieser Beitrag befasst sich mit den (Dis-)Kontinuitäten bei den Wechselwirkungen zwischen der Regierungspolitik und den Sozialpartnerbeziehungen in der dritten Großen Koalition. Dabei wird der Frage nachgegangen, ob und inwiefern die Regierungspolitik dazu beitrug, die Fundamente der Sozialen Marktwirtschaft und Sozialpartnerschaft zu stabilisieren. Dafür werden insbesondere Pressemitteilungen von DGB, BDA, IG Metall und Gesamtmetall ausgewertet sowie drei von den Sozialpartnern in der 18. Legislaturperiode besonders intensiv bearbeitete Themen analysiert (Digitalisierung, Tarifeinheit, Dieselgate). Dabei zeigt sich die dritte Große Koalition als konstruktiver Akteur mit relativer Offenheit gegenüber den Positionen der Sozialpartner. Allerdings geht damit nicht automatisch eine Stabilisierung der Sozialpartnerschaft einher. Mit Blick auf das Erreichte lässt sich weniger von einer grundlegenden Stabilisierung sprechen, als vielmehr von Schritten, die ein weiteres Abstürzen ins Bodenlose verhindern. Allerdings hängt eine Stabilisierung auch weniger von staatlich gestützter Politik ab, als von den eigenen Aktivitäten der Sozialpartner.
Wolfgang Schroeder, Samuel Greef

Rolle und Einfluss des Bundesverfassungsgerichts in der Amtszeit der Regierung Merkel III

Verfassungsgerichte agieren im Spannungsverhältnis zwischen Absorption und Einfluss: entweder sie werden von den politischen Akteuren absorbiert oder sie können als Vetospieler wirksam die Politik beeinflussen. In diesem Kontext beschäftigt sich dieser Beitrag mit der Frage, ob das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) unter der dritten Regierung von Angela Merkel (2013–2017) als Vetospieler oder als absorbierter Akteur klassifiziert werden kann. Eine Analyse der Medianpositionen der Vetospieler ergibt, dass das BVerfG unter Merkel III theoretisch keine entscheidende Rolle im politischen System spielen dürfte. Auf der Grundlage von 423 Zeitungsartikeln von zwei überregionalen Tageszeitungen, bezüglich Entscheidungen des BVerfG in den Jahren 2013–2017, wurde ein Case Salience Index berechnet. Dadurch wurden vier gesellschaftlich saliente Entscheidungen identifiziert. Detailanalysen dieser vier Entscheidungen zeigen, dass das Gericht kontextspezifisch teils absorbiert wurde und teils den Status Quo durch seine Entscheidungen maßgeblich veränderte und sich damit gegen Positionen der Vetospieler positionierte.
Philipp Meyer, Christoph Hönnige

Politikfelder

Frontmatter

Die Verwaltung des Überschusses

Die Fiskalpolitik der Großen Koalition, 2013–17
Der Beitrag analysiert die Steuer- und Haushaltspolitik der zweiten Großen Koalition unter Angela Merkel. Nachdem die Fiskalpolitik im Wahlkampf ein zentrales Thema war, hat die Regierung in der anschließenden Legislaturperiode eine kleinteilige, reaktive und passive Politik betrieben. Anstatt die konjunkturell günstige Lage und die niedrigen Zinssätze für ambitionierte, strukturelle Reformen und eine dringend nötige Investitionsoffensive zu nutzen, hat sich die Regierung mit einer reinen Verwaltung des Haushaltsüberschusses zufrieden gegeben. Dieses Politikergebnis lässt sich mit konfligierenden Präferenzen der Regierungsparteien im Zusammenspiel mit fehlendem wahrgenommenen Problemdruck und Unsicherheit aufgrund der Eurokrise erklären. Die Erklärung wird mit Hilfe quantitativer Daten zu den Policies, einer Analyse der Struktur der Staatseinnahmen und -ausgaben und qualitativer Prozessanalysen zu den wenigen bedeutenderen Reformen – u. a. Erbschaftssteuerreform und die Reform des Länderfinanzausgleichs – entwickelt.
Thomas Rixen

Schleichender Abschied vom Föderalismus?

