1. Kontextuelle Einbettung und Hintergründe des Buches

Im Verbundprojekt SiKoMi standen folgende Fragestellungen im Fokus:

Um diese Fragen zu beantworten, startete der Projektverbund seine Arbeit im September 2018 mit einem transdisziplinären Ansatz der Zusammenarbeit von Wissenschaftler*innen und Praktiker*innen. Darunter verstehen wir hier

„ein ausgewogenes Miteinander, welches sich durch einen hohen Partizipationsgrad sowie verschiedene (quantitative und qualitative) Methoden auszeichnet, welche Wissenschaftler*innen, Praktiker*innen, Stakeholder bzw. Anspruchsgruppen etc. aus unterschiedlichen Disziplinen und Sektoren in einen gemeinsamen Prozess integriert (Neuhauser et al. 2018, S. 224).“ [53]

Zentral ist dabei die Augenhöhe von Forscher*innen und Praktiker*innen während des Prozesses der Zusammenarbeit im Projekt.

Konkret bedeutete dies für SiKoMi ein Vorgehen in fünf ineinandergreifenden Arbeitspaketen (AP) (Abb. 1.2). Auf diese Weise gelang eine schrittweise inhaltliche Weiterentwicklung wie bei einem klassisch aufgebauten Forschungsprojekt. Alle Stufen umfassten transdisziplinäre Ansätze, die genutzt wurden, um wissenschaftliche Erkenntnisse zwischenzeitlich immer wieder auch auf praktische Relevanz hin zu überprüfen und anzupassen.

Zu Beginn des Projekts stand neben einer Literaturrecherche eine Medieninhaltsanalyse, die einen Vergleich zwischen der medialen Berichterstattung über Flüchtlingssituationen in den 1990er Jahren und der Situation in 2015/2016 anstellte. Ein weiterer Schritt waren erste Gespräche mit Praktiker*innen bspw. über deren Beteiligung an der Lage, Zugänge zu Interviewpartner*innen sowie Hinweise zu Themen der Zusammenarbeit und des Wissensmanagements (AP 1).

Daran schloss das ‚Herzstück‘ des Projektes an (AP 2), welches die Datengrundlage für das gesamte Forschungsprojekt lieferte. Es setzte sich aus zwei Untersuchungsteilen zusammen: Den ersten Teil bildeten Experteninterviews, die in regional ausgerichteten Tiefenfallstudien zusammengeführt wurden. Insgesamt wurden in den Jahren 2019/20 an den Untersuchungsstandorten Berlin, Bad Fallingbostel, Bramsche-Hesepe und Trier 71 leitfadengestützte Experten*inneninterviews mit Vertreter*innen aus Hilfsorganisationen (Deutsches Rote Kreuz, Johanniter), der privaten Sicherheit, der Bundeswehr, der Polizei, der Kommunal- und Landesverwaltungen und weiterer Ämter, sowie mit gemeinnützigen Vereinen geführt. Dies wurde, wenn möglich, jeweils ergänzt um Dokumentenanalysen von Unterlagen, die von den Interviewpartner*innen bereitgestellt wurden. Nach der Transkription, erfolgten die Auswertung von Interviews und Dokumenten sowie in einem letzten Schritt die Zusammenführung der unterschiedlichen Erkenntnisse in standortbezogenen Tiefenfallstudien. Ergänzend wurden im zweiten Untersuchungsteil in den Jahren 2015/2016 aktive AE mittels eines Fragebogens befragt. Die Fragebogenerhebung wurde zwischen Oktober und Dezember 2020 bundesweit durchgeführt. In dem Zuge wurden 300 Fragebögen an 84 AE gesendet, wovon 44 Rückläufer eingingen.

Die Schwerpunkte der Expert*inneninterviews und der Fragebogenerhebung lagen auf der Wahrnehmung der eigenen Organisation, ihrer Rolle, Aufgaben und Bewältigungsansätze, auf der Ausgestaltung der interorganisationalen Zusammenarbeit und dem Wissensmanagement während der Flüchtlingslage 2015/2016. Daraus abgeleitete ‚Good Practices‘ und ‚Lessons Learned‘ wurden dann in Workshops mit Expert*innen gespiegelt und gemeinsam reflektiert (AP 3). Ein Teil der Ergebnisse floss in die Erarbeitung einer technischen Lösung zur Unterstützung des Lernens in und zwischen Organisationen (AP 4). Die gewonnenen Erkenntnisse finden sich in den veröffentlichten wissenschaftlichen Beiträgen des Projektverbundes (s. Abschnitt zu ‚Ergebnissen‘) (AP 5). Darüber hinaus – und noch viel wichtiger für Sie als Leser*innen – flossen sie direkt in die vor Ihnen liegende Publikation. Daher finden Sie in diesem Buch vielfältige Verweise und Bezüge auf das erhobene Datenmaterial des Projektes SiKoMi.³

Bearbeitet wurde das Projekt SiKoMi von den vier Verbundpartnern: Lehrstuhl für Bevölkerungsschutz, Katastrophenschutz und Objektsicherheit der Bergischen Universität Wuppertal (BUW), dem Deutschen Roten Kreuz (DRK), der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) und dem Unternehmen time4you GmbH (Dienstleister für digitale Lernlösungen).

