Politik mit Bürgern - Politik für Bürger

Der Beitrag führt in die in Politik, Wissenschaft und Gesellschaft geführte Debatte um „mehr Bürgerbeteiligung“ ein. Zwei miteinander verknüpft e Debattenstränge stehen im Zentrum: Zum einen wird beleuchtet, wie sich die Diskussion um eine Stärkung direktdemokratischer Strukturen in Deutschland entwickelt. Zum anderen richtet sich der Blick auf das vielfältige Spektrum informativer, dialogischer und konsultativer Beteiligungsformen. Der Beitrag verdeutlicht, dass die Ergänzung repräsentativer Beteiligungsstrukturen um direktdemokratische und informale Partizipationsformen vielfach als Chance begriff en wird, eine Revitalisierung der Demokratie zu erreichen. Neben den Potenzialen werden aber auch die Grenzen von „mehr Bürgerbeteiligung“ diskutiert.

Bürger und Bürgerinnen wollen, können und sollen sich in Politik einmischen. Welche Beteiligungsformen aber sind geeignet, den Wunsch nach mehr Partizipation aufzunehmen? Welche Chancen, aber auch Herausforderungen bestehen hierbei in der Praxis? Und wie kann eine Kultur der Beteiligung entwickelt werden? Zu diesen Fragen brauchen wir eine öff entliche Debatte. Wir suchen daher den Austausch und die Abstimmung nicht nur über parteipolitische Grenzen hinweg, sondern auch mit der Wissenschaft und der Zivilgesellschaft .

In den Formen ihrer politischen Repräsentation anerkennt eine Gesellschaft sich selbst als politischen Akteur – als politische Gesellschaft. Traditionell wird diese Repräsentation praktisch wie theoretisch „top down“ defi niert: Das galt auch für die repräsentative Demokratie. Deren Institutionen erklären sich selbst für repräsentativ; sie geraten gegenwärtig unter den Druck mangelnder Anerkennung. Diese Anerkennungskrise wird als politisch-kultureller Konfl ikt analysiert, in dem sich dialogische Verfahren als eine neue Form der Repräsentation „von unten“ – als deren Demokratisierung – durchsetzen.

Dass die aktuelle Begeisterung für mehr Bürgerbeteiligung wenig demokratieförderlich sei, weil dadurch die politische Gleichheit zusätzlich beschädigt werde, gehört sicherlich zu den stärksten Gegenpositionen in der laufenden Debatte. Auf den ersten Blick scheint diese Gegenposition nur schwer zu widerlegen, denn Engagement und Beteiligung sind abhängig von Bildung und Ressourcen. Je anspruchsvoller die Beteiligungsformate, desto höher sind die erwartbaren sozialen Hürden. Dabei wird übersehen, dass dies keineswegs so sein muss. Einige der aktuellen Beteiligungsangebote sind sogar aus dem Motiv heraus entstanden, benachteiligten und beteiligungsfernen Bevölkerungsgruppen mehr politischen Einfl uss zu ermöglichen. Und sie sind darin, wie einschlägige Studien zeigen, durchaus erfolgreich. Es kommt also darauf an, politische Gleichheit als Gestaltungsauft rag für alle Formen der Beteiligung zu begreifen und ihr mehr Geltung in der Praxis durch die Stärkung sozialer Bürgerrechte zu verschaff en.

Der Beitrag stellt zunächst das System „Öff entlichkeit“ dar, wie es innerhalb der „Arenentheorie‘“ von Jürgen Gerhards und Friedhelm Neidhardt nach 1990 entwickelt worden war. Innerhalb dieses Systems wird die Rolle der Medien, auch der Sozialen Medien, mit ihren gesellschaft lichen Funktionen refl ektiert und verortet. Akzeptanz, ein Begriff , der verstärkt seit den Ereignissen um „Stuttgart 21“ im Kontext von Bürgerprotesten und Bürgerbeteiligung diskutiert wurde, wird ebenso wie Transparenz und das Verhältnis zwischen Medien und Wirklichkeit thematisiert. Letzteres, um mögliche Einseitigkeiten und Verzerrungen der Medienberichterstattung gegenüber der direkten Wahrnehmung sozialer Wirklichkeit zu analysieren. Abschließend wird der Gesamtzusammenhang nochmals in sieben Th esen fokussiert.