Die Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen im Jahr 2017
Nach schwierigen Verhandlungen ist es in den letzten Wochen der 18. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages zu einer Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen gekommen, die infolge des bevorstehenden zeitlichen Auslaufens der einschlägigen gesetzlichen Regelungen zum Ende des Jahres 2019 unabweislich war. Die Einigung zwischen Bund und Ländern konnte letztlich deshalb erreicht werden, weil das Reformpaket eine finanzielle Mehrbelastung des Bundes mit Kompetenzübertragungen der Länder auf den Bund verbindet. In der Gesamtschau führt die Reform zu einer Zunahme der Intransparenz und zu einer weiteren Vertikalisierung und Zentralisierung im föderalen Gemeinwesen. Während der solidarische Länderfinanzausgleich nur scheinbar abgeschafft wird, findet er sich nunmehr in die Regelungen über die primäre Mittelzuweisung an die Länder integriert. Zugleich werden die vertikalen Mittelflüsse des Bundes an die Länder ausgebaut, sowohl im Rahmen des Finanzausgleichs als auch jenseits davon. Diese Vertikalisierung der Finanzbeziehungen begründet eine weitere Zentralisierung der Entscheidungsgewalt, die durch ergänzende Kompetenzverlagerungen auf den Bund, so in den Bereichen der Bundesautobahn- und der Steuerverwaltung, der digitalen Infrastrukturen und der Finanzaufsicht, noch verstärkt wird. Drängend stellt sich vor diesem Hintergrund die Frage, welche Rolle den Bundesländern heute und in Zukunft noch zukommen soll.
Hanno Kube

Beschäftigungsrekorde bei zunehmender Ungleichheit auf dem Arbeitsmarkt

Arbeitsmarktentwicklung und -politik in der dritten Regierung Merkel (2013 bis 2017)
Vor dem Hintergrund einer sich deutlich verbessernden Arbeitsmarktlage und eines Rückgangs der Arbeitslosigkeit leitete die Regierung Merkel (2013 bis 2017) Maßnahmen zur Reregulierung des Arbeitsmarktes ein. So wurde mit den zentralen arbeitsmarkt- (und tarifpolitischen) Reformprojekten der letzten Jahre – unter anderem der Einführung des gesetzlichen Mindestlohnes, der Stärkung der Tarifautonomie und den Regelungen zur Verhinderung des Missbrauchs von Werkverträgen und Leiharbeit – das Ziel der Stärkung von Arbeitnehmerrechten und der Sicherung der Qualität von Arbeit verfolgt, auch wenn dieses Ziel teilweise im Gesetzgebungsprozess oder auch in der Umsetzung abgeschwächt wurde. Besondere Herausforderungen bestanden in der dritten Amtsperiode der Regierung Merkel in der trotz Beschäftigungsrekorden wachsenden Ungleichheit auf dem Arbeitsmarkt, in der verfestigten Langzeitarbeitslosigkeit und in der Integration von Flüchtlingen. Geprägt ist die Periode weiterhin von einer Debatte um die Folgen der Digitalisierung für den Arbeitsmarkt.
Karin Schulze Buschoff, Anke Hassel

Let the good times roll

Eine Bilanz der Sozialpolitik der dritten Großen Koalition 2013–2017
Die Analyse der Sozialpolitik der dritten Großen Koalition von 2013 bis 2017 in diesem Beitrag zeigt, dass insgesamt generöse und expansive Reformen in der 18. Legislaturperiode durchgesetzt wurden. Dafür nutzten die Regierungsparteien die günstigen ökonomischen, sozialen sowie politischen Rahmenbedingungen, wie hohe Beschäftigungszahlen, eine wohlfahrtsstaatsaffine öffentliche Meinung und schwache Oppositionsparteien ohne liberales Korrektiv. Mithilfe einiger Erklärungsansätze der Policy-Forschung wird das Zustandekommen und die Ausgestaltung der vier Schlüsselentscheidungen zum Mindestlohn, der Mietpreisbremse sowie der Renten- und Pflegereformen näher erläutert. Es zeigt sich zusammenfassend, dass sich die Große Koalition von Liberalisierungs- und Deregulierungstendenzen der vergangenen Jahre abgewandt hat und staatliche Verantwortung wieder an Gewicht gewann. Einigen sozialpolitisch relevanten Fehlentwicklungen wurde durch staatlichen Eingriff entgegengewirkt. Unpopuläre, umfassende Strukturreformen blieben insgesamt jedoch aus und die zukünftige Finanzierbarkeit lässt sich hinterfragen. Doch für die gegenwärtige Sozialpolitik gilt: „let the good times roll“.
Linda Voigt