Desweiteren unterstützt wurde das Projekt von diversen assoziierten Partnern: Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Trier, Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e. V. (BDSW), Deutscher Landkreistag, Deutscher Städte- und Gemeindebund, European Homecare GmbH (EHC), Hochschule der Polizei Rheinland-Pfalz, Kreisverband Berlin Müggelspree e. V. (DRK), Landeskatastrophenschutzschule Landesverband Berliner Rotes Kreuz e. V., Landesverband Niedersachsen e. V. (DRK), Landkreis Dahme-Spreewald, Landesverband Rheinland-Pfalz e. V. (DRK), Der Polizeipräsident in Berlin, Polizeidirektion Osnabrück, Polizeipräsidium Trier,

Die Verbundpartner widmeten sich in Teilvorhaben unterschiedlichen Perspektiven und Aufgabenpaketen (Abb. 1.2):

In ihrem Teilvorhaben identifizierte die DHPol mithilfe einer Medieninhaltsanalyse von Pressberichten Erfolgsmodelle von interorganisationalen Sicherheitskooperationen und Wissensmanagement in der Vergangenheit und Gegenwart (AP 1). Ausgangspunkt waren die Flüchtlingsbewegungen zu Beginn der 1990er Jahre, die im Hinblick auf Herausforderungen und Handlungsansätze bezüglich interorganisationaler Kooperationen mit der Flüchtlingssituation 2015/2016 verglichen wurde. Mit Hilfe von historischen, wissenschaftlichen Studien, Medienberichten und behördlichen Unterlagen wurden hier Informationen über erfolgreiche interorganisationale Kooperationen der involvierten Akteure, deren Konflikte und Probleme zusammengetragen und analysiert. Die DHPol näherte sich den o. a. Fragen des Projektes dabei aus Perspektive der polizeilichen Behörden und befasste sich v. a. damit, wie interorganisationale Zusammenarbeit und Wissensmanagement in der Flüchtlingssituation 2015/2016 von verschiedenen Landespolizeien wahrgenommen und ausgestaltet wurden.

Die BUW übernahm in ihrem Teilvorhaben die theoretische wie methodische Ausrichtung der Forschung vor dem Hintergrund der vorhandenen Expertise in der interdisziplinären Organisationsforschung. Sie lieferte die theoretischen Grundlagen zu den Themen interorganisationale Zusammenarbeit und Wissensmanagement in und zwischen Organisationen (AP 1). Dabei wurden Definitionen, Formen und Funktionen beider Ansatzpunkte auf BOS und andere Sicherheitspartner übertragen und mit Praktiker*innen abgestimmt, um die Praxisnähe beizubehalten. Die Ergebnisse verarbeitete das Team der BUW in einem multimethodischen Forschungsdesign, welches sich aus den o. a. Expert*inneninterviews und Tiefenfallstudien, der Fragebogenerhebung und einer Datentriangulation zusammensetzte, um möglichst Perspektiven von vielen beteiligten Akteuren einzufangen und zusammenzubringen (AP 2). Die BUW brachte neben der allgemeinen Organisationsperspektive, insbesondere die Sicht öffentlicher Verwaltungen sowie privater Sicherheitsunternehmen in den Projektkontext ein.

Das DRK konzentrierte sich bei den empirischen Untersuchungen in seinem Teilvorhaben darauf, die spezifische Perspektive der Hilfsorganisationen und des Gesundheitswesens zu erheben, um diese dann mit den Perspektiven anderer Akteure zusammenführen zu können. Ein Schwerpunkt lag hier bspw. auf Kooperationen mit Kommunalverwaltungen und Akteuren des Gesundheitswesens. Darüber hinaus lieferte das DRK Ansatzpunkte, um aus den erhobenen Daten von DHPol, DRK und BUW Handlungsempfehlungen zu ‚Good Practices‘, ‚Lessons Learned‘ und Kooperationskonzepten herauszuarbeiten und diese Erkenntnisse mit Vertreter*innen aus der Praxis (d. h. hier alle oben aufgezählten befragten Akteure) rückzukoppeln, dadurch zu verifizieren und schließlich praxisgeprüfte Ergebnisse zu produzieren (AP 3).

Kern des Teilvorhabens der time4you waren die Entwicklung, Realisierung und Erprobung einer neuen Online-Plattform zur Bereitstellung digitaler Inhalte und zur Vernetzung verschiedener Akteure. Die time4you lieferte dabei technische Unterstützungsansätze und -instrumente, welche sich in allen untersuchten Organisationen einbetten lassen sollten. Im Teilvorhaben liefen daher schließlich alle praxisgerecht aufbereiteten Ergebnisse (‚Good Practices‘, ‚Lessons Learned‘) zusammen. Sie dienten als Basis zur Befüllung der Plattform zum Lernen in und zwischen Organisationen sowie eines Chatbot (AP 4), welcher bspw. Fragen zu den Themen interorganisationale Zusammenarbeit und Wissensmanagement beantworten kann.

Die Ergebnisse des Forschungsprojekts SiKoMi und Teilergebnisse des Forschungsprojekts WAKE werden im vorliegenden Buch präsentiert. Weiterhin wurden auch zahlreiche Veröffentlichungen im Verlauf der Forschungsprojekte verfasst, die hier als ergänzende Literatur aufgeführt werden:

Die dem Projekt zugrunde liegenden Fragen sind:

WAKE nähert sich diesen Fragen wie folgt an: Grundlegend werden der Wandel und die Herausforderungen des Bevölkerungsschutzes mit den jeweiligen organisationskulturellen Besonderheiten und gesellschaftlichen sowie historischen Rahmenbedingungen insbesondere im Kontext von migrationsbedingten Lagen analysiert. Dazu werden unterschiedliche Einsatzszenarien, die Sicht auf (künftige) Hilfeempfänger*innen sowie die Organisationen selbst erhoben und jeweils organisationsspezifisch aufgearbeitet. Wie Wissen überhaupt methodisch, technisch und systematisch aufbereitet werden kann und welche Kriterien es braucht, um Wissensmanagement nachhaltig und effektiv zu implementieren, wird umfassend analysiert. Anhand verschiedener thematisch ausgerichteter Fallstudien und unterschiedlicher methodischer Zugänge wird das während der Flüchtlingssituation 2015/2016 angereicherte sowohl nationale wie auch internationale operative Wissen gesammelt und über Interviews mit Expert*innen sowie Workshops aufbereitet. Aus den Ergebnissen der Analyse dieser Verfahren, Praktiken und Herausforderungen wird eine quantitative Befragung erarbeitet, mit der das (noch) vorhandene Wissen in der Breite der beteiligten Organisationen selbst abgefragt und damit in den Wissensmanagementprozess aufgenommen und erhalten werden kann. Daraus werden sowohl intra- wie interorganisationale Lessons Learned abgeleitet. Daran anschließend können Vorschläge für einen systematisch lernenden Bevölkerungsschutz generiert werden, der sowohl das im Rahmen der Flüchtlingssituation 2015/2016 generierte Wissen auf zukünftige Szenarien und Entwicklungen anpasst, Lücken aufzeigt, wo dieses Wissen um Wissen aus anderen Kontexten, z. B. internationalen Erfahrungen, ergänzt werden muss und wo Nichtwissen und Unsicherheit zu managen sind. Diese Erkenntnisse werden direkt in unterschiedliche Schulungsmaterialien und -module sowie Trainings der Organisationen eingespeist. Ergänzend werden während der Projektlaufzeit stattfindende Bevölkerungsschutzeinsätze beobachtet, um zu analysieren, wo Wissensbestände von 2015/2016 bereits in die alltäglichen Praktiken der Organisationen eingegangen sind.

