Demographie als Herausforderung für den öffentlichen Sektor

In einigen ostdeutschen Kommunen vollzog sich in den letzten Jahrzehnten ein dramatischer Wandlungsprozess: Die Einwohnerzahl sank um mehr als ein Drittel, Schrumpfung und demographische Entleerung wurden zur normalen Realität. In unserer wachstumsorientierten Gesellschaft waren diese Erfahrungen „peinlich“, man versuchte sie lange als vorübergehend zu tarnen oder als regionale Besonderheiten abzutun. Inzwischen wissen wir, dass viele Kommunen in Ost-, aber auch zunehmend in Westdeutschland diese Erfahrung gemacht haben. Ein Blick über die Ländergrenzen hinweg zeigt zudem, dass demographische Änderungen, die eine Wurzel des Phänomens schrumpfender Städte bilden, keine deutsche Besonderheit sind, sondern in vielen europäischen Ländern inzwischen auf der Tagesordnung stehen.

Die aktuelle und für die nächsten Jahrzehnte absehbare demographische Entwicklung stellt in mehrfacher Hinsicht eine ausgesprochen dramatische Herausforderung für den öffentlichen Dienst dar. Diese These sei in drei Schritten zu begründen versucht.

Beim Betrachten des Phänomens des demographischen Wandels in Deutschland und in Polen gerät die historische wie auch die politische Dimension dieser Problematik leicht aus dem Blickfeld. Es wird auch selten thematisiert, wie ähnlich diese Prozesse in beiden Ländern — trotz aller kulturellen Unterschiede — verlaufen und wie eng sie miteinander verwoben sind.

Würde man einen Zeitungsartikel lancieren zum Thema Demographie und öffentlicher Dienst, dann würde man Probleme aufgrund der darin enthaltenen Dissonanzen erhalten: Auf der einen Seite ist „Demographie“ ein hippes Modethema des derzeitigen deutschen Diskurses, auf der anderen Seite ist „öffentlicher Dienst“ eine lahme Ente, ein Partykillerthema, bei dessen Erwähnung der trockene Staub zu rieseln scheint.

Die Arbeitsbeziehungen des öffentlichen Dienstes sind wie die der Privatwirtschaft „dual“ ausgestaltet, d.h. die Interessenvertretung auf Ebene der Dienststellen, die durch Personalräte erfolgt, ist formal getrennt von der auf sektoraler Ebene, auf der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände die korporativen Akteure sind (Keller 1983; 1993). Lange Jahre stand im Rahmen der Diskussion um Reformen des Öffentlichen Dienstes bzw. um das „Neue Steuerungsmodell“ die Ebene der Dienststelle (Behörde, Verwaltungsstelle, Betrieb) im Mittelpunkt (Damkowski/Precht 1999; Naschold/Bogumil 2000). Derzeit erfolgt eine deutliche Verschiebung des wissenschaftlichen und öffentlichen Interesses auf die überbetrieblich-sektorale Ebene, die wir im Folgenden behandeln.

Die Beschäftigung im öffentlichen Sektor stellt einen wesentlichen Beschäftigungsteil in jeder Marktwirtschaft dar. In Polen spielt sie, ähnlich wie in anderen Ländern Mittel- und Osteuropas, sogar eine noch größere Rolle als in etablierten Marktwirtschaften. Zu Beginn der wirtschaftlichen Transformation dominierte der öffentliche Sektor nicht nur in denjenigen Bereichen, die traditionell die Gesellschaft mit öffentlichen Gütern und Dienstleistungen versorgen (Bildung, Gesundheitsfürsorge, öffentliche Sicherheit und Verteidigung, Verwaltung), sondern war auch der wichtigste Arbeitgeber in Industrie, Bergbau, Energieversorgung und sogar in typischen marktlichen Dienstleistungen. Mitte 1992 — seit diesem Jahr führt das polnische Hauptamt für Statistik (Główny Urząd Statystyczny) regelmäßig die „Untersuchung zur Erwerbstätigkeit der Bevölkerung“ [Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności — BAEL] durch — waren ca. 73% aller abhängig Beschäftigten im öffentlichen Sektor berufstätig. Ende 2005 lag der Anteil unter 40%. Zur selben Zeit fiel der Anteil des öffentlichen Sektors an der Gesamtzahl der Beschäftigten (unter Berücksichtigung der Selbstständigen und der so genannten mithelfenden Familienangehörigen) von 51% auf 30%. Auch wenn man sich der großen Veränderungen in der Beschäftigungsstruktur in Polen bewusst ist, so gilt zu betonen, dass der polnische öffentliche Sektor weiterhin für die Beschäftigung von entscheidender Bedeutung und der Staat nach wie vor ein bedeutender Arbeitgeber ist (Abb. 1).

