Die Makroorganisation der Vollzugsverwaltung

Die grundlegende Herausforderung bei der Konstruktion des äußeren Verwaltungsaufbaus besteht in der Schaffung einer hinreichenden Übereinstimmung zwischen den Kompetenzbereichen der Verwaltungsbehörden auf der einen Seite und den Problembereichen ihrer Umwelt auf der anderen Seite (Scharpf/Reisert/ Schnapel 1976: 22; Derlien 1996: 568; Baldersheim/Rose 2010a: 1). So ist die Verwaltung mit einer Vielzahl zu lösender Probleme konfrontiert, deren Zusammenhänge und Reichweite oftmals nicht mit ihrem tatsächlichen Handlungsspielraum übereinstimmen (ebd.). Die Bandbreite an öffentlichen Aufgaben ermöglicht jedoch nicht für jedes einzelne Problem die Schaffung einer individuellen Entscheidungszuständigkeit oder eines individuellen Verwaltungsraums. Vielmehr ist ein Kompromiss zwischen den sozioökonomischen Umweltanforderungen einerseits und der grundlegenden Ausgestaltung der administrativen Makroorganisation andererseits zu finden.

Theorien sind ein System von Hypothesen zur Erklärung bestimmter Beobachtungen und Erscheinungen (Schnell/Hill/Esser 2005: 54). Sofern in dieser Arbeit also theoriebasierte Hypothesen empirisch überprüft werden sollen, ist es entscheidend zu wissen, in welchem Theoriegebäude sich diese Arbeit bewegt.

Um die aufgestellten Hypothesen einer Überprüfung zu unterziehen, bedarf es der Anwendung entsprechender Datenerhebungstechniken und Datenanalyseverfahren. Wie Abschnitt 1.2 bereits einführte, liegt der Arbeit ein triangulativer Ansatz zu Grunde. Triangulation bedeutet, dass die Forschungsfrage von (mindestens) zwei Perspektiven aus betrachtet wird (Flick 2011: 11). Mit Perspektiven können verschiedene Theorien, Datenquellen, Beobachter oder Untersuchungsmethoden gemeint sein (Denzin 2009: 301). Sofern mehrere dieser Aspekte eine Rolle spielen, ist auch von der „multiple triangulation“ die Rede (Denzin 2009: 297). Folgend geht es um die Daten- und Methodentriangulation.

Um den Einfluss des äußeren Verwaltungsaufbaus auf den Aufgabenvollzug zu untersuchen, ist zunächst die empirische Erfassung der Makroorganisation selbst notwendig. Kapitel 4 obliegt es daher auf Grundlage der im vorangegangenen Abschnitt aufgezeigten Operationalisierung, die unabhängige Variable zu messen, d.h. konkret die äußeren Strukturen der Versorgungsverwaltung. Vor der eigentlichen Messung ist jedoch eine Einführung in die organisationale Entwicklung der Versorgungsverwaltung angezeigt, da dies zum einen die Logik dieses Verwaltungszweiges veranschaulicht und zum anderen der gegenwärtige Aufbau der Versorgungsverwaltung einem Entwicklungsprozess geschuldet ist, der in diesem Zusammenhang noch einmal nachgezeichnet werden soll.

Nachdem die Makroorganisation der Versorgungsverwaltung als unabhängige Variable verwaltungswissenschaftlich-empirisch untersucht wurde, geht es nunmehr darum, den Einfluss eben genau dieser Strukturen auf den Aufgabenvollzug als abhängige Variable nachzuvollziehen. Zu diesem Zwecke sei daran erinnert, dass die Politikimplementation in drei Bereiche bzw. Phasen untergliedert wurde: Input (Ressourcenbereitstellung), Throughput (Anwendung, Verarbeitung) und Output (Ergebnisse; s. Abschnitt 2.1.2.1). Wenn nunmehr also der Aufgabenvollzug in den Fokus der Betrachtung gerät, ist für ein besseres Verständnis zunächst eine allgemeine Einführung in die Aufgaben- und Vollzugslogik der Versorgungsverwaltung angezeigt.

Ausgangspunkt der Untersuchung war die Fragestellung nach den Auswirkungen unterschiedlicher Strukturen des äußeren Aufbaus der Verwaltung auf den Aufgabenvollzug. Diese Frage war inspiriert von den in den Bundesländern stattgefundenen Verwaltungsstruktur- und Funktionalreformen der vergangenen Jahre, die den äußeren Verwaltungsaufbau der Landesverwaltung veränderten und denen die Annahme zu Grunde lag, dass ein solcher Umbau der Makroorganisation positiv auf den Aufgabenvollzug wirkt. Nach einer Konzeptspezifikation wurden entlang der darin entwickelten drei Dimensionen des äußeren Verwaltungsaufbaus (territorial, funktional, politisch) schließlich Annahmen über die Wirkungsweise der Makrostrukturen auf den Aufgabenvollzug formuliert.