Angesichts von Krisensymptomen der repräsentativen Demokratie versuchen direktdemokratische und deliberative Beteiligungsinstrumente, Protest zu kanalisieren und die lokale Demokratie zu revitalisieren. Die neuen Instrumente demokratischer Innovation werden von Bürgern unterschiedlich bewertet, aber grundsätzlich befürwortet. Ausgehend von einem erweiterten Partizipationsbegriff fragt der vorliegende Beitrag danach, wie die gewählten Ratsmitglieder in Kommunen diese neuen Formen direkter und deliberativer Demokratie sehen. Wo unterscheiden sie sich von den Bewertungen der Bürgerinnen und Bürger? Welche negativen Auswirkungen werden befürchtet?

Der Beitrag zeigt die Herausforderungen und Potenziale wissenschaft licher Begleitung von Bürgerbeteiligungsverfahren auf. Nach einer kurzen Erläuterung, was wissenschaft liche Evaluation bedeutet und welche Ziele mit ihr verbunden sind, soll anhand verschiedener potenzieller Evaluationskriterien diskutiert werden, was gute wissenschaft liche Evaluation auszeichnet. Der Blick fällt auf die akteurszentrierte Evaluation, den „partizipativen Fußabdruck“ sowie auf verschiedene Wege der Teilnehmendenrekrutierung. Schließlich wird am Beispiel des partizipativen Beteiligungsverfahrens zum Transparenzgesetz in Rheinland-Pfalz verdeutlicht, welchen Mehrwert die Anwendung der skizzierten Kriterien ermöglicht. Ein Fazit fasst die wichtigsten Empfehlungen zusammen.

Für die Ausweisung des Nationalparks Hunsrück-Hochwald wurde ein neuer, ergebnisoff ener und partizipativer Verfahrensansatz gewählt. Dieser war in drei Entscheidungsstufen gegliedert: In Phase 1 konnten fünf Regionen signalisieren, ob das Vorhaben für sie in Frage kommt. Anschließend wurden in Phase 2 in Dialogen die Erwartungen der Region aufgenommen. In Phase 3 konnte das rechtsförmliche Verfahren eingeleitet werden. Dieser von Mitwirkung und Mitbestimmung geprägte Ansatz war Erfolgsfaktor des Projektes.

Unter dem Motto „liken, teilen, was bewegen – jugendforum rlp“ haben die Staatskanzlei Rheinland-Pfalz und die Bertelsmann Stift ung im Mai 2012 das landesweit angelegte Beteiligungsprojekt „jugendforum rlp“ für und mit Jugendlichen gestartet. Zu den Ideen und Vorschlägen, die die Jugendlichen online und offl ine entwickelt haben, hat die Landesregierung ein ausführliches Feedback gegeben. Dabei konnten zahlreiche Forderungen aufgegriff en und politisch umgesetzt werden. Mit dem „jugendforum europa rlp“ und einem Jugend-Engagement-Wettbewerb wurde das Beteiligungsprojekt fortgeführt. Seit Oktober 2015 gibt es mit „Frag die MP!“ eine weitere Beteiligungsmöglichkeit auf der Plattform. Das Jugendforum konnte mit diesen verschiedenen Angeboten verstetigt werden und hat sich als neuer Kanal des Dialogs zwischen Landesregierung und Jugendlichen in Rheinland-Pfalz etabliert.

Ziel des Transparenzgesetzes für Rheinland-Pfalz ist es, die informationelle Selbstbestimmung auszubauen. Entsprechend der Idee „EinKLICK-EinBLICK“, sollen nicht mehr die Bürgerinnen und Bürger Informationen beantragen müssen, sondern Verwaltung und Politik diese auf einer elektronischen Transparenzplattform bereitstellen. Dieser Beitrag erläutert die Verfahrensinnovation im Gesetzgebungsprozess: die elektronische Verbändeanhörung und eine begleitende Öff entlichkeitsbeteiligung mittels einer Kombination aus Präsenzveranstaltungen, Online-Plattform und interaktiver Beteiligungstools.

