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Erschienen in:

2014 | OriginalPaper | Buchkapitel

Darstellung der Biokraftstoffregulierung in der EU und Deutschland

verfasst von : Prof. Dr. Felix Ekardt, Bettina Elisabeth Hennig

Erschienen in: Biokraftstoffe und Biokraftstoffprojekte

Verlag: Springer Berlin Heidelberg

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Zusammenfassung

Ekardt und Hennig beleuchten die Ambivalenzen, Chancen und Risiken, die eine nachhaltige Biokraftstoffregulierung zu berücksichtigen und auszutarieren hat. Vor diesem Hintergrund analysieren sie das geltende Förder- und Regulierungsregime der Bioenergie, wobei sie den Schwerpunkt auf Biokraftstoffe und deren Nachhaltigkeitskriterien legen. Darauf aufbauend erörtert der Beitrag die Möglichkeiten und Grenzen politisch-rechtlicher Regulierung, die Ambivalenzen erneuerbarer Energien insgesamt und insbesondere der Biokraftstoffe, gerade in Hinblick darauf, wie die Klima- und Ressourcenpolitik insgesamt zu einem Erfolg geführt werden kann.

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Nächstes Kapitel Vermarktung von Biokraftstoffen – Potenziale, Akteure, Handlungsfelder

Diese ließe sich – wenn überhaupt – aufgrund ihrer eindeutigen Fokussierung auf die Substitution von Energieträgern in der Stromproduktion (sog. Atomausstieg) eigentlich präziser als Stromwende bezeichnen, wobei auch hiermit einige wichtige Auslassungen begrifflich verwischt würden. So sei nur beispielhaft auf das Fehlen ernsthafter Effizienz- und insbesondere Suffizienzinstrumente (dazu etwa Hanke und Best 2013 sowie Ekardt 2013) verwiesen, ebenso wie auf die nach wie vor ungelöste Frage nach der Endlagerung atomarer Abfälle.

Diese wird häufig einfach affirmiert; siehe etwa Oberthür 2008, S. 49 ff. (wo zwar auch leise Kritik anklingt, ohne jedoch die Gesamtbilanz zu ziehen) und Lindenthal 2009.

Allerdings gilt dies nicht durchgängig, da z. B. die USA selbst massiv unter dem Klimawandel leiden werden; und ebenso sind die Schwellenländer mit ihren neuen Industrien (und z. B. mit den Methanausgasungen des Reisanbaus) selbst auch wichtige Verursacher des Klimawandels. Auf diesen oft übergangenen Punkt hinweisend (ihn allerdings überspitzend): Radkau 2011, S. 580 ff.

Vgl. zu Rebound-Effekten im Rahmen von Energieeffizienz-Strategien eingehend Santarius 2012, der sowohl die angesichts der Evidenz von erheblichen Rebound-Effekten – er spricht insoweit von der „Faustformel fifty-fifty“, nach der Effizienzmaßnahmen im Schnitt stets höchstens 50 % der Einsparungen realisieren können, die sie versprechen – irritierende Unterrepräsentanz der Befassung mit der Frage nach der Einhegbarkeit von Rebound-Effekten im politischen wie wissenschaftlichen Diskurs thematisiert, als auch zu dem Ergebnis kommt, dass Mengenansätze im hiesigen Sinne das einzig wirklich geeignete Instrument seien, diesen politisch zu begegnen.

Hänggi 2011 weist auch darauf hin, dass aus einer Reihe struktureller Gründe – z. B. aufgrund von Auftraggeberinteressen und wegen der bei neuen Technologien zunächst oft großen Entwicklungssprünge – die EE-Potenziale überschätzt zu werden drohen; ebenso rechnet er für den Ölpreis vor, dass die traditionellen Elektrizitätsversorgungsunternehmer (EVU) noch lange durch Gewinnmargenverringerungen die rein betriebswirtschaftlichen Kosten der erneuerbaren Energien werden unterbieten können; Ekardt 2011b, Einleitung, Rn. 35 ff.

Dabei ist stets auch zu berücksichtigen, dass der Sektor Treib- und Brennstoff (durch den Übergang zu Elektroautos, zu Passivhäusern usw.) auf Dauer u. U. zunehmend an Bedeutung verlieren wird.

