Europapolitik aus dem Ausschuss

Ausschüsse sind ein integraler Bestandteil der kollektiven Entscheidungsfindung in modernen politischen Systemen. Sie bilden Foren, in denen politische Ideen beraten, Vorschläge diskutiert und Sachverstand sowie technisches Wissen in den politischen Prozess eingebracht werden. Schon vor 50 Jahren hat der britische Politikwissenschaftler Kenneth C. Wheare in seinem Buch mit dem richtungweisenden Titel ‚Government by Committee: An Essay on the British Constitution‘ (1955) die vielfältige und weit reichende Rolle der Ausschüsse für die Funktionsfähigkeit des britischen Regierungssystems hervorgehoben. Als Antwort auf die ständig wachsende Komplexität der Regulierung moderner Gesellschaften bilden Ausschüsse netzwerkartige Kooperationsformen öffentlicher, privater und zivilgesellschaftlicher Akteure, die einen nicht unwesentlichen Beitrag zur Problemlösungsfindung und Durchsetzung von kollektiven Normen leisten. Auch in der Europäischen Union haben sich Ausschüsse zu einem unverzichtbaren Instrument der Entwicklung und Umsetzung von Unionspolitiken entwickelt.

Das Institutionengefüge der Europäischen Union gleicht einem Eisberg — an der Oberfläche bilden die Europäische Kommission, der Ministerrat und das Europäische Parlament die Spitze des Eisbergs, während eine immense Zahl von Ausschüssen im Verborgenen unter der Wasseroberfläche arbeitet. Tagtäglich treffen sich in Brüssel bis zu 40 Ausschüsse bei Kommission, Rat oder Parlament, die weit reichende Vorarbeiten leisten. Zwar werden die Entscheidungen letztlich von den ‚offiziellen‘ Institutionen getroffen, ohne die Hilfe der Ausschüsse wären sie jedoch hoffnungslos überfordert. Unbemerkt von der Öffentlichkeit, den Medien oder der Wissenschaft hat sich das Ausschusswesen im europäischen Politikprozess zu einem verborgenen Machtapparat entwickelt, der durch richtungweisende Vorentscheidungen die EU-Gesetzgebung entscheidend beeinflusst.

Die gemeinschaftliche Willensbildung zeichnet sich durch ein Regieren durch Ausschüsse aus. Die Allgegenwart der Ausschüsse in den verschiedenen Phasen des europäischen Politikzyklus ist zwar lange Zeit von der Europaforschung unentdeckt geblieben, hat dafür aber Ende der 1990er Jahre umso mehr Aufmerksamkeit erfahren. Durch ihre intransparente Arbeitsweise im Verborgenen umgibt die Ausschüsse etwas Geheimnisvolles, das sie zwischenzeitlich sogar — unter dem alles umfassenden Schlagwort Komitologie — zu einer Art Modethema der Europaforschung werden ließ. Inzwischen ist das Interesse allmählich abgeflaut, der Erkenntnisstand jedoch zumindest in empirischer Hinsicht noch immer weitgehend ernüchternd. Dabei mangelt es nicht an empirischen Untersuchungen. Diese gehen allerdings zumeist nicht über eine eher rechtsformalistische Beschreibung der Bedeutung und Arbeitsweise einzelner (Komitologie) Ausschüsse hinaus und sind deshalb nur beschränkt aussagekräftig. Aufgrund der Schwierigkeiten, die Ausschüsse in der Praxis zu erforschen, gibt es über die konkreten Interaktions- und Kooperationsbeziehungen in den Ausschüssen bisher allenfalls Vermutungen, jedoch keine empirisch gesicherten Erkenntnisse. Die Ausschüsse werden darüber hinaus vielfach als Erklärungsfaktor für die unerwartet hohe Problemlösungsfähigkeit des europäischen Institutionengefüges angeführt, dennoch mangelt es noch immer an einer differenzierten Bewertung der Bedingungen ihrer Gestaltungskapazität.

Bevor zum empirischen Teil dieser Studie übergegangen wird, erscheinen einige Erläuterungen zur Methodik der Untersuchung angebracht. Eine empirische Analyse der Arbeits- und Funktionsweise der Ausschüsse ist angesichts der notdürftigen Quellenlage und des problematischen Zugangs zum Untersuchungsobjekt ein besonders schwieriges Unterfangen. Nicht ohne Grund ist der Wissens- und Forschungsstand über das Ausschusswesen so defizitär. Vor dem Hintergrund der Schwierigkeiten der Informationsgewinnung werden im Folgenden zunächst das Forschungsdesign erläutert und die die Untersuchung strukturierenden Auswahlentscheidungen begründet (3.1). Im Anschluss werden die einzelnen methodischen Bausteine der Datenerhebung vorgestellt und hinsichtlich ihrer methodologischen Gütekriterien hinterfragt (3.2).