Rheinland-Pfalz befi ndet sich mitten in einer Kommunal- und Verwaltungsreform. Um die Stimmung im Land auszuloten und mögliche Widerstände abzumildern, führte die Landesregierung eine breite Bürgerbeteiligung im Vorfeld der Rahmengesetzgebung durch. Mit dem in der Folge verabschiedeten Reformpaket wurden gleichzeitig auch Demokratiereformen beschlossen. Lerneff ekte aus vergangenen Reformstufen könnten bei den anstehenden Kreisfusionen genutzt werden. So zeigt sich beispielsweise deutlich, dass die Bürgerbeteiligung nur dann ein Legitimationsgewinn bedeutet, wenn Politik und Verwaltung diese professionell und ernsthaft betreiben.

Bürgerbeteiligung wirkt sich nur in einzelnen Fällen substanziell auf die Entscheidungen von Stadt- und Gemeinderäten aus. Der vorliegende Artikel geht den zentralen Faktoren, die zu diesem Befund führen, erstmals anhand eines vergleichenden, systematischen und theoretisch fundierten Ansatzes nach. Am Beispiel des Verfahrens „Bürgerhaushalt“ in 13 deutschen Kommunen wird untersucht, inwiefern etwa die Entscheidungsmotive der gewählten Repräsentanten oder die Zahl der Teilnehmer dazu führen, dass repräsentative und partizipative Demokratie häufi g unterschiedliche Wege gehen.

Großprojekte aus den Bereichen Verkehr, Energie und Stadtentwicklung bergen oft mals ein erhebliches Konfl iktpotenzial und führen zu Protesten. Ausgehend von einer Typologisierung von Großprojekten zeigt der Beitrag die sich hieraus ergebenden Herausforderungen auf. In einem praxisorientierten Zugriff , basierend auf der VDI-Richtlinie 7001, werden im Folgenden allgemeine Anforderungen an eine gute Kommunikation formuliert und für das Kommunikationsmanagement bei Bau- und Infrastrukturprojekten spezifi ziert.

Im Projekt Wien Hauptbahnhof – Bahninfrastruktur und Verkehrsstation entsteht auf etwa 50 ha Fläche eine neue Bahnanlage. Alle betrieblichen Funktionen im Großraum Wien werden völlig neu organisiert und auf höchstem technischem Standard geplant. Intensive Öff entlichkeitsarbeit und frühzeitige Bürgerbeteiligung kennzeichnen das Prozessmanagement bei diesem Großprojekt. Der Beitrag liefert zunächst einen Überblick über die Projektplanung sowie dessen Ausgestaltung und erläutert anschließend die Zusammenarbeit mit Projektgegnern und -befürwortern.

Durch die Energiewende ist eine Modernisierung der energetischen Infrastrukturen enormen Ausmaßes erforderlich, die nach den bisherigen Erfahrungen in Niedersachsen mit den Genehmigungsverfahren von neuen Höchstspannungsleitungen nur mittels moderner Beteiligungsprozesse möglich sein dürft e. Die Bereitschaft aller beteiligten Akteure zum off enen Dialog über den erforderlichen Umfang und die möglichen Alternativen zur Ausgestaltung der Energiewende bildet die Grundlage für echte Partizipation und damit die Voraussetzung für erfolgreiche Bürgerbeteiligung bei Infrastrukturprojekten.

Die intensive Debatte in Deutschland über die Möglichkeiten von mehr direkter Demokratie leidet unter einer starken Verzerrung. Den Instrumenten der direkten Demokratie wird zugeschrieben, sachlicher, gemeinwohlorientierter sowie demokratischer zu sein als repräsentative Politik. Gegen diese Rousseausche Interpretation von direkter Demokratie wird in Anlehnung an Ernst Fraenkel der demokratietheoretische Wert einer pluralistischen Gesellschaft betont und der starke pluralistische Charakter der direktdemokratischen Praxis empirisch herausgestellt.

Seit den 1970er-Jahren beabsichtigt das Land Baden-Württemberg, die Landesvollzugsanstalt Rottweil und ihre Außenstellen zu zentralisieren. Nach einem regionalen Bewerbungsverfahren um den Standort entschied sich das Landeskabinett von Baden-Württemberg 2015 für den Standort Esch auf der Gemarkung Rottweil. Das Bewerbungsverfahren der Stadt Rottweil wurde zuvor von einem intensiven Bürgerbeteiligungsprozess begleitet, an dessen Ende ein Bürgerentscheid stand. Der Beitrag schildert aus einer praktischen Perspektive die Instrumente und Ziele des als erfolgreich beurteilten Bürgerbeteiligungsprozesses zum Neubau der Justizvollzugsanstalt in Rottweil.