WAKE besteht aus einem transdisziplinären Konsortium: Katastrophenforschungsstelle (KFS), Koordination, Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW), Deutsche Rotes Kreuz e. V. (DRK), Johanniter-Unfall-Hilfe (JUH), Technische Hochschule Köln (TH Köln) sowie assoziierten Partnern aus Deutschland (Arbeiter-Samariter-Bund (ASB), Malteser Hilfsdienst (MHD), Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) sowie aus Österreich (Österreichisches Rotes Kreuz, Johanniter-Unfall-Hilfe Österreich).

Die beteiligten Projektpartner widmen sich in einzelnen Teilprojekten je unterschiedlichen Schwerpunkten: Das Teilprojekt des Deutschen Roten Kreuz Generalsekretariats widmet sich der Entwicklung praxisorientierter Empfehlungen für gelingende Kooperationen mit (Hilfs-)Organisationen und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Das DRK war umfassend in der Flüchtlingshilfe 2015/2016 aktiv. Dabei entstanden zahlreiche Kooperationen mit weiteren Akteuren wie Flüchtlingsinitiativen, Vereinen und ungebundenen Helfer*innen, um die bestehenden Aufgaben und Herausforderungen bewältigen zu können. Für das DRK bedeutet dies, die vorhandenen ad-hoc etablierten Strukturen und Vernetzungen zwischen dem DRK und weiteren zivilgesellschaftlichen Akteuren herauszuarbeiten und diese auf eine generalisierbare Ebene zu führen. Dafür erfolgten eine systematische Analyse und Evaluation u. a. durch eine flächendeckende Befragung des DRK-Verbandes. Die dabei identifizierten Erkenntnisse werden in Gesprächen mit Vertreter*innen aus der Praxis rückgekoppelt. Daraus werden u. a. ein dreiteiliger Band der „Schriften der Forschung“ zum Thema „Zivilgesellschaftliche Akteure in der DRK-Flüchtlingshilfe 2015/2016“ in deutscher und englischer Sprache sowie pilothaft Handreichungen zu den Themen Wissensmanagement und Einbindung der Zivilgesellschaft entwickelt.

Die JUH, vertreten durch die Johanniter-Akademie Mitteldeutschland, verfolgt einen bildungszentrierten Fokus. Das an 158 Standorten spezifisch gewonnene Wissen von 2015/2016, wird im Sinne einer Bevölkerungsschutzpädagogik allgemein und migrationsspezifisch durch ein Weiterbildungsmodul zu interkulturellem Bevölkerungsschutz aufbereitet und dem allgemeinen Ausbildungszyklus organisationsübergreifend zugängig gemacht. Die Implementierung und Weiterentwicklung dieses Bildungsmoduls für Einsatzkräfte, trägt dem sozio-demographischen Wandel der Gesellschaft und in der JUH Rechnung. Einerseits wird das Modul an neuartige Bedingungen der Helfenden und Hilfebedürftigen angepasst, andererseits kann die durch die föderale Trennung bedingte Pluralität der Katastrophenschutzausbildung im Austausch mit den anderen beteiligten BOS homogenisiert werden. Für das Modul wird ein gleichnamiges Handbuch „Interkultureller Bevölkerungsschutz“ entwickelt, welches den Organisationen als Open-Source-Quelle bereitgestellt wird. Die JUH analysiert den Bestand der bisherigen informellen Wissensbestände und -quellen und überführt diese nach wissenschaftlichen Kriterien in ein formelles Wissensmanagementsystem. Im Anschluss an die organisationsinterne Aufarbeitung und Sachstandsermittlung der Flüchtlingssituation wird ein Best-Practice-Manual für zukünftige migrationsspezifische und klassische Lagen entwickelt. Durch eine Analyse der Flüchtlingssituation, der Entwicklung eines Wissensmanagementsystems und die Entwicklung neuer Bildungsmodule leistet die JUH einen wichtigen Beitrag im Verbundprojekt und für die Zukunft des Bevölkerungsschutzes.

Die Sicherheitsforschung der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW) befasst sich mit der Konzeption eines Systems zum strukturierten Bewahren, Aufarbeiten und zur Verfügung stellen des in Einsätzen erworbenen Wissens, um dieses für zukünftige Einsätze abrufbar und somit nutzbar zu machen. Dies wird exemplarisch anhand der Flüchtlingslage 2015/2016 durchgeführt. Für die mehr als 9000 Anforderungen, die das THW während der Flüchtlingslage abarbeitete, gab es an vielen Stellen keine der sonst bekannten Einsatzvorplanungen. Stattdessen kamen dort improvisierte Einzellösungen zur Anwendung. Diese Lösungen, und das Wissen darum, wurden vielerorts nicht strukturiert erfasst oder geteilt und existieren dadurch oft nur personengebunden. Das Projekt soll zeigen, welches Wissen in der Lage vorhanden war und welche Methoden zur Weitergabe genutzt wurden. Dabei sammelt das Konsortium das im Bundesgebiet gewonnene Wissen, erfasst, analysiert und arbeitet es auf. Die Ergebnisse werden dem THW-internen Schwerpunktprojekt der Kooperations- und Wissensplattform zur Verfügung gestellt, um die Ergebnisse schließlich bundesweit im THW bekannt zu machen.

