Föderale Staaten im Vergleich

Ist Föderalismus (von lat. „foedus“ als Bund, Bündnis, Vertrag) eine überholte Idee? Angesichts von weltweit nur ca. zehn Prozent föderal organisierter Staaten kann man Bundesstaatlichkeit durchaus als Sonderfall des Nation-Buildings bezeichnen. Und mit wenigen Ausnahmen entstehen auch keine neuen föderalen Staaten mehr. Man könnte also auf die Idee kommen, dass der föderale Gedanke ein Auslaufmodell ist, das seine Zeit gehabt hat.

Wozu vergleichen? Die Antwort auf diese Frage fällt je nach wissenschaftstheoretischen und methodischen Vorannahmen unterschiedlich aus. Am allgemeinsten ist noch das Ziel, Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen Fällen anhand von Variablen (Eigenschaften, Merkmalen) heraus zu finden. Max Weber (1980) hat das Dilemma zwischen Fällen und Variablen (und den dahinter stehenden wissenschaftstheoretischen Positionen) zu überbrücken versucht, indem er das deutende Verstehen sowie das auf Wirkungen bezogene ursächliche Erklären sozialen Handelns als Aufgabe der ‚verstehenden Soziologie‘ definierte. Die am Fallverstehen orientierten Vorgehensweisen werden auch als ideographische Methoden bezeichnet, die an Kausalerklärungen orientierten als nomothetische Methoden. Beide Vorgehensweisen haben spezifische Stärken und Schwächen. So sind die in den empirischen (Natur- und Sozial)Wissenschaften vorherrschenden gesetzesentdeckenden Methoden z. B. auf eine große Fallzahl angewiesen und auf bereits vorhandene Theorien und Wissensbestände, die dann i. d. R quantitativ getestet werden können. Da sie weitgehend vom Einzelfall abstrahieren, tragen sie kaum zu dessen (individuellem) Verstehen bei. Umgekehrt können ideographische Methoden keine größeren Fallzahlen bewältigen. Ihr Ziel ist vielmehr das Explorieren von Einzelfällen, auch in zeitlicher bzw. historischer Hinsicht. Dabei kann eine größere Anzahl von Merkmalen (Variablen) der ausgewählten Fälle berücksichtigt werden.

Die Entscheidung für eine föderale Staatsstruktur ist eine politische Entscheidung, die sich gezielt gegen unitarische (wie auch konföderale) Strukturen wendet. Die bei einer solchen Entscheidung in der Regel vorhandene Vielgestaltigkeit regionaler Identitäten ist meist eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für die Entscheidung zugunsten eines Bundesstaates. Im Vereinigten Königreich etwa wird trotz unterschiedlicher regionaler Identitäten und Konfessionen kein Föderalismus praktiziert und auch die Länder des ehemaligen Ostblocks haben sich in der Transformationsphase für die Beibehaltung oder Einführung unitarischer Strukturen entschieden (Ausnahme Russland). Meist wurde lediglich, wie in Polen, der Tschechischen Republik und der Slowakei, eine administrative Dezentralisierung eingeleitet, wozu gelegentlich auch Regionalversammlungen und Exekutivorgane gehören, ohne jedoch eine Beteiligung dieser Regionen an der Willensbildung und Entscheidungsfindung auf zentraler Ebene zu institutionalisieren. Die Entscheidung zur Dezentralisierung ging „von oben“ aus und regionale Grenzen wurden oft gezielt quer zu den Siedlungsgebieten ethno-linguistische Minderheiten gezogen, um Separatismen zu vermeiden. Auch in der Ukraine bestünden unter dem Aspekt sprachlicher Diversität formal gute Voraussetzungen für die Einführung föderaler Strukturen, jedoch gibt es bislang kein Beispiel für eine gelungene Transformation eines ehemaligen sozialistischen Einheitsstaates in einen Föderalstaat.

