Es ist mittlerweile eigentlich ein Allgemeinplatz, dass die Bewältigung schwieriger Lagen wie Katastrophen (z. B. Hochwasser, großflächige Brände, Erdbeben), aber auch komplexe Dauerlagen wie die Flüchtlingssituation 2015/2016 und die COVID-19-Pandemie die Zusammenarbeit verschiedener Organisationen bedingt. Das Ineinandergreifen ihrer sich meist ergänzenden sowie unterstützenden Aufgaben und Kompetenzen ist notwendig, um solche Lagen möglichst umfassend anzugehen und zu managen. In Krisen- und Katastrophenmanagementansätzen sind organisationsübergreifende oder interorganisationale Zusammenarbeitsformen seit Langem ein fester Baustein.
3.1 Einführung
Malte Schönefeld
Es ist mittlerweile eigentlich ein Allgemeinplatz, dass die Bewältigung schwieriger Lagen wie Katastrophen (z. B. Hochwasser, großflächige Brände, Erdbeben), aber auch komplexe Dauerlagen wie die Flüchtlingssituation 2015/2016 und die COVID-19-Pandemie die Zusammenarbeit verschiedener Organisationen bedingt. Das Ineinandergreifen ihrer sich meist ergänzenden sowie unterstützenden Aufgaben und Kompetenzen ist notwendig, um solche Lagen möglichst umfassend anzugehen und zu managen. In Krisen- und Katastrophenmanagementansätzen sind organisationsübergreifende oder interorganisationale Zusammenarbeitsformen seit Langem ein fester Baustein. Vor dem Hintergrund ergibt sich der Inhalt des vorliegenden Kapitels. Während Kap. 2 in erster Linie die Organisationsperspektive eingenommen hat, widmet sich Kap. 3 dem Thema der interorganisationalen Zusammenarbeit und bietet dazu informierende Texte, Beispiele aus der Praxis bzw. den Ergebnissen der Forschungsprojekte SiKoMi und WAKE sowie Reflexionsübungen für die eigene Vorbereitung.
Tabelle 3.1 listet die Kernanliegen des Kap. 2 auf.
Tab. 3.1
Kapitelinhalte „Krisenbewältigung und interorganisationale Zusammenarbeit“
Fragen
Stichworte
Notizen/Erkenntnisse
Was ist organisationsübergreifende Zusammenarbeit?
Begriffe, Definitionen, Formen und Funktionen (mit/ohne Krisenbezug)
Welche Formen der Zusammenarbeit finden sich in Krisen?
Beispiele aus verschiedenen Organisationsperspektiven anhand der Lage 2015/2016
Welche Managementansätze unterstützen interorganisationale Zusammenarbeit in Krisen?
Vorstellung von Ansätzen des Stakeholder-, des Ressourcen- und des Projektmanagements
Wie lassen sich Krisen händeln?
Beispiele von verschiedenen Organisationen aus der Lage 2015/2016 sowie Ideen zu Ansätzen
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3.2 Was ist interorganisationale Zusammenarbeit
Jana-Andrea Frommer, Felicitas Huck, Elisabeth Olfermann, Sarah Bhatti, Patricia M. Schütte, Malte Schönefeld, Yannic Schulte und Alexandra Schmitt
Denken Sie an das Elbe-Hochwasser im Jahr 2013, die Flüchtlingssituation 2015/2016, an das Hochwasser in Mitteleuropa 2021 oder die COVID-19-Pandemie. Situationen wie diese sind aufgrund ihrer Dynamik und Unberechenbarkeit schwer einzuschätzen. Sie bringen in relativ kurzen Zeiträumen große Informationsmengen mit sich, die schnell und zielführend verarbeitet werden müssen. Außerdem erfordern sie den gleichzeitigen Einsatz diverser personeller, technischer und organisationaler Ressourcen, um die vielen mit der Lagebewältigung verbundenen Ziele und Lösungen zu erreichen. Die Bearbeitung solcher Lagen erfordert vielfältige Kompetenzen und ist daher in der Regel nicht von einer einzelnen Organisation zu stemmen. Sie bedürfen daher der Zusammenarbeit unterschiedlicher Organisationen, welche sich jeweils gegenseitig mit spezifischen Fähigkeiten, Verantwortlichkeiten, Wissensbeständen, Einsatzmitteln, Zuständigkeiten, Personal usw. ergänzen, aushelfen, unterstützen [7, 11, 15]. Das folgende Zitat bringt es auf den Punkt:
„Viele Einsätze von Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben gelingen nur dann, wenn verschiedene Institutionenzusammenarbeiten“ [15, S. 41].
Aber was bedeutet organisationsübergreifende bzw. interorganisationale Zusammenarbeit? Im deutsch- wie auch im englischsprachigen Raum gibt es darauf viele Antworten. Der deutsche Terminus (interorganisationale) Zusammenarbeit kann hier als ein gängiger Oberbegriff aufgefasst werden für verschiedene Formen des gemeinsamen Kommunizierens und Interagierens von mindestens zwei Organisationen in einem Arbeitskontext. Eine grundlegende Definition formuliert Hofinger [9, 10]:
„Interorganisationale Zusammenarbeit bedeutet, dass Organisationen, die je eigene Aufgaben, Strukturen und Rahmenbedingungen haben, eine Aufgabe gemeinsam bewältigen. Dies kann fallweise oder wiederkehrend sein, mit mehr oder weniger festen Bindungen aneinander.“ [10, S. 213].
Im Rahmen von Katastrophen, Unglücken oder eben Krisen wie der Flüchtlingssituation 2015/2016 bedeutet das,
dass eine beliebige Anzahl von Akteuren, d. h. Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (sog. BOS: dazu zählen u. a. Polizei, Feuerwehr und das Technische Hilfswerk (THW)), Hilfsorganisationen wie die Johanniter Unfall-Hilfe (JUH), das Deutsche Rote Kreuz (DRK) sowie Teile der öffentlichen Verwaltung (z. B. Ordnungsamt, Gesundheitsamt, zuständige Ämter im Bereich Asyl) – gewerbliche Organisationen (z. B. der privaten Sicherheitswirtschaft, Transportunternehmen, Cateringfirmen) sowie zivilgesellschaftlich organisierte Zusammenschlüssen (bspw. Vereine, Initiativen und Bürger*innenbewegungen) und individuellen Akteuren (z. B. Einzelpersonen),
für einen gewissen Zeitraum (der bei kritischen Lagen nicht von vornherein zu bestimmen ist, aber spätestens mit offiziellem Ausrufen der Lage beginnt),
in arbeitsteiligen Vorgehen und gemeinsamen Aktivitäten im Rahmen des praktizierten Katastrophen- bzw. Krisenmanagements, die situationsbedingt (im Geschehen selbst) und oder nach (vorheriger) Vereinbarung (bspw. im Koordinierungsgremium oder Krisenstab) erfolgen,
abgestimmte Ziele verfolgen (z. B. schnellstmögliche Wiederherstellung der Normalität für die Bevölkerung).
Art und Weise der Arbeitsteilung können dabei variieren, sodass verschiedene Formen entstehen. In der Regel wird hier unterschieden zwischen informellen und formellen Varianten der Zusammenarbeit.
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Informelle Zusammenarbeit bezeichnet hier spontane und freiwillige Interaktionen zwischen Personen, die sich (zufällig) kennen und ein gegenseitiges Interesse daran haben, Informationen auszutauschen oder sich zu unterstützen, ohne dabei von der originären Organisation explizit dazu beauftragt zu sein. Regeln der Zusammenarbeit basieren dabei auf den allgemeinen sozialen Regeln des gesellschaftlichen Zusammenlebens, z. B. Höflichkeitsformen. Das Brechen dieser Regeln wird vor allem durch sozial-moralische Ächtung, Verurteilung oder Ausstoßung sanktioniert, d. h. hier z. B. durch eine Vermeidung künftiger Zusammenarbeit und Kommunikation oder einer geringeren Bereitschaft, anderen „einen Gefallen zu tun“. Informelles wird häufig assoziiert mit dem Einbezug einer persönlichen Dimension oder Ebene, die losgelöst ist von einer Mitglieds- oder Berufsrolle bzw. der jeweiligen Funktion. Informelle bzw. persönliche Kommunikation unter Akteuren dient dem Aufbau von Vertrauen zwischen ihnen und stärkt das Miteinander dadurch, dass sich die Akteure auch persönlich kennenlernen können.
Formelle Zusammenarbeit umfasst geplante und angeordnete bzw. vereinbarte Interaktionen zwischen Organisationsvertreter*innen, welche als Mitglieder einer formalisierten Zusammenarbeitsform (bspw. Krisenstab) und im Rahmen eines zwischen Organisationen vereinbarten Auftrags handeln und zusammenarbeiten. Regeln der Zusammenarbeit basieren hier vor allem auf formalisierten, d. h. schriftlich festgehaltenen Regeln, z. B. in Form von festen Mitgliedschaften und einer Geschäftsordnung in einem Stab oder Verträgen zwischen Organisationen. Das Brechen dieser Regeln führt meist zu vorher festgelegten, formalisierten Sanktionen, z. B. Kündigung der Mitgliedschaft, Vertragsstrafen o. ä.