Die KFS widmet sich der Analyse historischer, gesamtgesellschaftlicher und internationaler Prozesse, Strukturen, Dynamiken und Zuständigkeiten an der Schnittstelle von Bevölkerungsschutz, humanitärer Hilfe sowie Flucht und Migration. Dazu werden neben der Analyse der nationalen Entwicklungen Case Studies in Griechenland zu grundsätzlichen Verschiebungen des Verhältnisses von Bevölkerungsschutz und humanitärer Hilfe durch das Engagement des Directorate-General for European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations (ECHO) der Europäischen Kommission (siehe dazu auch [20‐22]), in Südosteuropa/Österreich (Balkanroute) und in Jordanien oder im Nordirak durchgeführt, um internationale Best Practices zu erarbeiten, die als internationaler Vergleichshintergrund für den nationalen Aufarbeitungsprozess dienen. Daran schließt sich die organisationsübergreifende quantitative Befragung aller beteiligten Bevölkerungsschutzorganisationen an, die es ermöglichen wird, einen quantifizierenden Überblick über Verfahren, Praktiken und Herausforderungen in der Betreuung großer Menschengruppen zu generieren. Diese Analysen erfolgen nicht allein retrospektiv, sondern generieren die Datengrundlage für zukünftige Ausrichtungen des Bevölkerungsschutzes – nicht nur im Kontext von Flüchtlingslagen, sondern auch für andere grenzüberschreitende Szenarien des Bevölkerungsschutzes.

Die TH Köln entwickelt die Systematik eines Wissensmanagementsystems für den Bevölkerungsschutz weiter. Dazu werden Begriffe und Terminologien für ein Glossar zusammengestellt, anhand dessen das Gesamtprojekt systematisch arbeiten kann. Sodann findet eine strukturierte Aufarbeitung und Evaluation der generell bestehenden Verfahren und Methoden des Wissensmanagements der im Bevölkerungsschutz tätigen Akteure sowie speziell der im Kontext der Flüchtlingssituation 2015/2016 angewendeten Ansätze statt. Anschließend an die Analyse und Evaluation kann die Basis für ein wissenschaftlich fundiertes sowie nachhaltiges Wissensmanagement für den Bevölkerungsschutz der Zukunft entwickelt werden, das an die Anforderungen der BOS angepasst ist und dabei zukünftige Herausforderungen des Bevölkerungsschutzes berücksichtigt.

Auch die assoziierten Partner verbinden mit dem Projekt ganz konkrete Ziele: So wird bspw. der ASB entsprechende Lessons Learned für seinen Reformprozess der Katastrophenschutzausbildung und die zukünftige Ausbildung übernehmen, wie z. B. die Themen Vulnerabilität und Inklusion, SPHERE-Standards oder den Umgang mit besonderen Zielgruppen in hiesigen Betreuungslagen.

Die Ergebnisse des Forschungsprojekts WAKE werden im vorliegenden Buch präsentiert. Weiterhin wurden auch zahlreiche Veröffentlichungen im Verlauf der Forschungsprojekte verfasst, die hier als ergänzende Literatur aufgeführt werden:

Die Annahme von Organisations- und Verwaltungskrisen ergibt sich aus Befunden, die darauf hinweisen, dass beteiligte Organisationen, z. B. Bereiche von Landes- und Kommunalverwaltungen diverse Probleme bei der Bearbeitung der Lage hatten und teilweise kurz vor dem Struktur- bzw. Systemversagen standen. [8, 51] Einige Ursachen z. B. für langwierige Sachbearbeitungsprozesse, Entscheidungsprozesse und in der Folge lange Wartezeiten von Asylsuchenden (bzgl. Asyl), etc. lagen in der Vergangenheit, d. h. vor dem eigentlichen Ereignis. Die oft aus Restrukturierungen und Personalabbauprozessen resultierenden Ressourcenknappheiten entfalteten somit erst in der Lage 2015/2016 volle Wirkung und verlangsamten die einzelnen Aufgaben und Schritte des Integrierten Krisenmanagements. Aber auch klassische Prinzipien der Bürokratien wie die (oft in Papierformat notwendige) Aktenmäßigkeit und Regelgebundenheit (z. B. bei Genehmigungsverfahren) trugen zu strukturell bedingten Handlungseinschränkungen und zeitaufwendigen Prozessen bei, sodass Verwaltungsmitarbeiter*innen teilweise gezwungen waren, ihre bis dato stabilen Handlungsrahmen aufzubrechen und umzudenken. Hinzu kamen – zumindest anfangs – unklare Zuständigkeiten (z. B. Wer hat das Sagen in einer solchen Krisenlage? Wer zahlt für Einsätze?), Koordinationsprobleme (bspw. aufgrund föderalistischer Strukturen) sowie teilweise ein Mangel an vorgehaltenen Krisenstrukturen. Da kein Katastrophenfall ausgerufen, zugleich aber in vielen Regionen Amtshilfe angefordert wurde, kamen Zuständigkeits- und Ressourcenfragen auf; es entstanden Konkurrenzen und aufgrund sich überschneidender Kompetenzen und Verantwortungsbereiche teilweise chaotische Zustände.