Ausgangspunkt der modernen Souveränitätslehre ist die Ausdifferenzierung eines säkularisierten, staatlichen Machtanspruchs gegenüber dem der Kirche im späten Mittelalter. Aber auch die Problematik der Teilung von Macht im „innerstaatlichen“ Verhältnis der Landesfürsten untereinander sowie zwischen ihnen und dem Reich trug zur Entfaltung der Idee geteilter Souveränität bei. In der Idee des Föderalismus blieb der mittelalterliche Dualismus von Reich (Bund) und Ständen erhalten, der sich in anderen Teilen Europas nicht halten konnte. Dass nach dem Untergang des Reiches die Fürsten der großen Territorien die neuen Träger der politischen Macht waren, wurde im Schrifttum der damaligen Zeit nur langsam und erst nach dem Reichsdeputationshauptschluss 1803 auch breiter anerkannt. Dies war aber die Grundlage dafür, dass die Ableitung von Hoheitsrechten von der fürstlichen Landeshoheit unter kaiserlicher Autorität allmählich überging zur Souveränität des modernen (Territorial)Staates, der zugleich aber noch als föderale Staatsorganisation möglich war.

Grundlage einer bundesstaatlichen Ordnung ist eine (geschriebene) Verfassung, die das Zusammenspiel der Akteure und Institutionen zwischen den Ebenen regelt und Anweisungen für die politische und rechtliche Lösung von Konflikte gibt. Da es bei föderaler Gewaltenteilung allgemein um die Teilung von Macht bzw. Kompetenzen zwischen souveränen Staaten in einem Bund geht, ist eine geschriebene Bundesverfassung und ein sie auslegendes Gericht grundlegend. Auch die Gliedstaaten haben meist eigene Verfassungen, deren Inhalte sich aber an den Vorgaben der Bundesverfassung orientieren müssen. Die Verfassungen der Gliedstaaten werden durch die Parlamente oder direkt durch die Bevölkerung legitimiert und bei Bedarf auch geändert. Im Unterschied dazu haben devoluierte Einheiten in Einheitsstaaten keine eigene Verfassung, sondern lediglich Statuten bzw. einfache Gesetze, auf deren Inhalt der Zentralstaat einen erheblichen Einfluss hat.

Finanzwissenschaft untersucht Art und Ausmaß der Finanzierung und Bereitstellung öffentlicher Güter – mit anderen Worten: die Einnahmen- und Ausgabenseite öffentlicher Haushalte. Durch die föderale Staatsorganisation erhalten die Finanzbeziehungen eine zusätzliche Dimension. Dabei muss politisch entschieden werden, wie die Kompetenz- bzw. Aufgabenverteilung zwischen den Ebenen eines politischen Systems sowie die Finanzierung der Aufgaben gestaltet werden soll. Fällt eine Entscheidung für die Erfüllung einer Aufgabe auf einer bestimmten Ebene, sollte dann auch für eine entsprechende Finanzierung der Aufgabenerfüllung gesorgt werden. Dabei gilt in der Regel, dass bestimmte Steuerarten nicht mit bestimmten Ausgabearten verknüpft sind. So sind die Einnahmen aus der Kfz-Steuer (meist als Bundessteuer) nicht an Aufgaben im Straßenbau gekoppelt und die Einnahmen aus der Tabaksteuer nicht an die Gesundheitsvorsorge. In der Praxis ist die Priorität der öffentlichen Aufgaben vor der Frage ihrer Finanzierung oft jedoch nicht so klar erkennbar. Vielmehr wird bei der Entscheidung über die Notwendigkeit und Allokation bestimmter öffentlicher Aufgaben oft bereits die Finanzierungsfrage mit bedacht. Eigentlich erwünschte Aufgaben können dann bereits an der Frage ihrer Finanzierung scheitern.

Als ältester Bundesstaat können die Vereinigten Staaten auf eine inzwischen bald 230-jährige Verfassungsgeschichte zurückblicken, die vielfältiges Material zur Entwicklung des Föderalismus in Theorie und Praxis zu bieten hat. Die Position des Föderalismus-Artikels in der Verfassung, unmittelbar nach den drei Gewalten Kongress (Art. 1), Präsident (Art. 2) und Supreme Court (Art. 3) bringt diese Wertschätzung von vertikaler Gewaltenteilung und Begrenzung von Regierungsmacht zum Ausdruck. Dabei spielten die Erfahrungen mit dem Britischen Kolonialreich und das eigene Unabhängigkeitsstreben eine wichtige Rolle. Als Bestandteil eines umfassenden kolonialen Wirtschaftssystems war den amerikanischen Kolonien anfangs nur der wirtschaftliche Verkehr mit dem britischen Mutterland erlaubt (insb. Export von Tabak und Baumwolle). Die Erhebung von Zöllen auf Importwaren erregte Widerstand und führte 1773 zur „Boston Tea Party“, die wiederum die Britische Regierung dazu brachte, die Selbstverwaltung der Kolonien aufzuheben, was wiederum zur Unabhängigkeitserklärung vom 04. Juli 1776 und dem Entstehen von 13 unabhängigen Staaten beitrug.