Biomass-to-Liquid. BtL-Kraftstoffe sind synthetische Biokraftstoffe der sogenannten „zweiten Generation“, deren Grundstoff nicht Ölfrüchte, sondern feste Biomassearten (Cellulose, Hemicellulose und Lignin aus Pflanzenstängeln und Holz) sind. Da der gesamte Ernteertrag für die Kraftstoffproduktion eingesetzt wird, kann ggf. ein deutlich höherer Hektar-Ertrag erzielt werden. Jedoch befinden sich BtL-Produkte noch im Stadium der Erforschung und sind momentan noch nicht marktgängig. Äußerst kritisch zu BtL-Kraftstoffen jedoch WBGU 2008, Abschn. 7.2.

Dass die langfristige Nutzbarkeit europäischer Böden ernstlich gefährdet ist, ist ein bisher auch in Fachkreisen nur selten wahrgenommenes Problem. Die Kommission Bodenschutz der Bundesregierung beim Umweltbundesamt (KBU), der einer der Verfasser angehört, erarbeitet hierzu aktuell eine Position. Zum Zusammenhang von Bioenergie und Bodenschutz(-recht) auch Lee et al. 2008; Ginzky 2008.

Vgl. etwa zur Bedeutung des der Gruppe der Stickoxide zugehörigen Lachgases (N₂O) Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) 2007, S. 2 ff. Zur Einordnung von Stickoxiden als Treibhausgas sowie zu Quellen und Klimawirkungen auch etwa die auf der Homepage der Europäischen Kommission zur Verfügung gestellte Kurz-Übersicht „Treibhausgase verstehen“, abrufbar unter http://ec.europa.eu/clima/sites/campaign/pdf/gases_de.pdf (zuletzt besucht am 15.3.2013).

Zu den Nachhaltigkeitsfragen und allgemeinen Grundrechts- und Demokratiefragen der Gentechnik vgl. Ekardt et al. 2011, S. 11 ff.

Es sei an dieser Stelle in Erinnerung gerufen, dass die Termini „ökologisch“, „ökonomisch“ und „sozial“ keine klare Abgrenzung besitzen und deshalb nur tentativ zur groben Benennung einer Thematik geeignet sind – siehe dazu auch Ekardt 2011a, § 1 C. II.

Vgl. zu globalen Auswirkungen der energetischen Biomassenutzung und den vorstehenden Ausführungen im Fließtext etwa SRU 2007; WBGU 2008; FAO 2008; OECD 2007.

Hinzu treten die Endlichkeit fossiler Brennstoffe, ihre Klimarelevanz sowie im Falle der Atomenergie die Endlagerungsfrage sowie etwaige Terror- und Unfallrisiken. Zudem ist Kernkraft nicht KWK-fähig, denn Wärme kann nur mit einer siedlungsnah erzeugten Technologie erzeugt werden. Uran ist nicht einmal so preisgünstig wie oft angenommen, wenn man die öffentlichen Subventionen für Forschung usw. sowie das teilweise auf die Allgemeinheit abgewälzte Haftungsrisiko berücksichtigt. „Klimaneutral“ ist freilich auch die Atomenergie – allerdings nur, solange man die für Abbau, Aufbereitung und Transport des Urans sowie der Herstellung und Infrastruktur der Anlagen erforderlichen THG-Emissionen nicht einrechnet.

Vgl. zu indirekten Landnutzungsänderungen im Zusammenhang mit Bioenergie sowie die Herausforderungen, vor die ihre Regulierung das Recht stellen Gawel und Ludwig 2011, die ebenfalls zu dem Ergebnis kommen, dass die vorläufig zu präferierende Methode zum regulativen Umgang mit indirekten Landnutzungsänderungen derzeit die Lockerung des Treiberdrucks in Form von Absenkungen in der Bioenergie-Förderung darstellt.

Einen Überblick über die verschiedenen Förderregime der erneuerbaren Energien bieten etwa auch Schlacke und Kröger 2013.

Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG (Abl. EG Nr. L 140 vom 5.6.2009, S. 16).

Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 21. Juli 2014 (BGBl. I S. 1066), das durch Artikel 4 des Gesetzes vom 22. Juli 2014 (BGBl. I S. 1218) geändert worden ist.

Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 25. Oktober 2008 (BGBl. I S. 2074), das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 20. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2730) geändert worden ist, außer Kraft getreten aufgrund Gesetzes vom 21.07.2014 (BGBl. I S. 1066) m.W.v. 1. August 2014.

Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz vom 7. August 2008 (BGBl. I S. 1658), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 68 des Gesetzes vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 3044) geändert worden ist. Zum Fördermechanismus des EEWärmeG vgl. etwa Wustlich 2008, zur Verknüpfung mit den Ambivalenzen der Bioenergie auch Ekardt und Heitmann 2009.