In der Debatte über Flexibilität im Zusammenhang mit der Funktionsweise von Arbeitsmärkten lässt sich inzwischen auf eine mehrere Jahrzehnte umfassende Geschichte zurückblicken. Im Laufe der Zeit wandelten sich Sichtweisen, Deutungen, Anforderungen und Bewertungen verbunden mit dem Flexibilitätsbegriff, welcher einerseits als wissenschaftlicher Fachterminus, andererseits als „ökonomischer und politischer Kampfbegriff“ (Vobruba 2006: 25) ge- und missbraucht wurde.

Traditionell nehmen kommunale Betriebe Aufgaben der „Daseinsvorsorge“ wahr, die je nach ihrem Inhalt heute in der Sprache der Europäischen Union als „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ oder als „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ in Erscheinung treten. Obwohl die Europäische Union sich in der Privatisierungsdiskussion neutral verhält und Privatisierungen öffentlicher Unternehmen ebenso wenig vorschreibt wie umgekehrt die Erfüllung bestimmter Aufgaben der Daseinsvorsorge durch Staat oder Kommunen, haben die fiskalischen Nöte der Städte und Gemeinden, die Liberalisierung der meisten Versorgungsmärkte und der dadurch ausgelöste Wettbewerbsdruck sowie das neue politische Leitbild von der „Gewährleistungsverantwortung“ des Staates in öffentlich-privater Partnerschaft die institutionellen Formen der kommunalen Daseinsvorsorge gravierend verändert. Dieser Wandel erfasst die Breite der Felder, in denen kommunale Unternehmen tätig sind, ebenso wie die Ausgliederung und Verselbständigung öffentlicher Aufgabenbereiche, den Wandel der Organisations- und Rechtsformen kommunaler Betriebe und reicht bis zu einem vollständigen Rückzug der Kommunen aus wirtschaftlichen Beteiligungen auf dem Wege der Privatisierung öffentlicher Unternehmen. Unter den Herausforderungen des demografischen Wandels, denen die Städte und Gemeinden heute und in naher Zukunft gegenüberstehen, erhebt sich erneut und erst recht die Frage, ob der eingeschlagene Weg der Verwaltungsmodernisierung sich als richtig erweist.

Der demographische Wandel, insbesondere der — vor allem in ostdeutschen Städten — erhebliche Bevölkerungsrückgang, erhöht in Verbindung mit der angespannten Haushaltslage der Kommunen zunehmend den Druck auf die Kommunen zu einer effizienteren kommunalen Leistungserstellung. Besonders vom demographischen Wandel betroffen sind teilweise die netzgebundenen Infrastrukturen (z.B. Wasser, Abwasser, Fernwärme), aber auch die soziale Infrastruktur wie z.B. Schulen oder Kindertagesstätten. Eine mögliche Lösung zur Kostenentlastung wird in der Privatisierung gemeindlicher Dienste, d.h. vor allem der Erbringung dieser Leistungen durch private Anbieter, gesehen.

In der deutschen Öffentlichkeit wird der demographische Wandel derzeit als ein Problem thematisiert, das die Leistungen gesellschaftlicher Funktionssysteme zu gefährden droht. Die Darstellung des demographischen Wandels als eine Kraft, die „unser Leben verändert“ (Gaschke 2006) unterstellt eine einfache Kausalität im Sinne von Ursache und Wirkung zwischen Demographie und Gesellschaft. Im Kontrast zu dieser dramatisierenden Darstellung des Themas gehen wir davon aus, dass der demographische Wandel zwar zu strukturellen Problemen gesellschaftlicher Funktionssysteme führen kann, dass deren Folgen jedoch entscheidend von gesellschaftlichen Umgangsweisen damit geprägt werden. In diesem Artikel werden exemplarisch personalpolitische Reaktionen auf demographischen Wandel untersucht.

Bei der Auseinandersetzung mit dem demographischen Wandel geht es in vielen Städten und Gemeinden mittlerweile nicht mehr nur um abstrakte Modellrechnungen oder Zukunftsprojektionen, vielmehr werden Politik und Verwaltung beispielsweise angesichts der Entwicklung der Kinderzahlen in Kindergärten und Grundschulen sehr konkret mit den realen Erscheinungsformen des Wandels konfrontiert (vgl. Statistisches Landesamt Rheinland-Pfalz 2004; Sarcinelli/Stopper 2004; Hradil/Jonda 2004; Eckert/Erbeldinger/Wetzstein 2004). Spätestens an diesem Punkt gerät die Bevölkerungsentwicklung auf die kommunalpolitische Agenda, gehören doch Schulen und Kindergärten gerade in ländlichen Räumen zu den Infrastruktureinrichtungen mit großer symbolischer Bedeutung für die Zukunftsfähigkeit einer Gemeinde (vgl. Sarcinelli/Stopper 2004); die Schließung solcher Einrichtungen ist dementsprechend in der Kommunalpolitik von hoher Politikrelevanz.