Beide Formen der Zusammenarbeit sind nicht immer trennscharf voneinander abzugrenzen und können durchaus in einem bestimmten Rahmen gemeinsam auftreten, z. B. indem sich zwei Organisationsvertreter*innen in der Kaffeepause während einer formellen Koordinierungsbesprechung informell über Informationen austauschen, die aus ihrer Sicht nicht in der großen Runde diskutiert werden sollten.
Kooperation, Koordinationund Kollaboration
Häufig genutzte Begriffe zur Umschreibung von interorganisationaler Zusammenarbeit sind Kooperation, Koordination und Kollaboration [1, 8]. Darunter wird Folgendes verstanden:
1.
Bei Kooperationen handelt es sich um relativ lose Beziehungen auf Arbeitsebene. Charakteristisch dafür sind (oft ungeplante, spontane) informelle Interaktionen, mit denen Organisationsmitglieder versuchen, Ziele unabhängig von organisationalen Regelungen zu erreichen. Die informellen Ressourcen sind dabei der entscheidende Einsatz, da eine Unabhängigkeit von organisational gegebenen Rahmenbedingungen (Rollen, Zuständigkeiten, Hierarchien etc.) besteht.
2.
Koordination bezeichnet eine Struktur mit verpflichtendem Charakter, durch welche Beziehungen zwischen Organisationsmitgliedern formal geregelt werden (Festsetzung und Abgrenzung von Rollen, Aufgaben etc.). Formalisierte Strukturen und Regeln dienen dazu, Situationen berechen- und steuerbarer bzgl. der Ressourcen- und Ablaufplanung etc. zu machen, indem informelle Spielräume und Unterschiede, die eventuell die Zielerreichung gefährden oder erschweren können, durch Regulation nivelliert werden. Informelle Interaktionen und Ressourcen finden hier keinerlei Berücksichtigung.
3.
Kollaboration ist eine Form der Zusammenarbeit, bei der sowohl koordinative bzw. formalisierende Elemente als auch informelle Qualitäten, die Beziehungen zwischen den unterschiedlichen Organisationsmitgliedern charakterisieren. Im Unterschied zur Koordination dienen Formalisierungen hier aber dazu, die Integration informeller Abweichungen und kultureller Unterschiede für kreative bzw. innovative Lösungswege zu nutzen und dabei die Ziele eines Verbundes z. B. in gemeinsamen Aufgabenstellungen und -paketen zu erreichen.
Akteurskonstellationen in der Flüchtlingslage
Anhand der folgenden Beispiele werden verschiedene Aspekte der interorganisationalen Zusammenarbeit beleuchtet. Zunächst wird anhand der Akteursdarstellung der Flüchtlingslage 2015/2016 aufgezeigt, wie viele unterschiedliche Akteure an der Situationsbewältigung in Erstaufnahmeeinrichtungen beteiligt waren. Die beiden darauffolgenden Beispiele zeigen, wie die Zusammenarbeit zwischen diesen Akteuren durch Anpassungen auf institutioneller und struktureller Ebene koordiniert werden kann. Zuletzt wird anhand der Arbeitsgemeinschaft Trier aufgezeigt, dass eine langjährige Zusammenarbeit zwischen Akteuren gemeinsame Erfahrungswerte hervorbringt, auf deren Grundlage die Qualität der künftigen Zusammenarbeit gesteigert werden kann.
1.
Akteursdarstellung der Flüchtlingslage: Wer ist in den Aufnahmeeinrichtungen aktiv gewesen? (Abb. 3.1)
Abb. 3.1
Akteursdarstellung der Flüchtlingslage: Welche Akteure waren in den Aufnahmeeinrichtungen aktiv?
(Eigene Darstellung)
×
2.
Beispiel: Interorganisationale Koordination in Berlin durch gemeinsame Stabsarbeit
3.
Beispiel aus der öffentlichen Verwaltung: Flüchtlingskoordinator*innen als ‚Brücken‘ der Zusammenarbeit aus der Verwaltung heraus
4.
Beispiel: Langjährige Arbeitsgemeinschaft in Trier
Die Ausführungen in diesem Kapitel zeigen, wie unterschiedlich Formen der Vernetzung aussehen können. Sie können formell wie informell sein und lassen sich in die drei Kategorien Kooperation, Koordination und Kollaboration einordnen. Zudem zeigt die Akteurskonstellation (Abb. 3.1) exemplarisch, wie viele unterschiedliche Akteure im Umfeld einer Aufnahmeeinrichtung aktiv sein können. Ihre Diversität macht zudem deutlich, dass sie im Vorfeld nicht zwangsläufig bereits Kontakt zueinander hatten, sondern die Zusammenarbeit erst in der Lage zu Stande kam. Die drei Beispiele verdeutlichen, wie eine solche Zusammenarbeit dann im Detail strukturiert sein kann. Dabei wird deutlich, dass die Zusammenarbeit besonders dann gelang, wenn es eine funktionierende Koordinationsstruktur gab. Auch wenn sich diese teilweise erst finden musste, wie z. B. die Flüchtlingskoordinator*innen der Verwaltung, konnten diese dann die Arbeit der Bezirksämter entlasten. Eine bereits bestehende Struktur, wie die Arbeitsgemeinschaft der Hilfsorganisationen in Trier, kann die Zusammenarbeit meist schneller vereinfachen, da Arbeitsweisen und Entscheidungshoheiten bereits bekannt sind. Dies verdeutlicht den Vorteil einer frühzeitigen Vernetzung, um so die Zusammenarbeit in einer Lage zu stärken (siehe dazu auch Abschn. 3.4.1 Stakeholder-Management).
Die Akteursdarstellung in Abb. 3.1 ist im Rahmen des Projektes SiKoMi entstanden. Sie illustriert beispielhaft, wie vielfältig das Akteursgeflecht rund um (Erst-)Aufnahmeeinrichtungen in der Situation 2015/2016 war. Zur Erstellung der Abbildung wurden im Projekt vor Beginn der empirischen Interviewerhebung zunächst Feldzugangsgespräche geführt, in denen nach beteiligten Institutionen und Organisationen bei der Lagebewältigung gefragt wurde. In einem nächsten Schritt wurden dann, auf Basis der Vorabgespräche, Expert*inneninterviews an den vier Standorten Bad-Fallingbostel, Berlin, Bramsche-Hesepe und Trier geführt. In den Interviews wurde das Netzwerk der Akteure und die Ausgestaltung der interorganisationalen Zusammenarbeit erfragt. Ergänzend erfolgte eine Fragebogenerhebung mit Aufnahmeeinrichtungen in Deutschland, bei der u. a. nach den wichtigsten Akteuren aus Sicht der Aufnahmeeinrichtungen gefragt wurde. Daraus entstanden ist Abb. 3.1, bei der eine Clusterung in die Akteursgruppen Bundeswehr, Hilfsorganisationen, kirchliche Akteure, medizinische Versorgung, Polizei, private Unternehmen, Verkehrsbetriebe, verschiedene Verwaltungsakteure und zivilgesellschaftliche Akteure vorgenommen wurde. Diese Darstellung erhebt dabei keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Der Grund hierfür ist, dass bei der empirischen Erhebung nicht mit allen Akteursgruppen gesprochen werden konnte. Der Fokus lag auf Verwaltungen, der Polizei, der privaten Sicherheit, Hilfsorganisationen und der Bundeswehr. Aufgezeigt werden in der Abbildung auch keine Verbindungen der Akteure untereinander, da die Darstellung zu komplex und auch nicht vollständig abbildbar wäre. Eine wesentliche Erkenntnis im Projekt ist, dass interorganisationale Zusammenarbeit – neben oder ergänzend zu einigen formellen Formen – oftmals auf informeller Ebene stattfindet und diese Verbindungen schwierig zu erfassen sind. Deutlich wird im Projekt hingegen, dass sogar im „begrenzten“ Rahmen einer Aufnahmeeinrichtung (bzw. in den untersuchten fünf) das Akteursnetzwerk so viele Verbindungen aufweist, dass es Managementansätze bedarf, die die interorganisationale Zusammenarbeit unterstützen. Ansonsten würden die unterschiedlichen Aufträge, die die jeweiligen Organisationen haben, sich möglicherweise konträr auf die Zusammenarbeit und letztendlich die Versorgung und Unterbringung der in Not geratenen Menschen auswirken.