In den Soonwaldgemeinden Mengerschied und Tiefenbach wurden Anfang des Jahres 2014 zwei Bürgerbegehren eingereicht, die sich gegen die Errichtung von Windkraft anlagen richteten. Der Beitrag legt aus der Perspektive des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde dar, weshalb die formal-rechtliche Zulässigkeitsprüfung in beiden Fällen zu einer Ablehnung durch die zuständigen Gemeinderäte führen musste und plädiert für eine beteiligungsfreundlichere Gestaltung kommunaler Entscheidungsprozesse

Direkte Demokratie, Bürgerbeteiligungsverfahren und Parlamentarismus gehören nach Ansicht von „Mehr Demokratie e. V.“ zusammen. Sie schaff en Gelegenheiten dafür, dass sich Menschen als Gleiche begegnen können. Wie dieses Zusammenspiel in der politischen Praxis gestaltet werden kann, ist Gegenstand dieses Beitrags. Im Folgenden wird zunächst theoretisch erläutert, wie Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie zusammenwirken können. Anhand einiger Beispiele aus der kommunalen und landespolitischen Praxis wird diese Th ematik nachfolgend vertieft

Landespolitik kann ein Experimentierfeld für politische Innovationen sein. In der Politikwissenschaft ist von „laboratories of democracy“ (David Osborne) die Rede. Auch und gerade auf dem Gebiet der Bürgerbeteiligung bietet sich auf regionaler und kommunaler Ebene die Chance, neue Beteiligungsinstrumente und -verfahren zu erproben. Darüber hinaus bestehen Perspektiven zur Stärkung direktdemokratischer Entscheidungen. Im Sinne des „bottom-up“-Ansatzes könnte eine neue Beteiligungskultur „von unten her“ wachsen und zur Revitalisierung auch der repräsentativen Demokratie beitragen

Die Erwartungen der Politik an Bürgerbeteiligungsverfahren sind primär im Bereich erhoffter Legitimitätsgewinne, der Steigerung der Akzeptanz von und Identifikation mit Vorhaben sowie der Beibehaltung von Handlungsfähigkeit von Regierung und Verwaltung zu verorten. Der Aspekt, dass das Expertentum der Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit eröffnet, bereits im Prozess der Planung und der Vorbereitung wichtige Punkte zur Verbesserung des gesamten Projekts zu adaptieren, aber auch – je nach Verfahrensstand und Spielraum des Beteiligungsverfahrens – ein Projekt nicht zu realisieren steht sicherlich noch nicht ausreichend im Fokus. Die Möglichkeit, Bürgerbeteiligung als eine Art Frühwarnsystem für mögliche Konfliktpotentiale zu nutzen, wird schon eher bedacht. Diese Möglichkeit wird auch mit dem Gedanken verbunden, mögliche Rechtsstreitigkeiten und damit einhergehende Verzögerungen von Projekten zu vermeiden. Dennoch ist die Erkenntnis, dass die Legitimation repräsentativ gewählter Gremien und ihrer Beschlüsse volatiler geworden ist, in den kommunalen Gremien spätestens seit „Stuttgart 21“ verankert. Heute ist es riskanter, eine Entscheidung zu treffen, da man immer schwerer abschätzen kann, wie die Bürgerinnen und Bürger dem Projekt gegenüberstehen. Hier wird die veränderte Erwartungshaltung der Zivilgesellschaft an Politik und Beteiligungsverfahren deutlich. Die grundsätzlichen Erwartungen in puncto Transparenz und Nachvollziehbarkeit staatlichen Handelns sowie die proaktive Bereitstellung von Informationen durch die Verwaltung haben sich gewandelt. Sicherlich sind der Einfluss und die Veränderungen durch das Internet als mitursächlich hierfür anzusehen. Das Kommunikationsverhalten, die Informationsbeschaffung und Meinungsbildung haben sich grundlegend verändert und damit auch die Erwartungen an das staatliche Handeln. Die Bürgerinnen und Bürger wollen sich abseits der Wahlen in den politischen Willensbildungsprozess einbringen, stellen neue Anforderungen an eine lebendige Demokratie. Sie fordern beispielsweise unterschiedliche Beteiligungsformen ein, um sich projektbezogen und in Einzelfällen durchaus von Partikularinteressen geleitet, einbringen zu können.