Weitere Problemherde, die bereits vor 2015/2016 bestanden, werden in veralteten Strukturen und Modernisierungsrückständen im Bereich des Bevölkerungsschutzes gesehen. [24] Sie wurden bereits im Kontext der „Neuen Strategie zum Schutz der Bevölkerung“ [12] thematisiert. Dies lässt sich auf den Bereich des Krisenmanagements übertragen, wie auch jüngste Entwicklungen in der Diskussion um die Bewältigung der COVID-19-Pandemie und das Hochwasser im Juli 2021 zeigen. Abstimmungsproblematiken und verzögerte Entscheidungen, die sich aufgrund von Informationsverweigerung z. B. zwischen Ländern, aber auch zwischen verschiedenen Organisationen, teilweise Einheiten der gleichen Organisationen ergaben, sind ein Hinweis darauf, dass es bei der organisationsübergreifenden Zusammenarbeit noch Optimierungspotenziale gibt, die jenseits von technischen Möglichkeiten liegen, sondern eher auf organisationale und soziale Stellschrauben des Systems hinweisen. Das findet sich auch darin wieder, dass vielfach Herausforderungen der Zusammenarbeit von „etablierten“ und neuen Hilfeformen wie durch Digital Freiwillige und Spontanhelfer*innen als Phänomene der letzten Jahre bestehen, die schlimmstenfalls dazu führen, dass sich die Strategien der Akteure gegenseitig und damit Hilfen für andere Menschen behindern. Dies geht auch einher mit Forderungen nach angemessenen Konzepten und Handlungsansätzen, die einen stärkeren Einbezug von Ansätzen z. B. der Improvisation, sowie digitalen, insbesondere sozialen Medien in die Strukturen und Prozesse der etablierten Organisationen der polizeilichen und nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr und des Krisenmanagements erlauben (z. B. [48, 49, 67]). Zudem wird hinterfragt, ob Instrumente wie der ‚Königsteiner Schlüssel‘ ein für solche Situationen angemessener Verteilungsschlüssel sind oder hier nicht andere Instrumente entwickelt werden müssten [12]. Das Ersuchen von Hilfsorganisationen, den Katastrophenfall auszurufen, um auch dauerhaft auf ehrenamtliche Kräfte zurückgreifen zu können sowie die großen Belastungen, ließen Fragen nach stärker auf Krisenlagen zugeschnittenen (rechtlich verankerten) Aktivierungsmechanismen aufkommen, um nicht direkt den Katastrophenfall ausrufen zu müssen, dennoch aber einen Hebel für den Einsatz von genügend Kräften haben zu können. Es zeichneten sich also bereits vor der Flüchtlingssituation 2015/2016 einige Entwicklungen ab, welche an vielen Stellen auf die Notwendigkeit einer Neuausrichtung des Systems des Bevölkerungsschutzes sowie des nationalen Krisenmanagements hindeuteten.

Ein letzter großer Krisenherd lässt sich unter den Begriffen der Wissens- und Lernkrisen fassen. Die Flüchtlingssituation 2015/2016 war keineswegs die erste ihrer Art, wenngleich hier die höchsten Zahlen an Geflüchteten verzeichnet wurden. Bereits in den 1990er Jahren waren diverse BOS und andere Sicherheitspartner mit der Ankunft großer Personenmengen (mehrere hunderttausend Menschen) in relativ kurzer Zeit konfrontiert. Nach dem Mauerfall bzw. der Wiedervereinigung 1989/90 kamen bspw. in kürzester Zeit 340.000 ehemalige DDR-Bürger*innen in die Bundesrepublik Deutschland. Die Anstiege Asylsuchender waren z. B. als Folge der Flucht Hunderttausender aus Kriegs- und Krisengebieten bspw. dem Balkan und Glasnost (ehem. Sowjetunion), Äthiopien und Eritrea, Mali und Burkina Faso, Burundi, Republik Kongo, Senegal und Simbabwe zu verzeichnen. Ein Lernen aus den vergangenen Situationen sowie eine aktive Wissensaufbereitung und -speicherung schienen aber bis 2015/2016 nicht oder kaum wahrnehmbar stattgefunden zu haben. Ein Grund dafür sind sicherlich mangelnde zeitliche und personelle Ressourcen in Akutlagen, welche den Aufbau von nachhaltigen Wissensmanagementformen nicht erlauben. Lediglich in der Nachbereitung sind hier Kapazitäten denkbar, welche aber bis heute nicht realisiert werden konnten, wie viele Vertreter*innen von BOS immer wieder anmahnten, da zu schnell nach Krisen zum Alltagsgeschehen zurückzukehren sei. Es finden sich daher wenige Hinweise auf gezogene Lehren aus der Vergangenheit. Viele können sich nicht erinnern, waren nicht dabei oder wissen nicht einmal, inwieweit die Organisation, für die sie tätig sind, daran beteiligt war. Lernen aus der Vergangenheit, früheren Fehlern, aber auch guten Ansätzen scheint nach wie vor eher selten eine nachhaltige Strategie im Kontext der Krisenvor- und -nachbereitung zu sein. Die Akteure der Flüchtlingssituation z. B. aus öffentlichen Verwaltungen, Polizeien und Hilfsorganisationen scheinen erneut auf dem Weg zu sein, die o. a. Wissens-/Lernkrisen fortzusetzen, d. h. Lernchancen, wie sie keine Katastrophenschutzübung bieten kann, nicht wahrzunehmen bzw. zu vergeben.

Hinsichtlich des letzten Punktes bieten die nachfolgenden Ergebnisse einer Medieninhaltsanalyse spannende Eindrücke von dem, was aus der Situation 2015/2016 gelernt wurde – oder auch nicht (s. Abschn. 1.2).