Die Wiederherstellung einer föderalen Staatsorganisation nach dem Zweiten Weltkrieg in Deutschland durch die Alliierten schloss nicht nur an eine entsprechende Staatstradition an, sondern war auch eine Maßnahme zur Demokratiesicherung nach den Erfahrungen der nationalsozialistischen Diktatur. Teilweise wurden alte Ländergrenzen wieder hergestellt, teilweise wurden die Grenzen neu gezogen. Entscheidend war aber, dass bei der Wiederherstellung an bekannte Strukturen angeknüpft werden konnte. Ähnlich wurde auch 1990 bei der Wiedereinrichtung der fünf neuen Bundesländer verfahren. Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es unterschiedlich weit reichende Vorstellungen über den angemessenen Grad der Föderalisierung. Die Rechts- und Politikwissenschaft hat mit einigen griffigen Beschreibungen wie „verkappter Einheitsstaat“ und „unitarischer Bundesstaat“ dazu beigetragen, ein relativ zentralistisches Bild des Bundesstaates zu zeichnen. Demgegenüber nimmt Deutschland auf dem Föderalismus-Index von Lijphart (zusammen mit Australien, Kanada, der Schweiz und den USA) mit 5.0 den höchstmöglichen Wert ein, ebenso auf dem Bikameralismus-Index (4.0). Dies spricht für eine vergleichsweise starke Institutionalisierung föderaler Strukturen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Wie kann dieser widersprüchliche Befund erklärt werden?

Die gegenwärtige Verfassung Österreichs, die 1920 aus einem historischen Kompromiss entstand und nach dem Zweiten Weltkrieg in der Fassung von 1929 wieder in Kraft gesetzt wurde, ist stark unitarisch geprägt. Dies zeigt sich etwa an der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern, der schwachen Stellung des Bundesrates, aber auch an dem unitarisierten Wahlrecht (vgl. Kap. 5.2) und der Direktwahl des Bundespräsidenten (ohne dadurch ein präsidentielles System zu sein). Zu den Grundlagen der Verfassung gehört ein zentralistischer Bundesstaat mit neun Ländern, eine parlamentarische Regierung und ein auf sechs Jahre direkt gewählter Bundespräsident, der trotz einer starken Legitimation in der Regel politisch zurückhaltend agiert und auf eine Entlassung der Regierung gegen den Willen des Nationalrats und auf eine Auflösung des Nationalrats verzichtet („Rollenverzicht“).

Ähnlich wie in den USA gibt es in der Schweiz einen ‚Gründungsmythos‘ des Bundesstaates. Am ‚Bundestag‘ (1. August) wird der Gründung der ‚alten Eidgenossenschaft‘ 1291 durch den Bundesschwur auf dem Rütli gedacht. Weitere historische Wegmarken waren die Abspaltung der Eidgenossen vom Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation 1648 und die Gründung der modernen Schweiz durch die Verfassungsgebung am 12. September 1848. Diese Verfassung war ein Kompromiss zwischen den zuvor im Sonderbundskrieg unterlegenen katholisch-konservativen Kantonen der Innerschweiz und den protestantisch-laizistisch geprägten Kantone der ‚Peripherie‘, zugleich aber auch zwischen konföderalen und stärker föderalistisch geprägten Vorstellungen der zukünftigen Eidgenossenschaft. Auch wenn die Grundzüge der Verfassung seither relativ stabil sind, müssen doch zumindest die Einführung des Gesetzesreferendums (1874) und der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung (1891) als weitere Wegmarken genannten werden. Der Ausbau des Wohlfahrtstaates fand vergleichsweise spät und langsam statt; zu einer Ausweitung sozial- und wirtschaftspolitischer Kompetenzen des Bundes kam es erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts, z. B. durch die Verabschiedung der Wirtschaftsartikel 1947. Die Totalrevision der Bundesverfassung 1999 hatte dagegen eher technischen Charakter, da wichtige inhaltliche Reformen (wie die des Föderalismus) separat durchgeführt wurden. Mit der Ausweitung der Bundesaufgaben verstärkte sich auch die ‚Politikverflechtung‘, da die Kantone zum einen bei der Politikformulierung des Bundes mitreden wollen (und dürfen), zum anderen aber auch primär für den Vollzug zuständig sind. Auf diese zunehmende Verflechtung wurde u. a. mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantone (NFA) reagiert (Kap. 10.4).