Selbstbeschränkte Gesundheitspolitik im Vorfeld neuer Punktuierungen

Im Spannungsfeld von Solidarität, Finanzierbarkeit, Wachstum und Qualität als den klassischen Zielen der Gesundheitspolitik bewegen sich die gesundheitspolitischen Reformen der 18. Legislaturperiode in einem auf den ersten Blick überraschend ausgewogenen Gleichgewicht. Mithilfe der Punctuated Equilibrium Theorie identifiziert der Beitrag den fehlenden wahrgenommenen Problemdruck im deutschen Gesundheitswesen als wesentliche Erklärung für die Abwesenheit grundlegender Reformen. Stattdessen war die Gesundheitspolitik von Verteilungsmaßnahmen geprägt, etwa durch die Pflegestärkungsgesetze I-III, die Beitragsveränderungen in der GKV und die Qualitätsoffensiven im stationären Sektor. Jedoch werden zum Ende der Großen Koalition erste Anzeichen von Punktuierungen des Gleichgewichts sichtbar, vor allem im Hinblick auf neue Herausforderungen im Bereich der Digitalisierung, Hospiz- und Palliativversorgung und Kompetenzverteilung mit Blick auf die starke Rolle der Selbstverwaltung. Sicher ist, dass grundlegender Wandel das Gleichgewicht brechen wird – die Frage ist nur, wann und in welchem Ausmaß. Um die anstehenden Herausforderungen angemessen bewältigen zu können, bedarf es neuer Lösungen, die möglichst bald von politischen Akteuren entwickelt werden müssen.
Nils C. Bandelow, Anja Hartmann, Johanna Hornung

Verstetigung des Modernisierungskurses bei Gegenwind von rechts

Bilanz der Familien- und Gleichstellungspolitik 2013–2017
Unser Beitrag fragt, inwiefern es in der zweiten Großen Koalition unter Bundeskanzlerin Merkel zur Verstetigung des Modernisierungskurses in der Familienund Gleichstellungspolitik kam. Unsere erste These, dass sich der unter der ersten Großen Koalition unter Merkel (2005–2009) eingeleitete Reformkurs durch eine Sozialdemokratisierung der Familienpolitik institutionell verfestigt hat, ließ sich bestätigen. Unsere zweite Annahme einer Sozialdemokratisierung verwandter Politikbereiche traf hingegen nur teilweise zu: Bezüglich der Gleichstellung am Arbeitsmarkt wurden erste Fortschritte mit der Einführung des Mindestlohns unternommen. In der Antidiskriminierungspolitik trieb die Judikative die Lösung von Differenzen zwischen Union und SPD voran; überraschend kam es im Juni 2017 zu einer positiven Abstimmung zur ‚Ehe für alle‘, nachdem SPD und Grüne angekündigt hatten, dies zum Wahlkampfthema zu machen. Mit dem neuen Konsens zwischen Union und SPD für eine moderne Vereinbarkeits- und Gleichstellungspolitik eröffnet sich – unsere dritte Annahme – ein strategisches Terrain für die Formierung von Opposition und Polarisierung von rechts. Wie unsere Analyse zeigt, wird dieses Terrain zunehmend von der AfD besetzt.
Annette Henninger, Angelika von Wahl

Bildung: Kontinuität und Wandel in der Politik der Großen Koalition (2013–2017)