Beispiel: Interorganisationale Koordination in Berlin durch gemeinsame Stabsarbeit
Zur Entlastung des LAGeSo und zur Erleichterung der interorganisationalen Zusammenarbeit im Kontext der neuen Tätigkeitsfelder und Herausforderungen in der Flüchtlingssituation, wurde 2015 in Berlin ein Landesweiter Koordinierungsstab Flüchtlingsmanagement (LKF) eingerichtet. Dieser bündelte verschiedenste Ressorts sowie Kompetenzen und Unterstützungsleistungen der beteiligten Akteure für eine effizientere Planung und Umsetzung von Strategien und Maßnahmen. Dadurch konnten bürokratische Hürden abgebaut und die Zuständigkeitsverteilungen deutlich vereinfacht werden. Der LKF trug durch seine koordinierende Funktion zu einer Vereinfachung des Informationsaustauschs unter den Beteiligten und somit entscheidend zu einem erfolgreichen Krisenmanagement während der Lagebewältigung bei [14, 25, 33].
Der Stab wurde u.a. durch Vertreter*innen der Berliner Verwaltungen, Feuerwehr, Hilfsorganisationen, Polizei, Bundeswehr und von privatem Sicherheitspersonal besetzt und war insgesamt polizeilich organisiert. Führungspositionen und -funktionen übernahmen demnach Polizeibeamt*innen, da diese hierfür über die entsprechende Entscheidungsexpertise und Erfahrungen im Umgang mit komplexen Einsatzbedingungen, wie lange Arbeitsschichten, erheblicher Zeitdruck und unsichere Entscheidungsgrundlagen, verfügten. Für die Gewährleistung einer 24/7-Verfügbarkeit des LKF wurden darüber hinaus verbindliche Zuständigkeiten und Ansprechstellen beteiligter Organisationen festgelegt, wodurch eine direkte und unkomplizierte Kommunikation ermöglicht wurde. Darüber hinaus entstanden durch die Zusammenarbeit Netzwerke, die eine direkte Absprache und Entscheidungsfindung zu bestimmten Problemstellungen zusätzlich erleichterten. Der LKF konnte so als Bindeglied zwischen administrativer, politischer und operativer Ebene fungieren und war insbesondere auch für das Treffen und Umsetzen kurzfristiger, pragmatischer Entscheidungen hilfreich [25, 26, 34].
Innerhalb des Stabs wurden Gremien und Runden eingerichtet, die in wöchentlichen Besprechungen gemeinsam Pläne, Standards und Checklisten zur Orientierung ausarbeiteten, um ein planvolles Gesamtvorgehen zu ermöglichen. Getroffene Entscheidungen wurden in Auftrags- und Erledigungsprotokollen festgehalten, mithilfe derer Entscheidungen umgesetzt und eine spätere Kontrolle ermöglicht wurden. Zum Teil kam es zu Einschränkungen in Arbeitsabläufen u. a. aufgrund von Wechsel des freiwilligen Personals. Zudem ergaben sich vereinzelt Herausforderungen bei der Vermittlung von Entscheidungen an Bezirke, in denen zum Teil eine gewisse Ablehnung herrschte, die Aufklärungs- und Überzeugungsarbeit notwendig machte [25, 34].
Beispiel aus der öffentlichen Verwaltung: Flüchtlingskoordinator*innen als ‚Brücken‘ der Zusammenarbeit aus der Verwaltung heraus
In Berlin wurden Flüchtlingskoordinator*innen (FLÜKOS) auf Ebene der Bezirksämter eingesetzt. Solche Positionen werden eingerichtet, um Tätigkeiten zu übernehmen, die die Ansätze der Vernetzung zwischen verschiedenen Verwaltungsteilen, aber auch zwischen Teilen der öffentlichen Verwaltung und anderen Akteuren (z. B. zivilgesellschaftliche Organisationen/Vereinen und Bürger*innen) koordinieren. Außerdem unterstützen sie bei Aufgaben des Flüchtlingsmanagements z. B. hinsichtlich der Errichtung von Unterkünften und im Kontext von Integrationsleistungen [6].
Die FLÜKOS in Berlin haben in der Situation 2015/2016 relativ flexibel agiert und sich organisiert. Folgendes Zitat beschreibt es:
„Also zuerst haben wir uns selber organisiert. (…) Als ich eingestellt wurde, hatte mir [eine vorgesetzte Person] gesagt, Sie haben eine Amtsschwester in Treptow-Köpenick, (…) oder Mitte. Ich habe mich mit ihr kurzgeschlossen. Dann über die Integrationsbeauftragten kamen noch Hinweise: Wir haben jetzt auch eingestellt, das ist der Kontakt. Dann wuchs die Gruppe. Wir haben einfach regelmäßige Treffen vereinbart. Jetzt haben alle Bezirke FLÜKOS. Das heißt, unsere Treffen finden einmal im Monat, im jeweils wechselnden Bezirk statt, nach (…) Geburtsdatenregelung (…). Das war enorm bereichernd. Eben gerade in dieser Phase, wo wir selber auch fachlich wie alle anderen auch dazulernen mussten. Wie ist der Verteilungsschlüssel? Wie verhält es sich mit Menschen mit Duldung? (…) Wie sind die Übergänge zum Jobcenter? Alles Fragen. Wie die Ehrenamtlichen, auch wie die ganze Gesellschaft diese ganze Terminologie lernen musste, haben wir das auch gemacht. Das war ein sehr nützliches Gremium und ist es bis jetzt.“ [35]
Wie hier deutlich wird, handelt es sich dabei um intermediäre Verbindungsrollen, die dazu in der Lage sind, auch in dynamischen Situationen notwendige wie relevante Informationen einzuholen und in nutzbare Wissensbausteine für die jeweiligen Ursprungsorganisationen zu übertragen (z. B. im Sinne von Glossaren, Listen von Ansprechpersonen). Sie können insofern eine entlastende Funktion erfüllen, da sie den klassischen Verwaltungspositionen Informationsbeschaffungsprozesse abnehmen, zugleich Netzwerke aufbauen und durch wechselseitig bestimmten Informationsaustausch stabilisieren.
Beispiel: Langjährige Arbeitsgemeinschaft in Trier
Ein wesentlicher Faktor für eine gute und unkomplizierte Zusammenarbeit in einer akuten Krisensituation ist ein bereits im Vorfeld bestehendes Zusammenwirken der beteiligten Akteure. Ein Beispiel hierfür ist die in der Stadt Trier bestehende Arbeitsgemeinschaft (AG) zwischen dem DRK, MHD und ASB, wobei die Mitglieder teilweise auf 30 Jahre AG-Arbeit und gemeinsame Einsätze zurückblicken können. Alle drei Organisationen sind in den Katastrophenschutzstrukturen der Stadt Trier vertreten und kennen daher nicht nur ihre eigene Organisation und dazugehörige Handlungswege, sondern auch die allgemeinen Katastrophenschutzstrukturen der Stadt Trier. Auch während der Flüchtlingssituation 2015/2016 hätten sich die AG-Mitglieder untereinander ausgetauscht und auf die jeweils anderen Organisationen und deren Expertise vertrauen können. Ohne einen solchen gemeinsamen Erfahrungsschatz, wäre eine spontane und reibungslose Zusammenarbeit in dieser Situation nur bedingt möglich gewesen [22‐24].
Übung: Stakeholdermapping
Im Mai 2021 warnte das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe vor langen Trockenperioden mit folgender Wasserknappheit in den Sommermonaten. Zukünftig wird mit einer Häufung dieser Extremwetterlagen durch den Klimawandel gerechnet. Davon seien auch schon einige Gemeinden in Deutschland betroffen gewesen [41].
Schauen Sie sich noch einmal die Akteursdarstellung der in und rund um Aufnahmeeinrichtungen aktiven Akteure an, die 2015/2016 bei der Lagebewältigung unterstützt haben. (s. Abschn. 3.1).
Welche, der in der Abbildung aufgeführten Organisationen, würden im Krisenfall einer Wasserknappheit in der örtlichen Gemeinde wieder aktiv werden? Und weiterhin: Welche wichtigen Akteure für den Fall einer Wasserknappheit fehlen? Führen Sie alle Akteure auf und überlegen Sie, mit welchen Akteuren bereits Kooperationen bestehen und welche Sie bereits vor einer Krise für den Krisenfall ansprechen könnten, um sich auf eine Kooperation vorzubereiten.
3.3 Erkenntnisse zur interorganisationalen Zusammenarbeit in der Flüchtlingslage
Malte Schönefeld, Helena Rüttger und Alexandra Schmitt
Die Flüchtlingslage 2015/2016 zeigte sehr deutlich den Bedarf nach interorganisationaler Zusammenarbeit: Keine Organisation wäre auf sich allein gestellt imstande gewesen, die Situation zu bewältigen. Zusammenarbeit ist im Krisenmanagement häufig schlichtweg notwendig. Insbesondere BOS und weitere Sicherheitspartner sind dies gewohnt – regelmäßig machen diverse Einsatzlagen eine Bearbeitung durch verschiedene funktional differenzierte Organisationen notwendig. Entsprechend dieser Erkenntnis üben diese BOS auch regelmäßig gemeinsam, um die interorganisationale Zusammenarbeit zu stärken. Auch Verwaltungen haben in der Regel viel Erfahrung in der Zusammenarbeit mit anderen Organisationen.