Bundes-Immissionsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. September 2002 (BGBl. I S. 3830), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 8. April 2013 (BGBl. I S. 734) geändert worden ist.

Energiesteuergesetz vom 15. Juli 2006 (BGBl. I S. 1534; 2008 I S. 660, 1007), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2436, 2725; 2013 I 488) geändert worden ist.

Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung vom 23. Juli 2009 (BGBl. I S. 2174), die zuletzt durch Artikel 2 Absatz 70 des Gesetzes vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 3044) geändert worden ist und Biokraftstoff-Nachhaltigkeitsverordnung vom 30. September 2009 (BGBl. I S. 3182), die zuletzt durch Artikel 2 der Verordnung vom 26. November 2012 (BGBl. I S. 2363) geändert worden ist.

Richtlinie 2003/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8.5.2003 zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen oder anderen erneuerbaren Kraftstoffen im Verkehrssektor.

Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27.10.2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom.

Vgl. den Kommissions-Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 98/70/EG über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der Richtlinie 2009/28/EG zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen vom 17.10.2012, COM(2012) 595 final.

So sollen nach dem Kommissions-Entwurf Biokraftstoffe, die aus gebrauchtem Speiseöl, verschiedenen tierischen Fetten und Zellulose bzw. Lignozellulosematerialien hergestellt wurden, mit dem doppelten Energiegehalt zur Erfüllung zählen. Vierfach zur Erfüllung beitragen sollen zum Beispiel Algen, bestimmte kommunale und industrielle Abfälle, Stroh, Mist, Nussschalen, Bagasse, Rohglyzerin oder Tallöl.

Vgl. etwa die Stellungnahmedes Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses (EWSA) zum Kommissions-Vorschlag vom 17. April 2013, TEN/502 ILUC/Biokraftstoffe.

Für das Jahr 2006 wurden diese auf über 2 Mrd. Euro beziffert, vgl. BT-Drs. 17/10617, S. 2, mit Verweis auch auf die im ersten Biokraftstoffbericht des Bundesministeriums der Finanzen (vgl. BT-Drs. 15/5816) festgestellte Überkompensation. Zur fiskalischen Motivation der Novelle auch Jarass 2012, § 37a Rn. 1; Brinktrine 2010, S. 6 f.

Gesetz vom 15. Juli 2006 (BGBl. I S. 1534).

Gesetz vom 18. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3180).

Vgl. zur wechselhaften Entwicklung der Förderung von Biokraftstoffen im nationalen Recht m. w. N. Brinktrine 2010, S. 5 ff., der den Weg von der zunächst eingesetzten Förderung über Steuervergünstigungen über den Systemwechsel zur Quotenregelung im Jahr 2007 bis zur Umstellung auf den als Netto-Klimaschutzbeitrag ausgedrückten Kraftstoffanteil ab 2015 nachzeichnet und auch auf die dadurch ausgelösten Rechtsfragen und Konflikte eingeht. Zum BioKraftQuG und damit neu implementierten Fördermechanismus insgesamt auch Jarass 2007, Scheidler 2007 sowie Friedrich 2007.

Gesetz zur Änderung der Förderung von Biokraftstoffen vom 15. Juli 2009 (BGBl. I S. 1804).

Vgl. hierzu Jarass 2012, § 37a Rn. 4 f. sowie Brinktrine 2010, S. 9 f.

Biokraftstoffquotenstelle beim Hauptzollamt Frankfurt (Oder) mit Dienstsitz in Cottbus.

Biomasseverordnung vom 21. Juni 2001 (BGBl. I S. 1234), die durch die Verordnung vom 9. August 2005 (BGBl. I S. 2419) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung.

Die materiellen Regelungen entsprechen dabei inhaltlich unverändert den Vorgaben des Art. 17 EE-RL (s. o.), die als solche auch nicht disponibel waren.

Eine Legaldefinition dieses Begriffs findet sich in Art. 2 lit. c VO (EG) Nr. 73/2009 vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (Abl. EU Nr. L 30 vom 31.01.2009, S. 16 ff.).

Die Biokraftstoffquotenstelle im Sinne der Verordnung ist nach § 2 Abs. 8 die zuständige Stelle im Sinne des § 37d Abs. 1 BImSchG (s. o.).

Eine Legaldefinition des Herstellungsbegriffs findet sich in § 2 Abs. 2 BioKraft-NachV. Er umfasst alle Arbeitsschritte von dem Anbau der erforderlichen Biomasse, insbesondere der Pflanzen, bis zur Aufbereitung der flüssigen oder gasförmigen Biomasse auf die Qualitätsstufe, die für den Einsatz als Kraftstoff erforderlich ist.

