Wandel der Governance der Erwerbsarbeit

Seit den 1980er Jahren hat die Betrachtung von Institutionen in den Sozialwissenschaften weltweit wieder an Bedeutung gewonnen. Der klassische Institutionalismus in der Politikwissenschaft war in der Gestalt einer vergleichenden Regierungs- und Systemlehre aufgetreten, die Verfassungen und Herrschaftsformen komparativ beschreiben wollte. Demgegenüber stellt der ‚Neo-Institutionalismus‘ den Anspruch, ein theoretischer Erklärungsansatz des Politischen zu sein. Institutionen wird die Eigenschaft zugesprochen, den politischen Raum zu strukturieren und die Handlungsorientierungen politischer Akteure zu prägen. Die frühen Arbeiten von James March und Johan Olsen haben in allen sozialwissenschaftlichen Disziplinen ein geradezu explosionsartiges Wachstum der institutionalistisch ausgerichteten Literatur ausgelöst In diesem Zusammenhang rückte auch der Staat als Akteur wieder in den Fokus der Aufmerksamkeit.

In den Debatten um den Strukturwandel des Arbeitssystems ist – nicht nur in Deutschland – die These von der Rückkehr des Subjekts mittlerweile ein unumstrittener Gemeinplatz. Grundlage dieser Feststellung ist das Zusammenwirken von mehreren Prozessen, die sich während der letzten Dekaden entfaltet haben und die in vielfältigen Analysen beschrieben worden sind: 1) Neue Produktionskonzepte und ein neuer Typus von betrieblicher Rationalisierung, der nicht nur die materielle Güterproduktion, sondern auch weite Teile der Dienstleistungsarbeit erfasst hat, haben in den Unternehmen die Bedingungen des individuellen Arbeitshandelns und der betrieblichen Arbeitsgestaltung deutlich verändert. Die Institutionen des Sozialstaats sind 2) im Zuge der Vermarktlichung sozialstaatlicher Leistungen und der Rekommodifizierung von Arbeit entlastet worden, während die Herstellung von sozialer Sicherheit und biografischer Kontinuität verstärkt den einzelnen Individuen überantwortet wurde. Und 3) haben sich im Verlauf allgemeiner soziokultureller Individualisierungsprozesse auch jene gesellschaftlichen Werte, die wie z. B. Gerechtigkeit, Leistung, Solidarität, Sicherheit, Freiheit eine wichtige normative Grundlage für die Gestaltung des Arbeitssystems und die individuellen wie kollektiven Handlungsorientierungen spielen, gravierend in Richtung individualistischer(er) Vorstellungen entwickelt.

Wie in anderen westlichen Gesellschaften sind in Deutschland die Arbeitsbeziehungen in gravierender Weise durch gesellschaftliche Umbrüche herausgefordert: Die informationsgesellschaftliche Rationalisierung und der Wandel zur Dienstleistungsgesellschaft haben die Arbeitsprozesse revolutioniert (s. Transfer 2011), die Segmentierung der Arbeitsmärkte vertieft (s. Vaughan-Whitehead 2011) und (auch wenn Deutschland die Finanzmarktkrise relativ gut überstanden hat – Übersicht bei Maul-Sartori et al. 2012) Arbeitslosigkeit angehoben. Auf europäischer Ebene zwingt die Wirtschafts- und Währungsunion die Mitgliedsstaaten dazu, sowohl die Inflation als auch das Haushaltsdefizit durch rigide Einschnitte in den öffentlichen Ausgaben zu bekämpfen. Ungeachtet der Erfahrung aus der Finanzmarktkrise, dass Regellosigkeit katastrophale Folgen hat, haben wirtschaftsliberale Interpretationen Europas als „nur-marktwirtschaftlich“ an Boden gewonnen und etwa die Sozialrechtsprechung des EuGH für sich in Beschlag genommen (dazu Mückenberger 2011a; Deakin und Morris 2012).

Wohlfahrtsstaatliche Reformen orientierten sich seit den 1990er Jahren am Paradigma eines aktivierenden Wohlfahrtsstaates. Dabei war das Erreichen von Beschäftigungsfähigkeit für alle Erwerbsbürger eines der zentralen Ziele. Der Umbau der Transfer-und Steuersysteme zielte entsprechend auf die Erhöhung finanzieller Arbeitsanreize. Um bislang arbeitsmarktferne Gruppen wie Müttern mit betreuungsbedürftigen Kindern die Arbeitsmarktteilhabe zu ermöglichen, wurde der Ausbau arbeitsmarktpolitischer und sozialer Dienstleistungen propagiert. Im Rahmen der Europäischen Beschäftigungspolitik wurde das Paradigma der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik mit dem Konzept der Flexicurity kombiniert. Letzteres zielte darauf, die Interessen der Arbeitgeber an einem flexiblen Einsatz der Arbeitskräfte mit den Interessen der Arbeitnehmer nach sozialer Sicherheit zu verbinden.