In der Flüchtlingslage 2015/2016 war das Gefüge der beteiligten Akteure deutlich komplexer als in klassischen Lagen (beispielsweise des Bevölkerungsschutzes). Es waren auch Organisationen beteiligt, die in der interorganisationalen Zusammenarbeit in Krisenlagen noch nicht so geübt waren und eine gemeinsame Sprache erst erlernen mussten. Dem Motto vieler Krisenmanager*innen, „in Krisen Köpfe kennen“, mussten sie sich erst mühsam annähern. Dazu gehören beispielsweise privatwirtschaftlich organisierte Akteure wie Catering-Unternehmen und private Sicherheitsdienste, außerdem ehrenamtlich engagierte Vereine und Einzelpersonen und nicht zuletzt auch der eine oder andere Verwaltungsakteur, der sich seinerzeit erstmalig im Geflecht einer Lagebearbeitung befand.
Zu unterscheiden sind formelle und informelle Formen der interorganisationalen Zusammenarbeit (siehe zu dieser Unterscheidung Abschn. 3.2). Da formelle Formen der interorganisationalen Steuerung – wie beispielsweise Stabsarbeit – in der Flüchtlingslage 2015/2016 nicht bereits von Beginn, sondern erst im Laufe der Zeit eingerichtet und voll einsatzfähig wurden, waren insbesondere zu Beginn der Lage meist andere, eher informelle Arten der Zusammenarbeit bestimmend, die auf Freiwilligkeit und Spontanität fußten. Diese informellen Arten basieren vor allem auf einer persönlichen Ebene der Kommunikation. Hilfreich war in der Lage eine gewisse Kenntnis übereinander sowie Vertrauen der Akteure in die Verbindlichkeit auch informeller Absprachen, wie diese Führungskraft betont:
„Sie müssen sich darauf verlassen, das ist eine Arbeitsweise auch von mir. Ich erwarte Rückmeldungen. Nicht, weil ich misstraue, dass einer das nicht macht, sondern dass das in meinem Kopf weg ist. So viel Speicherkapazität habe ich nicht, dass ich das alles für mich speichern kann, wem ich da mal was gesagt habe. Wenn der mir sagt, (…) ich kümmere mich darum, ich sage Ihnen Bescheid‘ und dann kommt dann irgendwann ein Anruf, ‚Ist erledigt‘, dann ist das auch erledigt.“ [32]
In der Fragebogenumfrage des Projektes SiKoMi unter deutschen AE aus dem Jahr 2020 gaben 52 % der Befragten an, dass ihre Einrichtung im Rahmen der Flüchtlingslage 2015/2016 früher oder später in eine formelle Koordinierungsform eingebunden war, beispielsweise in einen (Krisen-)Stab [17].
Informalität und die Notwendigkeit des schnellen direkten Kontaktes bildet die zitierte Umfrage in den Erstaufnahmeeinrichtungen ebenfalls ab. Mit 83 % gab eine deutliche Mehrheit der befragten Mitarbeiter*innen in den Erstaufnahmeeinrichtungen an, dass sie in der damaligen Situation Telefonate bevorzugten. Das Telefonat eignet sich insbesondere für den informellen, schnellen Austausch. Direktes Feedback ist garantiert. Somit eignet es sich insbesondere für die Koordination in dynamischen Lagen. 74 % nutzten zudem häufig Emails zum Austausch mit ihren wichtigsten Partnerorganisationen. Eine Korrespondenz per Email ist ebenfalls schnell und hat gegenüber dem Telefonat zudem Vorzüge in der Schaffung von Verbindlichkeit, da die Kommunikation schriftlich dokumentiert wird. Eine direkte Antwort ist jedoch nicht garantiert. Das Warten muss man sich leisten können:
„Wir haben uns dann auch technisch darauf verständigt, dass wir uns beispielsweise keine E-Mails mehr schreiben in diesem Kreis. Wir hatten nicht mehr die Zeit für E-Mails.“ [32]
Zudem verfügten einige Standorte (v. a. Außenstellen der Aufnahmeeinrichtungen) erst im späteren Lageverlauf über Internetanschlüsse. 60 % gaben an, an Austauschrunden (beispielsweise sogenannten Runden Tischen) teilgenommen zu haben [17].1 Solche Treffen in Präsenz sind besonders geeignet für den Aufbau von Vertrauen und Verbindlichkeit, insbesondere zwischen neuen und etablierten Akteuren.
Runde Tische und ähnliche Strukturen suggerieren grundsätzlich eine große Zugänglichkeit für eine Vielzahl unterschiedlicher Akteure. Während jedoch einige Organisationen in diesen Austauschformaten als gesetzt galten und eingeladen wurden, war die Teilnahme für andere Akteure an aktives Bemühen geknüpft.
Unter diesen Voraussetzungen gilt es zum einen für die betroffenen Akteure selbst, sich Gehör zu verschaffen und auch mit entsprechendem Selbstbewusstsein auf ein Mitwirken in Austauschformaten zu dringen. Auf der anderen Seite sollten auch die organisierenden Gremien dieser Formate bei zu beteiligenden Akteuren eher weit denken und diese einladen. Denn nur wer sich gegenseitig kennt, kann die Stärken und Schwächen des anderen einschätzen.
Obgleich die private Sicherheit in unserer Befragung der Erstaufnahmeeinrichtungen als besonders wichtiger Partner genannt wird (s. Tab. 3.2), fühlten sich Beteiligte dieser Branche nicht immer optimal in die interorganisationalen Zusammenhänge eingebunden. Ein Einbezug in die überorganisationale Koordinierung war nicht der Regelfall. Es erfolgten häufig keine Einladungen zu koordinierenden Treffen und keine offiziellen Briefings über Lageentwicklungen. Anstatt dessen bestand eine enge Anbindung an den jeweiligen Auftraggeber, geprägt von Auftragserteilung und Auftragsdurchführung.
Tab. 3.2
TOP-5-Partnerorganisationen mit denen die Erstaufnahmeeinrichtungen zusammengearbeitet haben – nach Nennungen insgesamt (Mehrfachnennungen möglich; SiKoMi-Umfrage 2020)
Akteur(e)
Anzahl der Nennungen insgesamt
Behörden (allgemein)
17
DRK
16
Sicherheitsdienstleister/Objektschutz
14
Polizei
13
BAMF
12
Mit Ausnahme von den Mitarbeitenden in den Aufnahmeeinrichtungen waren die privaten Sicherheitsakteure den anderen Beteiligten dadurch häufig nicht bekannt. Dies hatte zur Folge, dass die anderen Beteiligten häufig falsche Vorstellungen zu Aufgabenspektrum, Fähigkeiten und Befugnissen der privaten Sicherheit hatten. Stereotype und Vorurteile konnten – wo vorhanden – fortbestehen und nicht etwa abgebaut werden.
„Die Polizei belächelt den Wachdienst in der Regel. (…) Wir hatten unsere Probleme ganz am Anfang mit der Polizei. Man muss das Vertrauen erstmal sich erarbeiten, das ist wie überall auch.“ [31]2
3.4 Managementansätze zur Unterstützung interorganisationaler Zusammenarbeit in Krisenlagen
Patricia M. Schütte
Krisensituationen wie die Flüchtlingslage 2015/2016 und die COVID-19-Pandemie sind u. a. geprägt von vielen überraschenden, teilweise chaotischen Momenten, zeitlichem Druck zu Entscheidungen und gesellschaftlichen Erwartungen an die möglichst schnelle Rückkehr zur Normalität. An vielen Stellen wird improvisiert, werden ad-hoc Entscheidungen getroffen und Lösungsansätze aus der Lage heraus produziert (s. 2.1). Dafür mag es unterschiedliche Gründe geben:
Ansätze aus der Situation für die Situation sind z. B. relativ exakt zugeschnitten auf die jeweils greifenden Handlungsbedingungen und daher besonders praktikabel. Sie bieten außerdem eine gewisse Flexibilität sowie oft kreative und innovative Potenziale, die sich in ausschließlich geplanten Settings u. U. nicht ergeben hätten. Improvisationen und Ad-hoc-Lösungsansätze können aber auch aus der Not heraus entstehen, weil keine im Vorfeld vorbereiteten Handlungsvorgaben gemacht, Strategien entwickelt und stetig gepflegt wurden. In den Ergebnissen der Untersuchungen im Projekt SiKoMi finden sich an einigen Stellen Hinweise darauf.