Eine Betrachtung lokaler und überregionaler Presse während der beiden großen Flüchtlingsbewegungen in Deutschland Anfang der 1990er Jahre⁵ und 2015/2016, zeigt dass das Thema interorganisationale Zusammenarbeit zur Versorgung und Unterbringung Geflüchteter kaum im Fokus des öffentlichen medialen Interesses stand. Zum einen wird dies bereits durch die verhältnismäßig geringe Anzahl an Zeitungsartikeln hierzu verdeutlicht; der Großteil der Zeitungsartikel in beiden Zeiträumen thematisiert vor allem Kriminalität gegen sowie ausgehend von Geflüchteten. Zum anderen lassen sich keine Informationen dazu finden, inwieweit die beteiligten Akteure Ad-hoc-Maßnahmen und Erfahrungen aus den Einsatzlagen dokumentiert und aufgearbeitet haben. Gleichzeitig ermöglicht ein Vergleich von Zeitungsartikeln und weiterführender Literatur aus beiden Zeiträumen Themenbereiche zu identifizieren, die Rückschlüsse auf ein Lernen oder Nicht-Lernen der involvierten Organisationen zulassen. Die Auswahl der in die Untersuchung zu den Jahren 2015/2016 einbezogenen lokalen Tageszeitungen Berliner Zeitung, B.Z., Trierischer Volksfreund und Neue Osnabrücker Zeitung erfolgte auf Grundlage der, zu Anfang des SiKoMi-Projekts ausgewählten, Untersuchungsstandorte in Berlin, Trier und Osnabrück⁶. Darüber hinaus wurde überregional die Süddeutsche Zeitung als auflagenstärkste sogenannte Qualitätszeitung und die BILD als auflagenstärkste Boulevardzeitung in die Auswertung miteinbezogen. Die inhaltliche Analyse der regionalen und überregionalen Tageszeitungen zum Thema interorganisationale Zusammenarbeit in den beiden Zeiträumen 01.01.1991 bis 31.12.1993 sowie 01.01.2015 bis 01.05.2016 wurden zusätzlich um Informationen aus Fachartikeln und Onlinemedienberichten ergänzt. Anschließend wurden die Befunde der Inhaltsanalyse thematisch gegenübergestellt [27] und im Folgenden mit Ergebnissen der Interviewstudie des SiKoMi-Projekts abgeglichen.

Im Rahmen dieser vergleichenden Medieninhaltsanalyse konnten diverse Gemeinsamkeiten und Unterschiede bezüglich der interorganisationalen Zusammenarbeit zwischen den Zeiträumen identifiziert werden. Verglichen wurden dabei die unterschiedlichen Themen, über die in den für die Untersuchung herangezogenen Zeitungen berichtet wurde sowie die darin dargestellten Beziehungen der unterschiedlichen Akteure zueinander. Der systematische Vergleich von Themen sowie der Beziehungen von Akteuren untereinander lässt darauf schließen, dass es eine Vielzahl ähnlicher Themen und Probleme in beiden Zeiträumen gab:

Dies betraf in erster Linie die Unterbringung Geflüchteter, die sowohl in den 1990ern als auch 2015/2016 meist Improvisation erforderte, da in beiden Zeiträumen zunächst nicht genügend Unterkünfte zur Verfügung standen. Auch die Versorgung der Asylsuchenden führte zu Problemen, da Infrastrukturen wie zum Beispiel die Wasserversorgung, Verpflegung oder medizinische Hilfe vor Ort erst geschaffen werden mussten, was insbesondere Kommunen und Hilfsorganisationen in hohem Maße forderte [1, 58, 59, 68]. Um die Versorgung und Unterbringung Asylsuchender sicherzustellen kooperierten Hilfsorganisationen demnach in beiden Zeiträumen nicht nur mit den Kommunen, sondern auch vielfach untereinander [36, 38, 40, 43, 50, 59, 64].

Ein weiteres zentrales Problem bei der Bewältigung beider Flüchtlingssituationen betraf die Zahl des zur Verfügung stehenden sprachkundigen Personals, um zwischen Asylsuchenden und Mitarbeiter*innen involvierter Organisationen zu vermitteln. Diese Problematik betraf alle Akteure und führte unter anderem zu Verzögerungen bei der Registrierung und der Aufklärung bzw. Regulierung von Konflikten [38, 54, 62]. Des Weiteren stellte sowohl ein Mangel an Personal bei Kommunen zur Registrierung von Asylsuchenden, als auch daraus resultierende Probleme, wie die Eintragungen mehrfacher Identitäten einzelner Personen die Polizei vor besondere Herausforderungen [38, 63]. Zusätzlich kam es aufgrund des hohen Andrangs in den Ämtern der Kommunen zum Teil zu gewalttätigen Auseinandersetzungen [9, 25, 29, 38]. Dies machte zudem den Einsatz privater Sicherheitsdienste notwendig, die beauftragt durch die Kommunen in Unterkünften eingesetzt wurden. Wiederkehrende Fälle von Gewalt in und gegen Unterkünfte waren insgesamt während beiden Flüchtlingssituationen medial ein häufig wiederkehrendes Thema, das Kooperation und Austausch zwischen privaten Sicherheitsfirmen und Polizei erforderte [3, 6, 38, 62].

Während beiden Flüchtlingssituationen haben sich interorganisationale Runde Tische bzw. Besprechungsrunden sowie Koordinierungsstäbe bewährt, um Austausch und Zusammenarbeit zu erleichtern. Dabei waren meist Vertreter*innen mehrerer unterschiedlicher Organisationen involviert, die gemeinsam Konzepte und Maßnahmen ausarbeiteten [2, 38, 41, 60, 65, 69]. Die sich überschneidenden Beziehungen und interorganisationalen Gremien sprechen dafür, dass in beiden Zeiträumen eine regelmäßige Zusammenarbeit der Akteure notwendig wurde. Neben offiziellen Besprechungsrunden wurde sich ebenso vielfach informell ausgetauscht, sich gegenseitig abgesprochen und improvisiert, wo es notwendig erschien. Denn sowohl in den 1990ern Jahren als auch 2015/2016 mussten die involvierten Organisationen in relativ kurzer Zeit komplexe Strukturen neu aufbauen, Unterbringungsmöglichkeiten schaffen, Kapazitäten zur Bewältigung des Organisationsaufbaus meistern und sich zahlreichen weiteren Herausforderungen annehmen.