Dieses Kapitel untersucht die Dynamik deutscher Bildungspolitik in der Politik der zweiten Großen Koalition unter Führung Merkels. Üblicherweise wäre im Bildungsföderalismus deutscher Prägung wenig Veränderung zu erwarten. In der Hochschulpolitik hat die Große Koalition jedoch signifikante Reformen auf den Weg gebracht, die nicht mehr ohne weiteres als „Politik der kleinen Schritte“ bezeichnet werden können. Dies gilt insbesondere für die Abschaffung des sogenannten Kooperationsverbots und die Übertragung des BAföG in die alleinige Finanzierungsverantwortung des Bundes. Im Gegensatz dazu zeichnet sich der Bereich der beruflichen Bildung durch ein hohes Maß an politisch gewollter Kontinuität aus, während das Bild des inkrementellen, aber transformativen Wandels besonders gut zur Beschreibung der Entwicklung in der frühkindlichen Erziehung passt. Zusammen genommen dürften jedoch diese Entwicklungen langfristig dazu beitragen, dass sich Deutschland trotz seines institutionellen Erbes als „konservativer Wohlfahrtsstaat“ zunehmend in Richtung eines auf soziale Investitionen ausgerichteten Modells bewegt.
Marius R. Busemeyer

Spillover in der Migrationspolitik

Die Asylpolitik der dritten Merkel-Regierung und der Wandel Deutschlands zum Einwanderungsland
Im Mittelpunkt des Beitrags steht die Asylpolitik der Bundesregierung zwischen 2013 und 2017. Die Entscheidung Angela Merkels, im Herbst 2015 die Grenzen für in Ungarn wartende Flüchtlinge zu öffnen, war der Auftakt einer umfangreichen Flüchtlingszuwanderung nach Deutschland. Das humanitäre Vorgehen der Bundeskanzlerin spiegelt die Grundsätze des deutschen Asylrechts, das 1949 unter dem Eindruck der nationalsozialistischen Diktatur den Schutz vor politischer Verfolgung im Grundgesetz verankerte. Jedoch ist die von Merkel vorgenommene asylpolitische Öffnung auch im Kontext einer andauernden Reform und Öffnung der deutschen Migrationspolitik seit 2000 zu sehen. Mithilfe des Spillover-Konzepts, das Übertragungsprozesse zwischen politischen Bereichen beleuchtet, zeigt der Beitrag, dass vorausgegangene Entwicklungen in der Integrations- und Arbeitsmigrationspolitik einen großen Einfluss auf die Asylpolitik hatten. Mit einem neuen Fokus auf die Integration von Flüchtlingen und einen verbesserten Zugang von Asylbewerbern zum Arbeitsmarkt ist das deutsche Asylregime trotz einiger restriktiver Änderungen während der dritten Merkel-Regierung deutlich liberalisiert worden.
Barbara Laubenthal

Koalitionsverhandlungen als Entscheidungsfenster im deutschen politischen System?

Das Beispiel PKW-Maut
Die Durchsetzung des Infrastrukturabgabegesetzes während der dritten Regierung Merkel ist ein Lehrstück sowohl für deutsche Politik als auch zum Verständnis moderner Politikformulierung unter den Bedingungen organisierter Unsicherheit bei gleichzeitig beschränkter Rationalität, technischer Komplexität und politischer Strategie einzelner Unternehmer. Der Beitrag wendet das Multiple Streams Framework auf den politischen Prozess zur Einführung der PKW-Maut an. Der Fokus der Analyse liegt auf der zunehmenden Bedeutung von Koalitionsverhandlungen für politische Entscheidungen im deutschen parlamentarischen System. Dadurch wurde es möglich, ein Gesetz gegen den erklärten Willen der Bundeskanzlerin und der beiden größeren Koalitionspartner durchzusetzen. Zentral für Agenda-Setting und Gesetzesformulierung waren erstens die Öffnung eines langfristigen Möglichkeitsfensters durch die Aufnahme der Maut im Koalitionsvertrag und zweitens die Beharrlichkeit der politischen Unternehmer Horst Seehofer und Alexander Dobrindt.
Nils C. Bandelow, Colette S. Vogeler