Zwar wird deutlich, für wie wichtig Improvisation und spontane Lösungsansätze in einer Krisensituation für die beteiligten Akteure angesehen werden, aber genauso auch, dass mehr Vorbereitung im Sinne von vorhandenen Managementansätzen und -instrumenten von vielen als wünschenswert angesehen wird. Darunter sind hier im Folgenden geplante Strategien und konkrete Maßnahmen zu verstehen, die in der Vorbereitung auf Krisen bereits angelegt und umgesetzt werden können. Diese haben durchaus das Potenzial, eine vermeintlich chaotische Lage nach der eigenen Organisationslogik zu beeinflussen und in berechenbare Bahnen zu lenken, um sie besser steuern, gestalten und managen zu können. Diese Managementstrategien dienen aber nicht nur den individuellen Organisationen. Sie bieten insbesondere in Krisenlagen, in denen viele Akteure aufeinandertreffen und an vielen Stellen zusammenarbeiten, Entlastungs- und Unterstützungspotenziale für die interorganisationale Zusammenarbeit.
An dieser Stelle wollen wir keine einfache Liste möglicher Managementthemen und -modi präsentieren, die sicherlich ermüdende Länge hätte. Vielmehr wollen wir die Hinweise aus Interviews und Gesprächen mit Praxisvertreter*innen aus Polizeien, öffentlichen Verwaltungen, Hilfsorganisationen und privater Sicherheit nutzen und insbesondere jene Managementansätze herausstellen, die als besonders schwierig empfundene Defizite in der Krisenlage adressieren. Hier ergeben sich ausgewählte Themen, die auf den folgenden Seiten mit Textbausteinen, Beispielen aus dem Projekt SiKoMi und Übungsaufgaben aufgearbeitet werden:
Beziehungen:
Wie wichtig lokale Netzwerke und Beziehungen zu diversen Akteuren vor Ort in Krisen sind, wurde bspw. in den Untersuchungen von allen Befragten betont. Einige haben (erst) in der akuten Lage 2015/2016 verstärkt begonnen, nahestehende und beteiligte Akteure in organisierten Netzwerken zusammenzubringen. Andere konnten auf bereits im Vorfeld relativ gut gepflegte Netzwerke zurückgreifen und sich für die spezifische Situation relativ schnell organisieren. In allen Fällen lag den Aktivitäten bspw. die Absicht zugrunde, möglichst schnell möglichst viele Beteiligte einzubinden, sie im Netzwerk zu halten und stetig ein gemeinsames Vorgehen und Strategien abzustimmen. Dabei fanden sich allerdings kaum Hinweise auf gezielte Managementansätze. Daher greift der Abschn. 4.3.1 Stakeholder- und Kooperationsmanagementansätze auf.
Ressourcen:
Kaum etwas scheint in Krisen kritischer wahrgenommen zu werden als die Verfügbarkeit personeller und materieller Ressourcen. Das gilt insbesondere in der Anfangs- oder Chaosphase (s. Abschn. 2.6), kann sich aber auch durch die gesamte Krisenlage ziehen. Wenngleich viele Befragte in unseren Untersuchungen diesen Punkt bestätigen, sprechen sie nur an wenigen Stellen über systematische Ansätze.
Steuerung/Koordination:
Ein weiterer Bereich, der in den Daten immer wieder mitschwingt, ist die ‚Behandlung‘ der Krise als Situation, die es zu managen gilt. An diese Erkenntnisse soll in zweierlei Richtungen angeknüpft werden: Zum einen gehen wir auf Formen zum Umgang mit Krisen als Projekte ein (s. Abschn. 3.4.2) sowie abschließend auf alle vorherigen Managementansätze zusammenbringende Möglichkeiten der Krisenstabsarbeit im Rahmen des Krisenmanagements (s. Abschn. 2.5).
3.4.1 Stakeholder-Management
Malte Schönefeld, Yannic Schulte, Sarah Bhatti, Elisabeth Olfermann, Jana-Andrea Frommer und Mahssa Sotoudeh
Keine Organisation bewältigt eine große Lage allein. Aus strategischen und praktischen Gründen ist es in aller Regel sinnvoll, weitere handelnde Partner bzw. sich selbst in be- oder entstehende Netzwerke einzubinden. In der Bearbeitung der Flüchtlingslage 2015/2016 zeigte sich querbeet: Das gute, alte 3-K-Prinzip des Krisenmanagements hat immer noch Bestand. In Krisen Köpfe kennen – und eben nicht erst kennenlernen, denn dann sind durch Zeit- und Handlungsdruck aller Beteiligten Startschwierigkeiten vorprogrammiert, denen aus dem Weg gegangen werden kann. Organisationen mit einem gewachsenen Netzwerk waren auch 2015/2016 deutlich schneller im Spiel und besser informiert als solche, die erstmalig Teil der Lagebewältigung waren. Es ist jedoch nicht nur für die Neuen sinnvoll, sich frühzeitig, also in „alltäglichen“ Zeiten bekannt zu machen. Auch für die größeren oder alteingesessenen Organisationen ist es vorteilhaft, auf neue, kleine oder vermeintlich abwegige Organisationen zuzugehen. Beherzigt man das 3-K-Prinzip und kommt in Nicht-Krisenzeiten zusammen, dann.
wird bereits die Person kennengelernt, mit der ggf. später im Krisenfall zusammengearbeitet werden kann,
lässt sich ein Bild von den Fähigkeiten und Grenzen des Gegenübers machen und so wichtige Kompetenzen erkennen [40],
wird sich mitunter herausstellen, dass nicht jeder Akteur für eine Zusammenarbeit geeignet ist. Es ist jedoch stets besser, unter harmlosen Bedingungen zu dieser Erkenntnis zu gelangen, anstatt sich aus der Not heraus auf einen unbekannten und u. U. unpassenden Partner einzulassen.
Die BOS und weitere Sicherheitspartner sind nicht erst seit gestern zu der Erkenntnis des 3-K-Prinzips gelangt, sondern vertiefen ihr gegenseitiges Verständnis regelmäßig in interorganisationalen Übungen. Auch bestimmte Verwaltungsakteure, etwa die Ordnungsämter, sind im engeren Zirkel der Krisenbewältigung gut vernetzt. Trotz aller Kompetenz und Erfahrung waren die Krisenmanager aber immer noch auf ehrenamtliche Organisationen und Einzelpersonen, private Unternehmen und sonstige vermeintlich krisenferne Akteure angewiesen. Wichtig ist es, auch außerhalb der organisationalen Perspektive zu denken und die Betroffenen nicht zu vergessen – also beispielsweise die Geflüchteten, die Anwohner*innen und weitere.
Alle zusammen sind sie Stakeholder – was im Grunde nichts anderes bezeichnet als (Projekt-)beteiligte. Eine verbreitete Definition findet sich in DIN-Norm 69.901–5 zum Projektmanagement. Stakeholder werden dort bezeichnet als die.
„Gesamtheit aller Projektteilnehmer, -betroffenen und -interessierten, deren Interessen durch den Verlauf oder das Ergebnis des Projekts direkt oder indirekt berührt sind.“ (DIN 69901–5) [5]
Selbstredend sind es je nach Lage unterschiedliche Gruppen, die sich in dieser Gesamtheit einfinden. Dabei sind nicht alle Stakeholder/Projektbeteiligte an einer Zusammenarbeit interessiert und verfolgen mitunter auch gegensätzliche Ziele. Es lohnt sich häufig, auch zu diesen Akteuren einen regelmäßigen professionellen Kontakt zu unterhalten, um die eigenen Ziele nicht zu gefährden bzw. gefährden zu lassen. Und auch ganz allgemein gilt: Stakeholder-Management ist keine einmalige oder punktuelle Unternehmung, sondern ein kontinuierlicher Prozess. Dabei kann sowohl bilateral als auch in größeren Runden (etwa über Runde Tische) vorgegangen werden.
Nachstehend zeigen einige Beispiele auf, auf welch unterschiedliche Arten Stakeholder-Management geschehen kann. Diese stammen aus unterschiedlichen Fallregionen und heben die Diversität der Stakeholder und Akteurskonstellationen während der Flüchtlingssituation 2015/2016 hervor. Anhand der Beispiele wird deutlich, wie Schnittstellen zwischen den Akteuren identifiziert und besetzt werden können und welcher Mehrwert damit verbunden sein kann. (Tab. 3.3).
Tab. 3.3
Beispiele zum Stakeholder-Management (eigene Darstellung)
Titel
Beteiligte Stakeholder
Beispiel 1
Die Rolle der Kommunalverwaltung/die Bevölkerung als Stakeholder
Die Zusammenarbeit des DRK mit zivilgesellschaftlichen Akteuren in der Flüchtlingshilfe 2015/2016
diverse
Übung
Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren
Beispiel: Die Rolle der Kommunalverwaltung/die Bevölkerung als Stakeholder
In den im Projekt SiKoMi durchgeführten Tiefenfallstudien finden sich interessante Aspekte zur Rolle der Kommunalverwaltungen in Zusammenarbeit mit der Bevölkerung bei der Lagebewältigung.
