Wie kann der Staat umweltschädliche Subventionen abbauen?

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Umweltschädliche Subventionen beliefen sich 2010 auf über 52 Milliarden Euro. Im Interview erklärt Andreas Burger, Umweltbundesamt, welche Subventionen als umweltschädlich identifiziert wurden und wie sie abgebaut werden können.

Nach einer aktuellen Studie des Umweltbundesamtes, UBA, beliefen sich die umweltschädlichen Subventionen in Deutschland auf über 52 Milliarden Euro im Jahr 2010. Diese Subventionen systematisch abzubauen würde nicht nur Umwelt und Gesundheit entlasten, sondern auch neue Finanzierungsspielräume schaffen.

Springer für Professionals: Welche Sektoren haben Sie mit dem höchsten Volumen an umweltschädlichen Subventionen identifiziert?

Andreas Burger: Fast 90 Prozent aller umweltschädlichen Subventionen entfallen auf die Sektoren Verkehr und Energie. In absoluten Zahlen ausgedrückt waren es im Jahr 2010 rund 24 Milliarden Euro beim Verkehr und 21,6 Milliarden Euro im Energiebereich. Dahinter folgen das Bau- und Wohnungswesen mit 5,9 Milliarden Euro sowie Land-und Forstwirtschaft, Fischerei mit 530 Millionen Euro. Allerdings gibt es zahlreiche umweltschädliche Subventionen, die wir noch nicht quantifizieren konnten, vor allem in der Land- und Forstwirtschaft. In diesem Sektor stellen die quantifizierten umweltschädlichen Subventionen nur die Spitze des Eisberges dar.

Warum ist die Quantifizierung von Subventionen in der Land- und Forstwirtschaft in vielen Fällen nicht möglich?

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In der Land- und Forstwirtschaft sind die EU-Agrarförderung und die Subventionen im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" von herausragender Bedeutung. Diesen Förderbereichen lassen sich eine Vielzahl unterschiedlichen Subventionen zuordnen. Manche davon sind umweltschädlich, andere entfalten positive Umweltwirkungen und bei manchen Maßnahmen kommt es hinsichtlich der Umweltwirkung auf die konkrete Umsetzung an. Eine klare Zuordnung zu umweltschädlichen Subventionen ist daher schwierig und würde eine genaue Evaluation der Maßnahmen erfordern. Erschwerend hinzu kommt, dass die Umsetzung im Detail auf Länderebene geregelt wird und wir keine umfassenden Informationen über die Verwendung der Gelder und die konkrete Gestaltung der Maßnahmen haben.

Welche Resultate erzielte ihre Studie bzgl. der Wirkungen der erkannten Subventionen auf die Umwelt?

Die negativen Umweltwirkungen der identifizierten umweltschädlicher Subventionen sind sehr komplex. Ein gutes Beispiel dafür ist die Entfernungspauschale: Zum einen unterstützt sie das Wachstum des Verkehrsaufkommens und verstärkt dadurch den Klimawandel. Modellrechnungen zeigen, dass durch eine Abschaffung der Entfernungspauschale die CO₂-Emissionen bis 2015 um 1,8 Mio. Tonnen und bis 2030 um 2,6 Mio. Tonnen pro Jahr zurückgingen. Auch die Belastungen durch Luftschadstoffe und Lärm würden sinken. Zum anderen gibt es jedoch auch indirekte negative Umweltwirkungen, weil die Entfernungspauschale die Zersiedlung der Landschaft fördert und dies wiederum eine wichtige Ursache für den Verlust an Biodiversität darstellt. Wegen der Komplexität der Wirkungen haben wir in der Studie eine Matrix entwickelt, die zeigt, welche Umweltgüter die einzelnen Subventionen direkt oder indirekt beeinträchtigen und ob auch negative Wirkungen auf Gesundheit und Rohstoffverbrauch entstehen. Ein Ergebnis war, dass fast 90 Prozent der quantifizierten umweltschädlichen Subventionen zu Lasten des Klimas gehen. Knapp ein Viertel der umweltschädlichen Subventionen haben schädliche Primäreffekte auf die biologische Vielfalt und die Landschaft.