Im Zweifel für mehr Sicherheit

Law-and-Order-Politik zwischen Terror und Flüchtlingskrise
Die Politik der Inneren Sicherheit in Deutschland erfuhr trotz der geringen Aufmerksamkeit zu Beginn der Legislaturperiode unter der dritten Regierung Angela Merkels eine deutliche Verschärfung. Unser Beitrag zielt darauf, diesen Policy-Wandel nachzuzeichnen und zu erklären. Hierfür greifen wir auf ein einfaches Modell zurück, dass Policy-Änderungen durch Parteienwettbewerbsdynamiken und die Salienz des Issues „Law and Order“ erklärt. Wir prüfen unsere Erwartungen in zwei Schritten: Zunächst ermöglicht uns die vollständige quantitative Erhebung der Straf- und Sicherheitsgesetzgebung des Bundes sowohl einen Vergleich mit dem Policy-Output anderer Regierungskonstellationen als auch Rückschlüsse auf die zeitliche Dynamik der größten Verschärfungen innerhalb der Legislaturperiode. Die so offen gelegten Zusammenhänge untersuchen wir ferner in zwei spezifischen und für die Legislaturperiode beispielhaften Gesetzen zum Sexualstrafrecht und zum Umgang mit sogenannten „Gefährdern“. Beide Herangehensweisen bestätigen die theoretischen Annahmen: Das Fehlen einer Bürgerrechtspartei in der Regierung ermöglichte eine grundsätzlich repressivere Gesetzgebung. Und die SPD konnte sich – in Folge des Parteienwettbewerbs und angesichts der hohen Salienz des Themas durch Ereignisse wie etwa Terroranschläge – nicht den weitgehenden gesetzlichen Forderungen der Union entgegen stellen.
Georg Wenzelburger, Helge Staff

Kein Grund zum Feiern!

Die Umwelt- und Energiepolitik der dritten Regierung Merkel (2013–2017)
Aus Sicht des Umweltschutzes fällt die Bilanz der dritten Regierung Merkel bescheiden aus. Das Instrumentarium des EEG wurde deutlich modifiziert, der Ausbau erneuerbarer Energien eher gebremst als gesteigert. Der Kohleausstieg wurde vertagt, ebenso wie der Beschluss weiterer konkreter CO2-Reduktionsziele für die Sektoren. Zur Reduzierung der Luftbelastung in Ballungsgebieten wurde auch zwei Jahre nach Beginn des Abgasskandals nichts unternommen. Das Integrierte Umweltprogramm mit zukunftsweisenden Ideen verschwand in der Versenkung. Dem stehen insbesondere eine überraschend strenge Regulierung des Frackings, die Novelle des Standortauswahlgesetzes sowie die Sicherstellung der Nachhaftung der Energiekonzerne für Stilllegung und Rückbau der Kernkraftwerke gegenüber. Zwar hatten weder die Wahlprogramme der Regierungsparteien noch der Koalitionsvertrag große Sprünge in der Umweltpolitik erwarten lassen. Der Erfolg insbesondere von Wirtschafts- und Verkehrsministerium im Verhindern von konsequenten umweltpolitischen Maßnahmen war aber dennoch bemerkenswert. Ressortzuständigkeiten und -logiken, zugehörige Lobby-Klientele sowie auch die Machtpositionen und wirtschaftlichen Interessen der Länder bremsten Ambitionen des Umweltministeriums aus, und zwar weitgehend unabhängig von Parteipolitik.
Annette Elisabeth Töller

Deutsche Europapolitik als Führungskonflikt

Zur Expansion der parteipolitischen Kontroverse im parlamentarischen Diskurs
Der Beitrag führt für seine Analyse der Europapolitik der zweiten Großen Koalition unter Kanzlerin Merkel zwei Thesen der neueren politikwissenschaftlichen Europaforschung zusammen: zum einen die Annahme einer zunehmenden Politisierung des Regierens in der Europäischen Union; zum anderen die politische und akademische Diskussion um Krisenanzeichen der europäischen Integration und eine mögliche Desintegration der EU. Vor diesem Hintergrund deutet der Beitrag politische Kontroversen zur deutschen Europapolitik während der Amtszeit der Regierung Merkel III als Konflikt, der vor allem aus Fragen nach der Definition der politischen Führungsrolle der Bundesrepublik in der EU entsteht. Dieser Konflikt wird im empirischen Teil des Beitrags anhand einer Analyse von Plenardebatten des Bundestages in Bezug auf drei zentrale europapolitische Themen der 18. Legislaturperiode sichtbar gemacht: der Debatte zum Austritt des Vereinigten Königreiches aus der EU (‚Brexit’), der Bewältigung der Schuldenkrise in Griechenland sowie den europapolitischen Aspekten der Migrationskrise. Insgesamt zeigt die Untersuchung zwei Aspekte einer sich fortsetzenden Expansion der parteipolitischen Debatte zur EU in Deutschland: zum einen die Ausweitung von Kontroversen hin zu grundsätzlichen Fragen zur zukünftigen Ausrichtung der EU; und zum anderen eine Vertiefung der Polarisierung parteipolitischer Positionen zur Europapolitik nicht nur zwischen Regierungs- und Oppositionslager, sondern auch zwischen den Teilnehmerparteien der Großen Koalition.
Frank Wendler