Kommunalverwaltungen, beispielsweise in Bad Fallingbostel und Bramsche-Hesepe, nahmen eine besondere Stellung bei der Lagebewältigung ein. Es bestanden zwar nur sehr wenige formale Zuständigkeiten in Bezug auf die Aufnahmeeinrichtungen, in denen die Versorgung, Unterbringung und Registrierung der Geflüchteten gebündelt wurden. Die Verantwortung lag, in den gewählten Beispielen, beim Land Niedersachsen. Doch durch die örtlichen Gegebenheiten, das heißt durch die Lage der Aufnahmeeinrichtungen in unmittelbarer Nähe zur Stadt, prägte die große Anzahl an geflüchteten Menschen natürlicherweise auch das Stadtbild. Bedingt durch diesen Umstand, wurden aus der Bevölkerung aber auch durch die Presse eine Vielzahl an Anfragen direkt an die Stadt (und nicht das Land) gerichtet. Dadurch bildete die Kommunalverwaltung eine unmittelbare Schnittstelle zwischen den Bürger*innen und der Landesverwaltung und entwickelte sich damit zu einem zentralen Akteur in dem Geflecht [37].
Aus der Bevölkerung erreichten die Stadtverwaltungen sowohl Unmutsäußerungen und Sorgen über die Vielzahl an Menschen in der Stadt, gleichzeitig aber auch eine Vielzahl an Hilfsangeboten von Menschen, die sich engagieren und die Geflüchteten unterstützen wollten.
Diese Schnittstellenfunktion zwischen Bürger*innen und beteiligten Organisationen vor Ort unterstütze die Stadtverwaltung durch Informationssammlung und Weitergabe zur Lage (bspw. neuankommenden Geflüchteten) und durch die Bündelung von Hilfsmöglichkeiten. Die Grundlage dafür war eine von den Verwaltungsakteuren ausgehende Vernetzung Hilfsorganisationen in den Aufnahmeeinrichtungen. Die Einrichtung von dezidierten Stellen zur Wahrnehmung der anfallenden Aufgaben in Zusammenhang mit den Interessen der Bevölkerung etablierten sich in Aufnahmeeinrichtungen in Niedersachsen eine Ehrenamtskoordinatorin und eine „Brückenbauerin“, die die Bündelung und Informationsweitergabe zu Hilfspotentialen, aber auch das Erzeugen von Verständnis für die Lage der Geflüchteten übernahmen, wie die beiden unten aufgeführten Beispiele darlegen.
Beispiel: Ehrenamtskoordinator*in Bramsche
Eine wesentliche Erkenntnis, die interviewte Verwaltungsmitarbeiter*innen aus Bramsche berichteten, war die Wichtigkeit der Einbindung der Bevölkerung. Können sich Spontanfreiwillige vor Ort an der Lagebewältigung beteiligen, ob mit Spenden, als Übersetzungshilfe oder auch bei der Verteilung von Kleidung und Lebensmitteln, wie es vielfach in der Flüchtlingslage 2015/2016 geschehen ist, so hat das mehrere positive Effekte. Durch die Einbindung von Freiwilligen erfolgt eine Identifikation mit der Lage, was den Unmut in der Bevölkerung verringert und gleichzeitig das Gefühl erzeugt etwas Gutes zu tun. Weiterhin kann das Potential der Freiwilligen sinnvoll eingesetzt werden. Als sehr hilfreich hat sich dafür in einer AE in Niedersachsen die zu diesem Zweck geschaffene Stelle der Ehrenamtskoordinatorin erwiesen und damit einhergehend die Ehrenamtsbörse, die lokale Akteure vor Ort vernetze. Hier wurden die Hilfsangebote aus der Bevölkerung mit den Bedarfen in der Aufnahmeeinrichtung abgeglichen und Einzelpersonen und Gruppen ermöglicht, sich dabei im Rahmen ihrer eigenen Ressourcen und Vorstellungen aktiv einzubringen [35, 36]. Diese Stelle der Ehrenamtskoordination bei der Stadt hat sich in der Flüchtlingslage als sehr nützlich erwiesen und fungiert noch heute als Ehrenamtsbüro in der Stadt für Bürger*innen, die sich vor Ort engagieren möchten [38].
Beispiel: Brückenbauerin Bad Fallingbostel
Eine besondere Form der Zusammenarbeit ergab sich zwischen der Stadt Fallingbostel, dem Land Niedersachsen und der örtlichen Kirche. Gemeinsam wurde eine Stelle für eine „Brückenbauerin“ geschaffen. Diese Person sollte Verständnis in der Bevölkerung für die Geflüchteten erzeugen und Aufklärungsarbeit leisten, aber auch als Ansprechpartner für die Bedürfnisse der Geflüchteten dienen. Sie bot u. a. Sprechstunden im „Camp Fallingbostel“ an [37]. Ebenso redete sie mit örtlichen Ladenbesitzer*innen und entwickelte bspw. gemeinsam mit ihnen mehrsprachige Plakate, auf denen der in Deutschland übliche Ablauf beim Einkaufen erklärt wurde.
Beispiel: Einbindung von externer Expertise
Während des DRK-Flüchtlingseinsatzes kam es situationsspezifisch zu (ad hoc) Zusammenarbeitsformen mit neuen Partnern, wie auch ein Beispiel aus Berlin zeigt: die Betreuung eines Falls in einer Notunterkunft habe das DRK dazu veranlasst, sich an das DRK-Kriseninterventionsteam (KIT) zu wenden, um die psychosoziale Notfallversorgung der betroffenen Personen ausreichend sicherstellen zu können. Das KIT habe auf einen muslimischen Partnerverein für Psychosoziale Notfallversorgung (PSNV) verwiesen, der sich mit kulturellen und religiösen Besonderheiten auskennt und somit in höherem Maße befähigt war, eine sensible und angemessene Begleitung zu gewährleisten. Der Verein war den Betreibern der Unterkunft vor diesem Vorfall nicht bekannt. Die Zusammenarbeit habe sich informell und äußerst spontan entwickelt, was ihrer Qualität jedoch keinen Abbruch tat und zeigte, wie das DRK von (Fach-)Wissen externer Akteure – auch ad hoc – profitieren kann [19‐21].
Beispiel: Vernetzung über persönliche Kontakte
Dass die Zusammenarbeit mit externen Akteuren der gesundheitlichen Versorgung nicht immer formell zustande gekommen ist, zeigt auch das Beispiel des Hebammen-Netzwerks in Bad Fallingbostel. Eine interviewte Person berichtete, dass eine Hebamme vor Ort, zu der ein persönlicher Kontakt bestand, in einem Geburtshaus arbeitete. Natürlicherweise war damit ein ganzer Zusammenschluss an Hebammen verbunden, die fortan regelmäßig in die Unterkünfte kamen. Das Herantreten an einen Verband sei somit nicht notwendig gewesen, denn über persönliche Kontakte konnte diese gewinnbringende Kooperation stattfinden [18].
Beispiel: Vernetzung über eine Internetplattform
Besonders für die erste medizinische Inaugenscheinnahme geflüchteter Menschen nach ihrer Ankunft seien im Camp Fallingbostel-Ost Notärzt*innen als Honorarkräfte eingesetzt worden. Diese unterstützenden Kräfte aus ganz Niedersachsen seien seitens des DRK-Kreisverbands Fallingbostel über eine onlinebasierte Vernetzungsplattform akquiriert worden. Diese spontane Kooperation habe eine medizinische Versorgung ermöglicht, die allein durch die niedergelassenen Ärzt*innen nicht hätte geleistet werden können.
Beispiel: Netzwerkaufbau der Polizei in Bad Fallingbostel
Zu Beginn der Flüchtlingssituation 2015 wurde aufgrund des hohen Zuzugs an Geflüchteten eine Erstaufnahmeeinrichtung auf einem ehemaligen NATO-Militärgelände nahe der Kreisstadt Bad Fallingbostel errichtet. Die Polizei in Bad Fallingbostel war dadurch gefordert, sich innerhalb kürzester Zeit selbstständig in neue Aufgabenbereiche rund um die Erstaufnahmeeinrichtung einzuarbeiten. Um die neu entstandenen Belange hinsichtlich Kriminalitätsbekämpfung und -prävention fachgerecht zu bearbeiten, wurde zu diesem Zweck eine polizeiliche Ermittlungsgruppe eingerichtet. Diese setzte sich aus bereits bestehendem Personal der Dienststelle zusammen, hatte jedoch nach bewusster Entscheidung keine eigenen Räumlichkeiten auf dem Gelände [27, 28, 30].
Eine wichtige Funktion der aus drei bis vier Personen bestehenden Organisationseinheit stellte zu Anfang der Lage insbesondere die Erkundung des umfunktionierten Militärgeländes dar, das sich über mehrere hundert Hektar erstreckt und über eine eigene Infrastruktur mit entsprechenden Liegenschaften verfügt. Dies war für die Polizei vor allem wichtig, um zu wissen, wo welche Räumlichkeiten anderer Organisationen vorzufinden sind und wie die Anlage insgesamt strukturiert ist. So gelang es der Polizei aufgrund der dadurch gewonnen Ortskenntnis schnell handeln zu können, wenn sie beispielsweise bei Auseinandersetzungen zur Beruhigung der Lage hinzugezogen wurde [27‐29].