Zum Auftakt des empirischen Teils gilt es die formalen Aspekte der Arbeitsweise der Expertengruppen und Komitologieausschüsse näher unter die Lupe zu nehmen. Einheitliche Rahmenbedingungen über die Praxis der Ausschussarbeit bestehen erst seit kurzem. Zuvor lag die praktische Handhabung der Ausschüsse allein in den Händen der einzelnen Kommissionsdienstellen, was insbesondere zu ihrer opaken Arbeitsweise beigetragen hat. Zur Verbesserung der Transparenz des Ausschusswesens hat die Kommission im Rahmen der Reform der Komitologie von 1999 im Jahr 2001 eine Standardgeschäftsordnung für die Komitologieausschüsse beschlossen, auf deren Grundlage die bereits bestehenden und die neu einzurichtenden Durchführungsausschüsse ihre Geschäftsordnung bestimmen.¹⁰⁶ Diesem Beispiel folgend hat die Kommission im Jahr 2005 eine Mustergeschäftsordnung für die formell eingesetzten Expertengruppen vorgelegt.¹⁰⁷ In der Standardbzw. Mustergeschäftsordnung sind die horizontalen Bestimmungen der Arbeitsweise der Ausschüsse festgelegt. Anhand dieser Regelungen werden im Folgenden die formalen Aspekte der Ausschussarbeit erläutert.

Die Entstehung des Ausschusswesens ist eng mit der Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) verbunden. So entstand die Idee der Komitologieausschüsse Anfang der 1960er Jahre im Rahmen der Verhandlungen über die ersten gemeinsamen Agrarmarktordnungen (vgl. Bergström 2005, S. 43ff.). Im Laufe der Jahre entwickelte sich ein differenziertes Ausschusssystem, das sich mit zunehmender Integration auch auf die anderen Politikfelder der EU ausweitete. Die GAP ist die älteste der gemeinsamen Politiken und bis heute Vorreiter der kollektiven Willensbildung in Ausschüssen.

Auch die Umweltpolitik der EU zeichnet sich durch den Einsatz einer Vielzahl von Ausschüssen aus. Welche Ausschüsse es genau gibt, welche Rolle sie spielen und wie sie funktionieren, ist Gegenstand der folgenden Fallstudie. Die Untersuchung folgt dabei dem bewährten Beispiel der Agrarpolitik. Zum besseren Verständnis und zur Einordnung der nachfolgenden Analysen werden zunächst die Entstehung und Entwicklung der Umweltpolitik kurz skizziert (6.1). Im Anschluss folgt eine allgemeine Bestandsaufnahme der umweltpolitischen Ausschüsse, ihrer Tätigkeitsbereiche und Steuerungsfunktionen (6.2). Daraufhin werden die Arbeits- und Funktionsweise der Ausschüsse im Bereich der Regulierung von genetisch veränderten Organismen detailliert analysiert (6.3). Die Ergebnisse der umweltpolitischen Fallstudie werden abschließend noch einmal zusammengefasst und im Vergleich mit der agrarpolitischen Fallstudie einer Gesamtbewertung unterzogen (6.4).

Die vorliegende empirische Studie des Ausschusswesens der EU hat bislang unerreichte Inneneinsichten in die praktische Arbeits- und Funktionsweise der Ausschüsse der Kommission gewährt. Der systematisch ausgearbeitete Analyserahmen, in dem forschungsleitende Hypothesen aus theoretischen Überlegungen und den bereits vorliegenden empirischen Untersuchungen herausgearbeitet wurden, hat zugleich eine synthetisierende Gesamtbewertung des Ausschusswesens und somit verallgemeinerbare Aussagen über die Rolle der Ausschüsse sowie ihrer Interaktions- und Kooperationsbeziehungen ermöglicht. Darüber hinaus konnte die Formulierung der forschungsleitenden Hypothesen im Kontext der Problemlösungsfähigkeit der Ausschüsse näheren Aufschluss über ihr konkretes Problemlösungspotenzial geben. Bevor im Folgenden der Versuch unternommen wird, abschließend die Bedeutung des Ausschusswesens für die Eigenarten der europäischen Governance herauszuarbeiten, gilt es die zentralen empirischen Erkenntnisse dieser Studie nochmals kurz zu rekapitulieren.