Mit Schnittstellen im Sinne der BioKraft-NachV sind nach § 2 Abs. 3 zum ersten solche Betriebe und Betriebsstätten gemeint, die die für die Herstellung der Biokraftstoffe erforderliche Biomasse erstmals von den Anbau- und Erntebetrieben aufnehmen, ebenso wie solche, die im Fall von Abfällen und Reststoffen diese erstmals von den Betrieben oder Privathaushalten aufnehmen, bei denen sie anfallen. Außerdem fallen Ölmühlen sowie Aufbereitungs- und Herstellungsbetriebe unter den Begriff der Schnittstelle.

Ein Zertifikat ist nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 5 BioKraft-NachV eine Konformitätsbescheinigung darüber, dass Schnittstellen einschließlich aller von ihnen mit der Herstellung oder dem Transport und Vertrieb (Lieferung) der Biomasse unmittelbar oder mittelbar befassten Betriebe die Anforderungen nach dieser Verordnung erfüllen.

Zertifizierungsstellen im Sinne der Verordnung sind nach § 2 Abs. 6 unabhängige natürliche oder juristische Personen, die in einem anerkannten Zertifizierungssystem Zertifikate für Schnittstellen ausstellen, wenn diese die Anforderungen nach dieser Verordnung erfüllen, und die Erfüllung der Anforderungen nach dieser Verordnung durch Betriebe, Schnittstellen und Lieferanten kontrollieren.

Zertifizierungssysteme im Sinne der Verordnung sind gemäß § 2 Abs. 7 Systeme, die die Erfüllung der Anforderungen nach dieser Verordnung für die Herstellung und Lieferung der Biomasse sowie der Biokraftstoffe organisatorisch sicherstellen und insbesondere Standards zur näheren Bestimmung der Anforderungen nach dieser Verordnung, zum Nachweis ihrer Erfüllung sowie zur Kontrolle dieses Nachweises enthalten.

Vgl. hierzu die Verwaltungsvorschriften zur BioSt- und zur BioKraft-NachV (BioSt-NachVwV und BioKraft-NachVwV mit Änderungen), mit allen anderen die Biomasse-Nachhaltigkeitszertifizierung betreffenden Rechtsgrundlagen abrufbar über die Homepage der BLE unter http://www.ble.de/DE/02_Kontrolle/05_NachhaltigeBiomasseherstellung/03_Rechtsgrundlagen/Rechtsgrundlagen_node.html (zuletzt besucht am 15.3.2013).

Die auf europäischer Ebene derzeit intensiv und kontrovers geführten Diskussionen um den künftigen Einbezug von indirekten Landnutzungsänderungen (sog. ILUC-Faktoren) in die Treibhausgasbilanzierung von Biokraftstoffen verdeutlichen dies. Im aktuellen Kommissionsentwurf zur Überarbeitung der EE-Richtlinie werden die ILUC zwar ausführlich behandelt, zunächst ist indes lediglich eine Ausweitung der Berichtspflichten auf ILUC vorgesehen. Vgl. hierzu auch die Ausführungen zur Rechtsentwicklung in Abschn. 4

Einzelne Ambivalenzen werden dabei aber wohl immer bleiben: So sind viele kleine (nicht nur Bioenergie-)Anlagen zwar wettbewerbs-, demokratie- und ggf. versorgungssicherheitsfreundlich; die Anlageneffizienz kann jedoch bei größeren Anlagen gerade günstiger sein. Speziell die Probleme des Biotreibstoffs werden gleichwohl zu wenig betont von Müller 2010, S. 24 f. und 32 ff.

Zum Beispiel kann der ökologische Landbau im Vergleich zum konventionellen eine bis zu dreimal so hohe C-Speicherung erlangen, bei geringeren klimarelevanten CO₂- und NO₂-Emissionen. Vgl. Read 2007, S. 225 ff.; Haberl und Erb 2006, S. 183 ff.

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Titel: Darstellung der Biokraftstoffregulierung in der EU und Deutschland
verfasst von: Prof. Dr. Felix Ekardt
Bettina Elisabeth Hennig
Verlag: Springer Berlin Heidelberg
Buch: Biokraftstoffe und Biokraftstoffprojekte
Print ISBN: 978-3-642-55065-2

Electronic ISBN: 978-3-642-55066-9

Copyright-Jahr: 2014
DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-642-55066-9_1

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