Ebenso wurde der grundsätzliche Informationsaustausch (z. B. zu Abläufen im Camp oder aktuellen Belegungszahlen) mit anderen Organisationen in erster Linie durch die dafür eingesetzten Polizeibeamt*innen der Ermittlungsgruppe gewährleistet. Diese standen in ständiger Kommunikation mit Vertreter*innen anderer Organisationen, z. B. Sicherheitsdienst, JUH, DRK, Feuerwehr und Bundeswehr. Die persönliche Kommunikation mit Partnerorganisationen vor Ort war aus Sicht polizeilicher Interviewpersonen sogar die wichtigste und effektivste Form, Informationen auszutauschen, eine gemeinsame Vorstellung über die Lage und Ziele zu erhalten, beispielsweise inklusive Gespräche darüber, was wer wie leisten kann [27, 28].
„[…] meine oder unsere Tätigkeit ist es dann gewesen […] für die Polizei zu wissen, wiedie Organisation, wie die Strukturen in diesem Camp sich überhaupt darstellen. Das heißt also so eine Art Ansprechpartner zu sein, oder derjenige zu sein, der Bescheid weiß: Wie funktioniert das Camp? Wer sind die handelnden Personen? Was befindet sich an welcher Örtlichkeit? Wer ist für was zuständig? Wie sind, wie ist überhaupt was strukturiert? Also so eine Art – wie soll ich sagen – Ansprechpartner zu sein; Verbindungsbeamter, wenn Sie so wollen.“ [28]
Beispiel: Die Zusammenarbeit des DRK mit zivilgesellschaftlichen Akteuren in der Flüchtlingshilfe 2015/2016
Im Folgenden werden ausgewählte Ergebnisse einer DRK-internen Befragung zur Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren vorgestellt3. Als Zivilgesellschaft wird ein Bereich zwischen dem staatlichen, wirtschaftlichen und privaten Sektor definiert. Zu den zivilgesellschaftlichen Akteuren gehören demnach diverse Akteursgruppen. Im Rahmen der Befragung wurde zwischen ungebundenen Helfenden und Initiativen, vorab registrierten Helfenden, neu gegründeten und etablierten Vereinen, Nachbarschaften, Kirchengemeinden und weiteren religiösen Gemeinschaften sowie Digital Volunteers4 differenziert.
Im Flüchtlingseinsatz 2015/2016 kooperierte das DRK mit einer Vielzahl von zivilgesellschaftlichen Akteuren, die in unterschiedlichen Tätigkeitsbereichen aktiv wurden. Um diese Zusammenarbeit näher zu untersuchen, wurde im Rahmen der Befragung u. a. erhoben, inwieweit diese neu war. Dabei konnte zwischen den oben genannten Akteuren ausgewählt werden. Die Ergebnisse zeigen, dass das DRK mit einigen Akteuren auf Erfahrungswerte aufbauen konnte, während die Zusammenarbeit mit anderen erst im Flüchtlingseinsatz entstanden ist (Abb. 3.2).
Abb. 3.2
Zusammenarbeit des DRK mit zivilgesellschaftlichen Akteuren.
(Eigene Darstellung)
×
So konnten 30 % bzw. 20 % der Befragten auf bereits bestehende Kooperationserfahrungen mit etablierten Vereinen und vorab registrierten Helfenden zurückgreifen. Im Gegensatz hierzu gaben lediglich 11 % an, im Vorfeld mit ungebundenen Helfenden und Initiativen zusammengearbeitet zu haben. Auch in Bezug auf Kirchengemeinden und weiteren religiösen Gemeinschaften, Nachbarschaften sowie neu gegründeten Vereinen zeigt sich, dass in der Flüchtlingssituation vermehrt neue Kooperationen aufgenommen wurden, als das auf bestehende Vernetzungen zurückgegriffen wurde. Insgesamt selten wurden Digital Volunteers als Partner benannt: Keine der Befragten hatte zuvor mit diesen zusammengearbeitet und lediglich 4 % gaben das Zustandekommen einer neuen Kooperation an.
Aus den Befragungsdaten geht außerdem hervor, dass die meisten dieser Kooperationen (40 %) durch eine Kontaktaufnahme seitens des zivilgesellschaftlichen Akteurs initiiert wurden. Weniger häufig kamen Kooperationen durch die Kontaktaufnahme des DRK (27 %) oder durch die Initiative beider Seiten zustande (21 %). Am wenigsten wurde die Vermittlung durch Dritte (11 %) genannt.
Um Rückschlüsse auf die Koordination der Zusammenarbeit ziehen zu können, wurde in der Befragung erhoben, ob es eine zentrale Stelle zur Koordination der Zusammenarbeit gab. In 45 % der Fälle war eine solche Stelle existent, wobei davon jede Zweite während der Flüchtlingshilfe 2015/2016 eingerichtet wurde. Ein flächendeckender Bestand von Ehrenamtskoordinationen ist allerdings nicht gegeben: Knapp ein Drittel der Befragten gab an, dass keine vorhanden war, weiteren 27 % war diese Information nicht bekannt oder sie konnten keine Angabe machen.
Hinsichtlich der Bewertung der Zusammenarbeit zeichnet die Befragung ein einheitliches Bild. Denn diese wurde im Allgemeinen sowie verschiedene Teilaspekte, beispielsweise hinsichtlich der Kommunikation und der klaren Verteilung von Zuständigkeiten und Aufgabenbereichen, mehrheitlich mit der Schulnote gut bewertet. Dies kann auch das positive Bild bezüglich einer Zusammenarbeit in der Zukunft erklären. Insgesamt 50 % gaben an, dass eine Zusammenarbeit in zukünftigen Einsätzen angestrebt wird, während 27 % schätzen, dass dies immerhin punktuell der Fall sein wird. Lediglich ein sehr geringer Anteil von 3 % geht nicht von einer zukünftigen Zusammenarbeit aus.
Diese ausgewählten Ergebnisse der Befragung zeigen, dass die Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren im Rahmen des Flüchtlingseinsatzes primär positiv waren und eine Zusammenarbeit auch in Zukunft angestrebt wird. Zum Teil konnte auf bereits vergangene Einsätze, insbesondere mit etablierten Vereinen und registrierten Helfenden zurückgegriffen werden. Es wurden aber auch neue Erfahrungen der Zusammenarbeit gesammelt. Dies war insbesondere bei ungebundenen Helfenden, neu gegründeten Vereinen und Nachbarschaften der Fall, da viele Menschen und Gruppen während der Flüchtlingshilfe spontan helfen wollten. Zugleich hat es jedoch keine flächendeckenden Stellen oder Strukturen zur Einbindung und Koordinierung dieser Akteure gegeben. Zum Teil wurden entsprechende Koordinationsstellen erst im Einsatz eingerichtet. Hier konnten Lücken bzw. ein Bedarf nach einem Ausbau von geeigneten Strukturen identifiziert werden, insbesondere da eine Zusammenarbeit in zukünftigen Einsätzen, wenn auch teilweise nur punktuell, angestrebt wird.
Übung: Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren
Nennen Sie Potenziale und Herausforderungen, die sich aus der Einbindung und Zusammenarbeit mit folgenden zivilgesellschaftlichen Akteuren ergeben können (Tab. 3.4).