Interkommunale Kooperation ist angesichts einer sich verschärfenden finanziellen Haushaltslage der Kommunen, zunehmender wirtschaftlicher und demographischer Disparitäten und der Suche der Kommunen nach entsprechenden Bewältigungsstrategien erneut ein aktuelles Thema. Dabei ist interkommunale Kooperation kein neuer Tätigkeitsbereich, sondern eine seit Jahren gemeinsam praktizierte Form der Aufgabenerfüllung. Im Zuge des Integrationsprozesses der EU steht interkommunale Kooperation jedoch vor Herausforderungen, die sich aus den verschärfenden EU-Richtlinien in Bezug auf freie Wettbewerbsbedingungen und einem dadurch zunehmend restriktiven Vergaberecht für Kommunen ergeben. Letzte Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) erschwerten vergabefreie Übertragungen von Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträgen und führten zum Teil aufgrund von ungeklärten Rechtslagen zu einem Rückgang der Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP) und zu Rekommunalisierungstendenzen.

Während die Auswirkungen des demographischen Wandels auf die Ausgaben des Bundes im Allgemeinen — und auf die Soziale Sicherung im Besonderen — schon früh Gegenstand der wirtschaftswissenschaftlichen Forschung waren (siehe z.B. Breyer 1989; Homburg 1990 oder Börsch-Supan 1999), steht die Demographiesensitivität der Kommunal- und Landeshaushalte erst seit einigen Jahren im Fokus des wissenschaftlichen und politischen Interesses (siehe zum Beispiel Baum/Seitz/Worobjew 2002; Seitz 2004; Seitz/Freigang/Kempkes 2006 oder Seitz/Kempkes 2007). In Deutschland haben die dramatischen demographischen Veränderungen in den neuen Bundesländern seit 1990 (Geburtenknick sowie starke Migration in die westlichen Bundesländer) sicherlich stark zu einem steigenden Interesse beigetragen.

Die systematische Bewertung kommunalen Verwaltungshandelns auf der Basis von Kennzahlen hat bereits eine lange Tradition (Kuhlmann 2004b: 94). Trotzdem gibt es auf diesem Gebiet noch einige ungelöste Probleme. Wollmann (2004: 205–212), Kuhlmann (2004b: 108–116) sowie Pollitt und Bouckaert (2003: 12–21) bieten generelle Einblicke in die Besonderheiten der Evaluation von Verwaltungspolitik und -reform. Dieser Beitrag greift einige dieser Schwierigkeiten auf und schlägt vor, sie durch Zentrierung, einem methodischen Verfahren aus dem Bereich der Mehrebenenanalyse (vgl. Langer 2004), zu bearbeiten. Die einflussreiche Definition von Evaluationsforschung von Rossi und Freemann (1993: 5), welche die Bewertung sozialer Intervention mit der systematischen Anwendung empirischer Methoden verbindet (Bortz/Döring 2006: 96), legt den Versuch nahe, die Qualität von Evaluationen mit Hilfe sozialwissenschaftlicher Methoden zu verbessern.

In den meisten Beiträgen dieses Sammelbandes wird davon ausgegangen, dass demographischer Wandel ein Problem für Kommunen sein könnte, insbesondere im Transformationsprozess. Dies muss in der Binnenperspektive der Akteure nicht der Fall sein, da sie andere Probleme als sehr viel vordringlicher sehen und sie deshalb Demographie als einen unwesentlichen Randaspekt eines anders fokussierten Problems ansehen. In einer vergleichenden Untersuchung der beiden schrumpfenden Städte Duisburg und Leipzig konnte Glock (2006) zeigen, dass nur in Leipzig recht früh demographische Probleme als wesentlich angesehen wurden, während dagegen in der Ruhrgebietsstadt bis heute Fragen des wirtschaftlichen Identitätswandels das dominierende Deutungsmuster darstellen. Der folgende Artikel zeigt am Beispiel des „polnischen Ruhrgebietes“ der oberschlesischen Region um Katowice (Kattowitz) aus der Perspektive der Deutungseliten den Versuch, Identität im Wandel weiterzuentwickeln, wobei dem demographischen Wandel eine randständige Bedeutung gegeben wird.

In den 150 Jahren industrieller Urbanisierung war Stadtentwicklung identisch mit Wachstum. Es gab Unterbrechungen durch Wirtschaftskrisen und Kriege, aber die aufsteigende Linie blieb: Seit der ersten Hälfte des neunzehnten Jahrhunderts bis in die 60er Jahre des zwanzigsten stieg die Zahl der Bewohner und der Arbeitsplätze in den Städten, die städtische Wirtschaftskraft wuchs, die kommunalen Haushalte und die Kommunalverwaltungen expandierten, immer mehr Gebäude wurden errichtet und neue Bauflächen erschlossen.