Vermeintliche Unterschiede hinsichtlich interorganisationaler Kooperationsformen zwischen beiden Zeiträumen zeigen sich beispielsweise im Umgang mit personellen Engpässen bei der Registrierung durch die Kommunalverwaltungen. So wurden zur Unterstützung der Registrierung in den Jahren 2015/2016 neben Bundeswehrsoldat*innen bereits pensionierte kommunale Beamt*innen und Polizeibeamt*innen hinzugezogen [2, 6, 25, 42]. Ebenfalls anders ist, dass 2015/2016 vielfach interorganisationale Informationsveranstaltungen für Bürger*innen abgehalten wurden, um diese bezüglich der Unterbringung von Flüchtlingen zu informieren. Ziel der Veranstaltungen war es, möglichen Konflikten und Spannungen präventiv zu begegnen [41, 44, 45, 65]. Aus den 1990er Jahren sind solche Maßnahmen auf Grundlage der zur Verfügung stehenden Berichte nicht ersichtlich. Andersherum wird bezüglich der Lagebewältigung der Flüchtlingssituation im Gegensatz zu 2015/2016 lediglich Anfang der 1990er Jahre davon berichtet, dass die Kommunen und die Leiter*innen einiger Unterkünfte nur tagsüber zu den üblichen Bürozeiten erreichbar waren. Dies vermittelt zunächst den Eindruck, dass sich hier aufgrund von Modernisierung und Digitalisierung möglicherweise ein Wandel ergeben hat. Wie die Experten*inneninterviews im Rahmen des Projekts SiKoMi zeigen, hat sich an dieser Problematik auch in den Jahren 2015/2016 nichts verändert und stellte für Einsatzkräfte eine zentrale Herausforderung dar [38, 54].

Insgesamt machen die grundsätzlich ähnlichen Themen und Probleme beider Flüchtlingssituationen deutlich, dass die involvierten Organisationen anscheinend nicht aus der Lage Anfang der 1990er Jahre gelernt haben und die Registrierung, Unterbringung sowie Versorgung einer großen Anzahl von Personen 2015 erneut zu einer „Krise“ führte. Diese wären bei einer systematischen und sorgfältigen Vorbereitung vermutlich nicht im selben Ausmaß aufgetreten. Verstärkt wird dieser Eindruck durch die relativ kurzfristig erfolgte Konzeption und Einrichtung interorganisationale Austauschmöglichkeiten wie Runden Tischen, Stäben oder andere Formen der Zusammenarbeit. Daraus lässt sich ableiten, dass eine strategischere und langfristigere Vorbereitung auf Lagen wie den Flüchtlingssituationen der 1990er und 2015/2016 zu mehr Effizienz bei der Versorgung von Menschen und der Gewährleistung von humanitärer und innerer Sicherheit führen könnte.

Die Bewältigung der Flüchtlingssituation 2015/2016 stellte viele Organisationen des Zivil- und Katastrophenschutzes vor große Herausforderungen, da ein vergleichbares Szenario bis dato kaum eingeübt und die entsprechenden Ressourcen und Wissensbestände nicht vorhanden waren oder nicht abgerufen werden konnten [19, 23]. Für viele Akteure kam der Einsatz überraschend, wenn auch einige der älteren Katastrophenschützer*innen sich durchaus noch an vergangene Einsätze, z. B. mit dem Hilfszug des Deutschen Rotes Kreuzes (DRK), erinnerten, der in ähnlichen Lagen bspw. 1989 in der Prager Botschaft zur Versorgung von DDR-Flüchtlingen zum Einsatz kam.

Die folgenden Ausführungen bieten einen Überblick über den Zusammenhang von Zivil- und Katastrophenschutz sowie Flüchtlingsbetreuung und fragen, wie Flüchtlingshilfe in die Zivil- und Katastrophenschutzarchitektur seit 1945 eingebettet ist und damit auch Gegenstand politischer Aushandlungen um zukünftige Ausrichtungen des Zivil- und Katastrophenschutzes wurde.

In den 1960er Jahren kam es in Deutschland zu einem grundlegenden Umbau des z. T. noch aus dem Zweiten Weltkrieg stammenden Luftschutzsystems. Vorausgegangen waren intensive Diskussionen über die zukünftige Ausgestaltung und Priorisierung des Zivilschutzes sowie sein Verhältnis zum Katastrophenschutz – und damit im Hintergrund auch über die Rolle von Flüchtlingen in sicherheitspolitischen Planungen. Zuvor standen die Zivilschutzplanungen noch ganz unter dem Eindruck des Luftkriegs während des Zweiten Weltkriegs, den Atomwaffenabwürfen auf Hiroshima und Nagasaki, den Flüchtlingsströmen zum Ende des Zweiten Weltkriegs und der damit einhergehenden „Furcht vor Chaos und Kontrollverlust“ [17, S. 72]. Bereits Mitte der 1950er Jahre wurde mit dem DRK-Hilfszug⁷ ein später vom Bund mitfinanziertes und vom Internationalen Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) mitentwickeltes Instrument etabliert, welches „in seiner operativen Ausprägung auf die erwarteten Bedürfnislagen durch Fluchtbewegungen der Bevölkerung ausgerichtet“ [57, S. 87] war und bereits 1956 während des Ungarnaufstandes auch international eingesetzt wurde. Der Hilfszug diente explizit dazu, „Flüchtlinge zu verpflegen, unterzubringen, zu registrieren und zu betreuen“ [46, S. 32].