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Wo bestehen die meisten Potentiale zum Abbau umweltschädlicher Subventionen?

Im Energiebereich gibt es zahlreiche milliardenschwere Subventionen für Unternehmen, etwa bei der Energie- und Stromsteuer oder der EEG-Umlage. Hier bestehen erhebliche Potenziale, die Subventionen zu verringern, ohne dass die internationale Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen gefährdet würde. Dies würde Gelder für andere staatliche Aufgaben freisetzen und zugleich dem Umwelt- und Klimaschutz dienen. Auch die verschiedenen Subventionen für die Kohle sollten dringend reduziert werden, zumal sie den Wettbewerb zu Lasten der erneuerbaren Energien verzerren. Im Verkehr liegen die größten Potenziale bei der Abschaffung der Energiesteuervergünstigung für Dieselkraftstoff und der Reform der Entfernungspauschale. Hohe Mehreinnahmen und Umweltentlastungswirkungen ließen sich auch durch den Abbau des Dienstwagenprivilegs und der Subventionierung von so genannten „Biokraftstoffen“ erzielen. Sehr hohe Potenziale gibt es zudem bei Subventionen, die den Flugverkehr betreffen, etwa bei der Steuerbefreiung von Kerosin - aus rechtlichen Gründen sind sie aber derzeit nur begrenzt erschließbar. In der Land- und Forstwirtschaft bestehen ebenfalls beträchtliche Potenziale zur Umweltentlastung, vor allem durch eine umweltorientierte Reform der EU-Agrarförderung, der Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes und bei der Subventionierung von Agrardiesel.

Welche Ideen haben Sie entwickelt, um Reformen einzuleiten?

Transparenz ist der erste Schritt, um Reformen anzustoßen. Daher ist es zunächst wichtig, die umweltschädlichen Wirkungen von Subventionen zu identifizieren und öffentlich zu machen. Unter diesem Gesichtspunkt regen wir eine Weiterentwicklung der Subventionsberichterstattung des Bundes und der Gesetzesfolgenabschätzung an. Der Beschluss im Koalitionsvertrag, dass künftig Nachhaltigkeitskriterien in der Subventionsberichterstattung verankert werden sollen, ist deshalb ein Schritt in die richtige Richtung. Perspektivisch wäre der Aufbau eines umweltbezogenen Subventionscontrollings sinnvoll, das den Abbau umweltschädlicher Subventionen systematisch vorantreibt. Für die Einleitung von Reformen ist es außerdem notwendig, maßgeschneiderte Lösungen zu entwickeln. Rechtliche Hemmnisse sind dabei ebenso zu berücksichtigen wie die Wirkungen auf ökonomische und soziale Ziele und der Zeithorizont, indem eine Reform umsetzbar ist. Aus diesen Gründen unterscheiden wir in der Studie oft zwischen first und second best Lösungen.

Das UBA schlägt zur Überwindung der Widersprüche ein generelles Subventionscontrolling vor. Wie soll das praktisch funktionieren?

Beim Subventionscontrolling lassen sich drei Phasen unterscheiden. In der ersten Phase sind systematisch alle potenziell schädlichen Subventionen aufzuspüren. Das ist keine triviale Aufgabe, denn die Wirkungen von Subventionen sind oft komplex und es ist erforderlich, auch alle verdeckten Subventionen einem solchen Screening zu unterziehen. Die zweite Phase bildet die umweltbezogene Subventionsprüfung. Dabei ist zu analysieren, inwieweit umweltbelastende (Neben-)Wirkungen von einer Subvention ausgehen, ob das Ziel der Subvention sinnvoll begründet ist, die Subvention dieses Ziel effektiv und effizient erreicht und inwieweit es möglich ist, die Umweltbelastungen durch einen Reform der Förderung oder alternative Instrumente zu vermeiden. In der dritten Phase – der umweltbezogenen Subventionssteuerung – geht es darum konkrete Reformvorschläge zu erarbeiten. Sie können in Vorschlägen zum Abbau oder zur Umgestaltung der Subvention bestehen, aber auch in alternativen Instrumenten.

Das Interview führte Günter Knackfuß, freier Autor, für Springer für Professionals.