Die Entstehung des belgischen Bundesstaates ist ein seltenes Beispiel für die Föderalisierung eines Einheitsstates und hat daher viel politikwissenschaftliches Interesse auf sich gezogen. Aus dieser Entstehungsgeschichte seit den 1970er Jahren sind eine Reihe von Alleinstellungsmerkmalen des belgischen Föderalismus zu erklären wie der Sonderstatus für die Hauptstadtregion Brüssel, die Wahl und Stellung des Senats, die kompetenzförmige und administrative Trennung der Ebenen und die Abwesenheit einer Gesetzeshierarchie von föderaler und Gliedstaatenebene (föderales Recht ‚bricht‘ Gliedstaatenrecht nicht). Da sich inzwischen mit fast jeder Wahl und den anschließend meist vertrackten Koalitionsverhandlungen auch die föderalen Institutionen verändern, stellt dies auch besondere Herausforderungen an politikwissenschaftliche Deskription und Analyse.

Ähnlich wie Belgien stellt Spanien einen Sonderfall von Föderalisierung dar. Der Staat der Autonomen Gemeinschaften (AG) steht zwischen einerseits dezentralisierten Einheitsstaaten und andererseits ‚echten‘ Bundesstaaten, was auch einen interessanten Spielraum für politikwissenschaftliche Fallvergleiche eröffnet. Die Charakterisierungen der staatlichen Ordnung reichen von dezentralisierendem Einheitsstaat über prä- oder quasiföderalem Staat bis zu asymmetrischem Föderalismus. Die Föderalisierung ist eng mit dem Übergang zur Demokratie in den späten 1970er Jahren verbunden, bei dem die Einrichtung von Regionen mit Selbstverwaltungskompetenzen ein Baustein in der (Wieder)Herstellung demokratischer Institutionen und Identitäten gewesen ist. Bald zeichnete sich aber ab, dass nicht nur für die drei historischen Gemeinschaften Baskenland, Katalonien und Galicien eine Lösung gefunden werden musste. Vielmehr bot sich eine „integrale Regionalisierung“ an, die zu einer regionalpolitischen Neuordnung des gesamten Landes führte und die mit der Einrichtung der Autonomen Gemeinschaften zwischen 1979 und 1983 einen vorläufigen Abschluss fand. Im Vergleich etwa zur Devolution im Vereinigten Königreich seit 1998 hat die Dezentralisierung in Spanien bereits früher eingesetzt und ist weiter fortgeschritten. Allerdings fehlen immer noch wichtige Merkmale, um von einem ‚echten‘ Bundesstaat sprechen zu können.

Vergleichende Politikfeldanalysen werden oft qualitativ durchgeführt, sind aber wie quantitative Methoden auch an der (kausalen) Erklärung bestimmter Entscheidungen bzw. Politikergebnisse interessiert. Wie bereits in Kap. 2.2 ausgeführt, wird für die Untersuchung der Gründe, aus denen sich bestimmte Akteure unter bestimmten Einflüssen für bestimmte Lösungen entscheiden, gerne zwischen der Polity-, der Politics- und der Policy-Dimension unterschieden. Durch die föderale Dimension eines Staates wird die Policy-Analyse weiter verkompliziert, da sich (je nach Autonomiegrad der Ebenen im jeweiligen Politikfeld) die möglichen Erklärungsfaktoren regelrecht vervielfachen können. Am einfachsten ist die vergleichende Analyse noch bei ausschließlicher Kompetenz einer Ebene für eine bestimmte Policy. Aber auch hierbei ist bspw. die Rolle des Verfassungsgerichts (bzw. Supreme Courts) als Vetospieler zu beachten.