Deutsche Außenpolitik während der dritten Amtszeit Angela Merkels

Krisenmanagement zwischen internationalen Erwartungen und innenpolitischen Vorbehalten
Das Kapitel beleuchtet das Spannungsfeld zwischen internationalen Erwartungen an Deutschlands Außenpolitik und dem innenpolitischen Diskurs zur deutschen Außenpolitik während der dritten Amtszeit Angela Merkels. Die Analyse konzentriert sich auf die wichtigsten außenpolitischen Herausforderungen der Großen Koalition mit Blick auf die Eurokrise und Brexit, die Konflikte in der Ukraine und Syrien, die Flüchtlingskrise sowie die Zukunft der transatlantischen Beziehungen. Dabei entwickelt der Beitrag im Kern zwei Argumente. Erstens wirkte die Krisenhaftigkeit des europäischen und internationalen Umfelds Deutschlands als Brennglas für die wachsenden internationalen Anforderungen, mit denen sich die deutsche Außenpolitik auseinandersetzen muss. Zweitens steht die dritte Amtszeit Merkels für eine Akzentverschiebung im innenpolitischen Diskurs über deutsche Außenpolitik, insofern als sich führende außenpolitische Eliten eindeutiger als zuvor zu einer aktiveren Rolle Deutschlands in der internationalen Politik bekannt haben. Zugleich bestehen in der breiteren Öffentlichkeit und in der parteipolitischen Arena allerdings die Vorbehalte gegen ein größeres internationales Engagement Deutschlands fort, so dass sich der Trend zu einer zunehmenden Politisierung der deutschen Außenpolitik auf innenpolitischer Bühne weiter zugespitzt hat.
Kai Oppermann

Fazit

Frontmatter

Zwischen Stagnation, Reform und Krisenreaktion

Eine Bilanz der Politik der dritten Regierung Merkel
Die Policy-Bilanz der dritten Großen Koalition in der Bundesrepublik ist gemischt. Weder die Erwartung erhöhter politischer Reformchancen bei Großen Koalitionen (Reformthese) noch die Hypothese der wechselseitigen Blockade der beiden in intensivem Wettbewerb miteinander stehenden Koalitionspartner (Blockadethese) können durchgehend bestätigt werden. Während in der Wirtschafts- und Sozialpolitik eine Abkehr von der Liberalisierung der vorangegangenen 15–20 Jahre konstatiert werden kann, wurde die Gesellschaftspolitik teilweise liberaler, wenngleich im Zuge der Flüchtlingspolitik auch wieder vermehrt restriktive Regelungen verabschiedet wurden. Stagnation kennzeichneten insbesondere die Umwelt- und die Steuerpolitik. Als Erklärungsfaktoren sind vor allem äußere Herausforderungen, insbesondere die Flüchtlingskrise, bzw. deren Fehlen angesichts der guten wirtschaftlichen Entwicklung zentral. Parteipolitisch ist tendenziell eine sozialdemokratische Handschrift zu erkennen, wobei aber die Union vielfach die entsprechenden Positionen auch selbst übernommen hatte. Relativ wenig Einfluss ist dagegen für die häufig so gestaltungsmächtigen Vetospieler Bundesrat und Bundesverfassungsgericht festzustellen.
Reimut Zohlnhöfer
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