Spätestens mit der Hochzeit der Auseinandersetzung um „Stuttgart 21“ im Jahre 2011 erleben die Themen Demokratie, Bürgerbeteiligung und Transparenz eine Renaissance in der politischen Debatte. Politikverdrossenheit, mangelnde Akzeptanz von politischen Entscheidungen, Entfremdung zwischen Bürgerinnen und Bürgern von den politischen Vertreterinnen und Vertretern werden im politischen Raum als Probleme identifiziert, die es anzugehen gilt. Die Antwort kann ganz im Brandt’schen Sinne nur heißen: Mehr Demokratie, mehr Beteiligung, mehr Transparenz. Die Politik muss raus aus den Hinterzimmern!

Das Idealbild der aktiven Bürgerinnen oder Bürger, die das Gemeinwesen im Sinne des Gemeinwohlprinzips mitgestalten wollen und können, ist Leitbild für eine intensivierte Bürgerbeteiligung und für mehr politische Partizipation. Auf diese Weise soll das Interesse und die Teilhabe an unserer Demokratie gestärkt werden. Nachhaltige Partizipation und gemeinwohlorientierte Bürgerbeteiligung tragen dazu bei, die vorhandenen demokratisch-repräsentativen Verfahren und Strukturen zu verbessern und das Wissen der Repräsentanten und der Bürgerschaft selbst zu erweitern. Gleichzeitig bietet Bürgerbeteiligung den Bürgerinnen und Bürgern vielfältige Gelegenheiten, an der Lösung von gesellschaftlichen und politischen Problemen mitzuwirken

In der aktuellen, teilweise mit Leidenschaft (und manchmal mit ideologischem Eifer) geführten Diskussion zu einer Erweiterung der gesetzlichen Instrumente von Bürgerbeteiligung und Partizipation wird einer Ausweitung des gesetzlichen Rahmens auf den verschiedenen Ebenen oft eine sehr hohe Bedeutung für die Akzeptanz politischer Entscheidungen beigemessen. Dies habe – so die Vermutung – vielfältige positive gesellschaftliche und politische Effekte. Die Weckung politischen Interesses und Engagements, eine deutlich bessere bürgerorientierte Transparenz, ja gar die Anregung allgemeinen bürgerschaftlichen Engagements, kurzum die Auflösung der allseits bedauerten Politikverdrossenheit auf allen Ebenen, scheint durch die Einführung immer neuer gesetzlich verankerter bürgerschaftlicher Partizipationsinstrumente greifbar nah.

Die Demokratie ist in den „westlichen“ Industriestaaten in die Defensive geraten. Insbesondere das in Deutschland seit der Gründung der Bundesrepublik 1949 etablierte Modell einer sozialstaatlich fundierten Demokratie büßt seit einiger Zeit seine über Jahrzehnte fraglos gegebene Attraktivität ein. Als Symptome für diese Entwicklung können Phänomene gelten wie die seit über 20 Jahren stetig sinkende Wahlbeteiligung auf allen föderalen Ebenen, der starke Mitgliederschwund bei den großen Parteien (CDU, SPD), der drastische Ansehensverlust von Politikerinnen und Politikern sowie ein im Zuge von Euro-Krise und hohen Zuwanderungszahlen aufkommender Rechtspopulismus mit bisweilen sogar rechtsextremen Tendenzen.

Die Rede von einer neuen Beteiligungskultur geht leicht von den Lippen. Aber was könnte damit gemeint sein, wenn es nicht nur um eine Modewelle oder vorübergehende Konjunktur geht? Wie entstehen neue Kulturen im Allgemeinen und neue Beteiligungskulturen im Besonderen? Und was kann Landespolitik dafür tun? Zu diesen Fragen will dieser Beitrag einige Hinweise geben.