Bis zum Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes von 1968, mit dem zum Teil Grundlagen des Bevölkerungsschutzes in seiner heutigen Form gelegt wurden, konzentrierte sich der Bevölkerungsschutz auf den Aufbau eines heute aufgrund seiner paramilitärischen Ausrichtung sehr kritisch gesehenen Luftschutzhilfsdienstes (LHSD) [18, 57], der primär auf den Zivilschutzfall, einschließlich der Lenkung, Betreuung und Versorgung von Flüchtlingen, ausgerichtet war.⁸

Die neue Verbindung von Zivil- und Katastrophenschutz wurde von einigen Akteuren als Möglichkeit gesehen, die politischen und gesellschaftlichen Vorbehalte in der Bevölkerung gegenüber dem Zivilschutz zu zerstreuen und Ressourcen für beide Szenarien vorzuhalten [17]. Mit der eher humanitären Argumentation konnte der Kalte Krieg „ausgeblendet“ werden und der auf Bundesebene organisierte Zivilschutz wurde nicht mehr als primär sicherheitspolitisches Instrument verstanden, er trat zunehmend in den Hintergrund und die Rettungs- und Hilfssysteme wurden in die Hände privater Hilfsorganisationen sowie der einzelnen Bundesländer gelegt [17]. Die Aufgabenstellung, Flüchtlinge bzw. Bevölkerungsbewegungen zu lenken, beobachten und zu versorgen, blieb erhalten und wurde durch den Betreuungsdienst bzw. Betreuungsleitzug ausgeübt. In den folgenden Jahren verschwammen, wie auch in anderen Ländern wie bspw. den USA [35], die Legitimationsmuster natürlich, technisch und/oder menschlich induzierter Extremereignisse und die Bedrohung durch Krieg zunehmend. Einsätze des Katastrophenschutzes bei Waldbränden, Hochwasser o. ä. dienten als Vorlage für die internen Zivilschutzplanungen und der Schaffung von Ressourcen und Kapazitäten, die im Friedensfall dem Katastrophenschutz, im Verteidigungsfall dem Zivilschutz zur Verfügung stehen sollten. Neben dem DRK-Hilfszug wären bspw. auch noch der DRK-Suchdienst oder die DRK-Hilfsschiffe Helgoland und MS Flora zu nennen, die später im Auftrag des Bundes Flüchtlinge in Vietnam und Indonesien (sog. Boat People [31]) aufnahmen und medizinisch versorgten oder auch Konzepte zur Ausstattung von Hilfskrankenhäusern.

Im Zuge der Neuausrichtung der internationalen humanitären Hilfe zwischen den 1970er und 1990er-Jahren [5] engagierten sich auch die deutschen Hilfsorganisationen DRK, Arbeiter-Samariter-Bund (ASB), Malteser Hilfsdienst (MHD) und Johanniter Unfallhilfe (JUH) und zunehmend auch die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW) international [15] – vielfach auch in der Versorgung und Unterstützung von Flüchtlingen und Binnenvertriebenen.

Spätestens mit dem Ende des Kalten Kriegs trat das Zivilschutzparadigma, wie in vielen anderen Ländern auch in Deutschland, fast vollständig hinter den Katastrophenschutz zurück [10]. Im Rahmen der Neuen Strategie zum Schutz der Bevölkerung [12] wurde das deutsche Krisenmanagement um die Jahrtausendwende neu strukturiert [26]. Auch wenn die Neue Strategie außergewöhnliche Gefahren- und Schadenslagen, wie terroristische Anschläge und den Ausfall kritischer Infrastrukturen, einbezog, muss (rückblickend) konstatiert werden, dass humanitäre Notlagen bzw. Flüchtlingslagen aus dem Blick gerieten und nicht mehr explizit als relevante Szenarien benannt wurden. Gleiches gilt für die Risikoanalyse des Bundes gemäß ZSKG § 18, Abs. 1, für die durch den ressortübergreifenden Lenkungsausschuss verschiedene Gefahren bzw. Ereignisse mit Bundesrelevanz identifiziert wurden: Diese reichen von Pandemien, dem Ausfall kritischer Infrastrukturen, Tierseuchen, CBRN-Gefahren über extraterrestrische Gefahren bis zu klassischen Naturgefahren [66]. Humanitäre Notlagen, Flüchtlingssituationen o. ä. tauchten in dieser Operationalisierung nicht auf.⁹

Auch wenn Flüchtlingssituationen im Rahmen der deutschen Risikoanalyse nicht betrachtet wurden, fanden sie sich jedoch in andere relevanten Dokumenten, wenn auch randständig, z. B. in den Gefahrenberichten der Schutzkommission [55, S. 33], die im Kontext von Kriegsszenarien am Rande auch „Flüchtlingsströme“ nennen: „Zwar hat sich […] die Gefährdungslage seit dem Ende des Ost-West-Konfliktes insofern deutlich verändert, als kriegerische Auseinandersetzungen in Deutschland unwahrscheinlich geworden sind. Doch sind sie in relativ nahen europäischen und außereuropäischen Ländern immer weniger auszuschließen. Dies könnte zu Folgeerscheinungen hierzulande führen, z. B. […] Flüchtlingsströmen […].“ Der Vierte Gefahrenbericht [56, S. 37] thematisiert Fluchtbewegungen nur noch als Folgen des Klimawandels, „z. B. in Form von Massenmigration von Klimaflüchtlingen […]. Die damit verbundenen potenziellen Sicherheitsprobleme reichen von der Schließung der Landesgrenzen bis hin zu gewalttätigen Ausschreitungen gegen Flüchtlinge in Auffanglagern.“

Mit der vom Bundesministerium des Inneren erarbeiteten Leitlinie Konzeption Zivile Verteidigung von 2016, die als Komplement zum Weißbuch des Bundesministeriums für Verteidigung angelegt ist [13], wurde dem Aspekt des Zivilschutzes im deutschen Krisenmanagement wieder verstärkte Aufmerksamkeit gewidmet [14]. Unter Punkt 3.3 Umgang mit hybriden Bedrohungen wird der „Umgang mit Flüchtlingsströmen und Bevölkerungsbewegungen“ erwähnt, für den „Basisfähigkeiten“ [14, S. 14] entwickelt und bereitgestellt werden sollen.

Nicht nur war die Flüchtlingshilfe beständiger Bestandteil der Zivil- und Katastrophenschutzplanungen vom Beginn der Bundesrepublik Deutschland bis in die 1990er Jahre, deutsche Bevölkerungsschutzorganisationen engagierten sich nach dem Zweiten Weltkrieg immer wieder und zum Teil auch sehr umfänglich praktisch in nationalen Einsätzen für Flüchtlinge – mit zum Teil erstaunlichen Parallelen zu 2015/2016.