In jüngerer Zeit lässt sich ein einschneidender Wandel der Gestaltung von Arbeitsbeziehungen beobachten: Das lange Zeit dominierende „Normalarbeitsverhältnis“ ist immer seltener zu finden, während „atypische Beschäftigungsverhältnisse“ eine zunehmende Verbreitung erfahren. Gleichzeit verliert der kollektive Tarifvertrag rapide an Bedeutung: Immer weniger Arbeitnehmer unterliegen einer kollektivvertraglichen Regelung ihrer Bezüge.

Seit den 1990er Jahren ist in Deutschland eine steigende Lohnungleichheit zu verzeichnen, die insbesondere auf einen Anstieg des Niedriglohnsektors zurückzuführen ist (Dustmann et al. 2009, Revisiting the German Wage Structure. The Quarterly Journal of Economics 124(2), 843–881; Kalina und Weinkopf, C. (2012). Niedriglohnbeschäftigung 2010. Fast jede/r Vierte arbeitet für Niedriglohn. IAQ-Report 01/2012. Duisburg: IAQ). Wenngleich der Anstieg eher zulasten der Männer stattfindet, sind Frauen nach wie vor besonders häufig von Niedriglöhnen betroffen (George (2011). Niedriglohn und Geschlecht im europäischen Vergleich. WSI-Mitteilungen 64(10), 548–555). Dabei beschränken sich Niedriglöhne nicht nur auf atypische Beschäftigung. Sie treffen zunehmend auch den Kern des deutschen Beschäftigungssystems, das so genannte Normalarbeitsverhältnis (NAV) (DGB (2012). Vollzeitbeschäftigte mit Niedriglohn. arbeitsmarktaktuell (6). DGB: Abteilung Arbeitsmarktpolitik.), d. h. Arbeitnehmer mit unbefristeter Vollzeitbeschäftigung (vgl. Mückenberger 1989). Immerhin die Hälfte der Niedriglohnempfänger ist in einem NAV beschäftigt (Brenke, K., & Grabka, M. M. (2011). Schwache Lohnentwicklung im letzten Jahrzehnt. DIW Wochenbericht, 45, 3–15).

Das System der kollektiven Arbeitsbeziehungen bildet eine der konstitutiven Säulen der Governance von Erwerbsarbeit. In der Blütezeit des Fordismus, den späten 1960er und frühen 1970er Jahren, handelten Gewerkschaften als gesellschaftliche Organisationen, welche Arbeitnehmerinteressen umfassend auf der politischen, tariflichen und betrieblichen Bühne zu vertreten beanspruchen, mit den Arbeitgeberverbänden branchenweit gültige Flächentarifverträge aus. In ihnen wurden betriebsübergreifend und mit hoher allgemeiner Verbindlichkeit zentrale Mindeststandards der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen festgelegt. Den Betriebsparteien – Management und Betriebsrat – oblag nach diesem idealtypischen Leitbild die betriebsspezifische Operationalisierung dieser überbetrieblichen Vereinbarungen sowie die Aushandlung weiterer „Anwendungsbedingungen von Arbeitskraft“ (Müller-JentschSoziologie der industriellen Beziehungen. Frankfurt: Campus., 195). Hierzu zählen im Rahmen der betrieblichen Mitbestimmung, die den Betriebsräten gesetzliche Mitbestimmungsrechte einräumt, Arbeitszeitmodelle, Entlohnungs- und Eingruppierungsgrundsätze, Einstellungen und Entlassungen etc. Insgesamt lässt sich für dieses klassische Modell der deutschen Arbeitsbeziehungen eine klare Arbeitsteilung zwischen den überbetrieblichen und betrieblichen Akteuren und Regelungsinstrumenten mit einem interessenpolitischen Primat von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden konstatieren.

In unserer Gesellschaft beziehen Erwerbstätige ihr Einkommen zu knapp 90 % aus abhängiger Beschäftigung. Die Arbeitsmarktentwicklung folgt allerdings nur sehr bedingt dem Bedarf der darauf angewiesenen Beschäftigten. Arbeitsplatzunsicherheit über die Kontinuität des eigenen Beschäftigungsverhältnisses in der Zukunft und Beschäftigungsunsicherheit darüber, ob es gelingen wird, nach einer Phase der Arbeitslosigkeit oder nach einer freiwilligen Auszeit wieder eine Erwerbsarbeit zu finden, können als konstitutive Erfahrungen der abhängig Beschäftigten in unserer Gesellschaft gelten.

Wenige Politikfelder sind in Deutschland derzeit so stark durch inkohärente Anreize und konfligierende Leitbilder gekennzeichnet wie die Familienpolitik. Traditionelle Formen der Institutionalisierung von Erwerbs- und Familienarbeit haben an normativer Selbstverständlichkeit verloren. Das Modell des männlichen Ernährers bzw. Versorgers wird von immer weniger Paaren und Familien als attraktive Lebensform angesehen, obwohl die Steuergesetzgebung und ein familialistisches Sozialversicherungssystem nach wie vor eine traditionelle geschlechtsspezifische Arbeitsteilung in den Familien und im Erwerbsleben begünstigen. Auch den Bedarfen einer flexibleren und stärker auf Dienstleistungen ausgerichteten Ökonomie und dem veränderten Arbeitskräfteangebot wird die steuer- und sozialpolitische Flankierung der ‚alten Arbeitsgesellschaft‘ immer weniger gerecht.

Das deutsche Berufsausbildungssystem, allen voran sein bis heute tragender Pfeiler, die duale Berufsausbildung, wird seit Langem in der nationalen wie internationalen Diskussion als integraler Bestandteil des deutschen Arbeits- und Produktionsmodells angesehen und zwar in einer doppelten Perspektive: zum einen als Kernstück des korporatistischen Wohlfahrtsstaatsmodells, zum anderen als unverzichtbare Voraussetzung für den Erfolg des industriellen Entwicklungspfades der deutschen Wirtschaft, der sich seit Anfang des 20.

Arbeit und Beruf des Erziehers/der Erzieherin gewinnen gegenwärtig enorm an Aufmerksamkeit, nicht zuletzt, weil dieses Thema Teil anhaltender Debatten um die gesellschaftliche Funktion und Leistungsfähigkeit der institutionalisierten Kinderbetreuung ist. In der langen Geschichte des Kindergartens in Deutschland ist diese Aufmerksamkeit für die Vorschulerziehung ein Novum. Sie verweist darauf, dass hier ein Funktionswandel im Gange ist, der eine zwar seit Langem existierende, aber im Hinblick auf Ansehen und Bedeutung eher marginale soziale Dienstleistung neuerdings als wichtigen Dreh- und Angelpunkt der Arbeitsgesellschaft erscheinen lässt. Von der Arbeitsmarktpolitik über die Integrations- und Familienpolitik bis hin zur Bildungspolitik werden mittlerweile Erwartungen und Ansprüche an die Leistungen der Kindertagesstätten formuliert: Die Effizienzsteigerung bei der frühkindlichen Bildung, Betreuung und Erziehung gilt als wichtige Voraussetzung für das Erreichen wesentlicher gesellschaftlicher Ziele, seien es Vollbeschäftigung und Innovationsfähigkeit der Wirtschaft, gleichberechtigte Erwerbsbeteiligung von Frauen, soziale Chancengleichheit für Migranten oder Sicherung des Generationenvertrags.

Die Zahl der anspruchsvollen, hoch qualifizierten Tätigkeiten und deren Bedeutung für die Leistungs- und Innovationsfähigkeit von Organisationen und modernen Gesellschaften haben deutlich zugenommen. Organisationen und Gesellschaften sind zunehmend auf das Wissen und Know-how angewiesen, über das spezielle hoch qualifizierte Berufsgruppen verfügen, deren Arbeitshandeln und berufliche Praxis einer eigenständigen, dritten professionellen Logik folgen, die sich sowohl von Hierarchie als auch Markt unterscheidet. Diese Berufsgruppen organisieren ihre Arbeit vorwiegend im Rahmen einer professionellen Praxis, die ihnen eine gewisse Unabhängigkeit und Selbstständigkeit gegenüber Auftraggebern und Kunden erlaubt. Die den Mitgliedern dieser professionellen Berufsgruppen gewährte relative Autonomie bei der Leistungserbringung gilt auch für die Ebene der gesellschaftlichen Organisation, die als Selbstverwaltung durch die Mitglieder der Profession selbst angelegt ist. Diese Form der Selbstgovernance durch die Profession trifft insbesondere für Professionsmitglieder zu, deren berufliche Praxis in Form einer freiberuflichen, selbstständigen Tätigkeit erfolgt.

Ziel des vorliegenden Bandes ist es, den Wandel von Erwerbsarbeit strukturiert zu erfassen, die dafür relevanten, vielschichtigen Einflüsse zu analysieren und damit verbundene soziale Folgen aufzuzeigen. Indem auf die Veränderungen des deutschen Erwerbssystems seit den 1980er Jahren fokussiert wird, wählen wir als Ausgangspunkt eine spezifische Variante des in der Nachkriegszeit etablierten fordistisch-tayloristischen Produktionssystems. Dies zeichnet sich vor allem durch die Bedeutung beruflich qualifizierter Kernbelegschaften in den industriellen Großbetrieben, eine nach dem Industrieprinzip organisierte Interessen- und Tarifpolitik sowie ein stark erwerbszentriertes Sozialmodell aus. Die von uns verfolgte Perspektive will über die „immanenten“, d. h. jeweils nur auf die spezifischen Teilsysteme und Politikfelder bezogenen, Analysen hinausgehen und auf Wechselwirkungen und Komplementaritäten oder auch auf „Widersprüche“ zwischen denselben verweisen. Um das Wechselspiel von Akteurshandeln, Normen und institutioneller Regulierung sowie sozialen und arbeitsmarktlichen Strukturen über die verschiedenen Teilsysteme und Themenfelder hinweg analysieren zu können, haben wir uns des Governance-Begriffs bedient.