Tab. 3.4
Übung Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren
Zivilgesellschaftliche Akteure
Potenziale
Herausforderungen
Nachbarschaft
Etablierte Vereine
Neu gegründete Initiativen
Ungebundene Helfende
Digital Volunteers
Religiöse Gemeinschaften
…
3.4.2 Krise als Projekt begreifen und behandeln – Projekt- und Krisenmanagement im Wechselspiel
Patricia M. Schütte, Marc Porten, Marcel Geci und Maximilian Koch
In seinem wörtlichen Ursprung (griech. Krísis) bezeichnet der Begriff Krise einen Bruch oder Wendepunkt einer bisher kontinuierlichen Entwicklung. Aus Perspektive Handelnder bedeutet dies, dass es sich um eine Situation handelt, welche Entscheidungen über den situativen Umgang und das weitere Vorgehen verlangt. Es handelt es sich somit zunächst um einen eher neutralen Terminus, der aus unterschiedlichen Gründen eine positive oder negative Konnotation erfahren kann. Häufiger findet sich allerdings eine eher negative Deutung des Begriffs, wie bereits in Abschn. 2.2 dargelegt wurde. Ein tieferer Blick in Literatur u. a. der Sicherheitsforschung erlaubt eine zusammenfassende Beschreibung von Krisen ergänzend zu der weiter oben vorgenommenen Darstellung anhand spezifischer Merkmale. Krisen sind demnach:
einmalig in ihrem Auftreten, da sie unter je spezifischen Bedingungen entstehen, sich zwar in gewissem Maße durch Maßnahmen beeinflussen lassen, sich aber relativ unberechenbar entwickeln können (Einmaligkeit);
komplex, da viele Einflussfaktoren in diesen Situationen Wirkungskraft entfalten können und durch ihr Wechselwirken neue Bedingungen erschaffen. Hinzukommt, dass sich das Verhältnis von Ursache und Wirkung dabei kaum bestimmen lässt und sich mehr oder weniger zufällig ergibt (Komplexität);
dynamisch, weil sich in einer Krisensituation sämtliche Bedingungen immer wieder unvorhergesehen, aber auch kurzfristig verändern können, bspw. in Abhängigkeit von den Entscheidungen und Maßnahmen, die getroffen werden (Dynamik);
unsicher und durch Risikopotenzial gekennzeichnet, da weder Folgen vollständig absehbar sind (z. B. nicht intendierte Auswirkungen), noch Dauer, Ausmaß der Krise oder Ressourcenbedarf zur Bewältigung (Unsicherheit und Risiko);
(potenziell) neuartig, wenn bspw. Befragte beschreiben, dass sie solche Situationen nie erlebt haben, sie unerwartet aufgetreten sind und es keine Vorbereitungsmöglichkeiten gegeben hat, etc. (Neuartigkeit);
interdisziplinär zu bearbeiten, da die Komplexität und ‚Vielgesichtigkeit‘ solcher Situationen von einzelnen Organisationen kaum zu bewältigen ist. Die Zusammenarbeit diverser Akteure wird als notwendig erachtet, um möglichst verschiedene Kompetenzen für umfassendere Lösungsansätze zu verbinden (interdisziplinäre Zusammenarbeit). [13]
Mit diesen Merkmalen sind Krisen aber nicht alleine. Sie weisen erstaunliche Ähnlichkeit zu Projekten auf, wie wir sie aus alltäglichen Arbeitszusammenhängen kennen. Das bedeutet, dass Krisen Merkmale in sich tragen, welche plan- und beeinflussbar, evtl. sogar in Teilen steuerbare sind, wenngleich sie insgesamt natürlich unberechenbarer und dynamischer bleiben als Projekte, die wir aus alltäglichen Arbeitszusammenhängen kennen. Diese Sichtweise ermöglicht eine interessante und konstruktive Deutungsalternative von Krisen auch für nicht krisenmanagementerprobte oder -affine Organisationen. Ein Weiterdenken im Sinne eines integrierten Projekt- und Krisenmanagements wäre daher durchaus sinnvoll und würde alle in diesem Kapitel angesprochenen Managementaktivitäten aufgreifen (s. o.).
Vor dem genannten Hintergrund ist es hier keinesfalls der Anspruch, Krisen als vollkommen kontrollier- und steuerbare sowie stets zielgerichtete Vorhaben zu verstehen, sondern es geht vielmehr darum, im Rahmen einer neutraleren Deutung vergleichbar zu typischen Projekten, auch noch so kleine Möglichkeiten wahrzunehmen, Krisen mehr zu entemotionalisieren und in normale Planungen einzubeziehen, um sich auf Unerwartetes vorzubereiten, es zu bewältigen und nachzubereiten. Also, machen, was möglich ist, um im Krisenfall feste Orientierungsparameter zu haben, welche großzügige, einigermaßen gerahmte und abgesicherte Spielräume für situativ erforderliches, flexibles, spontanes bzw. Ad-hoc-Handeln lassen.
Die Autor*innen Nachbagauer, Schirl-Böck und Weiss (2020) [12] verknüpfen in ihrem Buch Ansätze des Umgangs mit kritischen, unerwarteten Lagen von Organisationen aus verschiedenen Hochzuverlässigkeitsbereichen, u. a. Einsatzorganisationen, mit typischen Elementen des Projektmanagements, die je nach Phase (vor, während und nach) unterschiedlich ausgestaltet werden. Dies lässt sich in der Visualisierung verschmelzen mit dem Krisenmanagementzyklus (s. Abschn. 2.2) (Abb. 3.3).
Abb. 3.3
Projektmanagement nach Krisenmanagementphasen.
(Quellen: eigene Darstellung in Anlehnung an Le Cozannet et al. 2020 [2] und Nachbagauer et al. 2020 [12, S. 61–107])
×
Die erste Phase umfasst verschiedene Planungsaktivitäten, welche der generellen Vorbereitung auf Unerwartetes dienen und eine wesentliche Basis der Vorsorge und Vorbereitung darstellen. Dies geschieht aber nicht unter der Prämisse, alles, was da eventuell kommen könnte, bestmöglich unter Kontrolle und in Pläne zu bringen. Hier gilt vielmehr die Devise, aus der gegebenen Situation heraus (d. h. vor dem Eintreten des Unerwarteten wie einer Krise), Orientierungspunkte zwischen den potenziell Beteiligten zu klären und damit wirklich transparent zu machen. Zu diesen Orientierungspunkten zählen:
Ziele (z. B. Welche Ziele verfolgt meine Organisation, welche die anderen, wo liegen gemeinsame? Sind die Ziele hinreichend spezifisch und verständlich? Gibt es Prioritäten?)
Erwartungen und Annahmen (Wann handelt es sich um eine Krise? Was sind Früh- bzw. Akutindikatoren, die im Rahmen des Risikomanagements ermittelt werden können? Was erwarten die Beteiligten in der Krise voneinander? Wie wird mit Fehlern umgegangen? Darf improvisiert werden? Bestehen potentielle Konflikte? Etc.)
strategische, strukturelle und kulturelle Aufstellung der Organisation (Gibt es bereits Handlungsstrategien für Krisen z. B. im Sinne von Krisenmanagementplänen? Sind diese auf dem aktuellen Stand? Wie ist der Krisenfall für die beteiligten Organisationen definiert (z. B. Szenariobeschreibungen)? Wie sehen entsprechende Aufbau- und Ablauforganisation aus? Gibt es Hierarchien und inwieweit wird darauf bestanden (z. B. Möglichkeiten des kurzen Dienstweges)? Wer ist wann in der Krise verantwortlich? Sind Stakeholder bzw. Ansprechpartner*innen bekannt? Usw.)
(Interne) Ressourcen (z. B. welche internen Ressourcen (Personal, Wissen, Finanzen, Material) sind in der/für die Krise vorgesehen? Inwieweit besteht entsprechende Expertise in den beteiligten Organisationen? Welche Unterstützung können sich die beteiligten Akteure wechselseitig bieten?)
Bestimmung der Kritikalität von (geplanten) Maßnahmen (Inwieweit ist mit Veränderungen in der Situation zu rechnen? Wie sind die Beteiligten einzuschätzen? Sind die Maßnahmen komplex? Bestehen Möglichkeiten auf Erfahrungen aus anderen Krisen zurückzugreifen? Etc.).
Die zweite Phase setzt unmittelbar mit dem Eintreten der Krise ein und umfasst die Bewältigungsansätze, die umgesetzt werden, um das Unerwartete zu händeln. Hier kommt es darauf an, schnell in den (vorgeplanten) Krisenmodus zu schalten und Abweichungen vom planvollen Normalmodus zu akzeptieren. Dabei kommt es auf die Mischung an: einerseits kann auf Vorbereitetes wie Krisenmanagementpläne, Checklisten, Krisenorganisationsformen (z. B. Krisenstäbe) etc. zurückgegriffen werden, andererseits erscheint professionelle Improvisation, d. h. hier „eine ungeplante, fallweise Regelung (…), die vor Ort auf der Grundlage einer spontanen und raschen Neuordnung von vorhandenen Handlungselementen und Kreativität beruht. Notwendig dafür sind eine sehr gute Kenntnis von Strukturen der Situation, der Prinzipien der Organisationund große praktische Fähigkeiten.“ [12, S. 86] als hilfreich zur Erhaltung notwendiger Flexibilität und Handlungsspielräume für das Unerwartete. Dazu zählen folgende Aktivitäten:
Stabilisierung der emotionalen Situation (nicht die Situation die Führung übernehmen lassen durch z. B. Akzeptanz der kritischen Lage, Ruhe bewahren in der Führung, Einschätzungen der emotionalen Situation der Beteiligten, Verständnis zeigen, nach sachlichen Lösungen suchen und zur Lösungssuche anregen, Demonstrieren, dass dynamische Entwicklungen in Krisen zu erwarten sind, auf die flexibel reagiert werden kann; etc.)
Sinnherstellung (Möglichkeiten schaffen, den Sinn der eigenen Aktivitäten zu verstehen und dies ins große Ganze einzuordnen, Situation verstehen, ein gemeinsames Lagebild entwickeln, verschiedene Lösungsansätze besprechen; usw.)
Situationsbewusstsein schaffen (z. B. gegebene Rahmenbedingungen der Krise abklären, Ressourcen und Ziele überprüfen, für alle verständliche Visualisierungen vorbereiten, kritische Fragen und kritisches Hinterfragen ermöglichen bzw. fordern, verschiedene Meinungsbilder zulassen) als Vorbereitung für die
Entscheidungsfindung (gemeinsam die für die Situation angemessenen Entscheidungswege finden, alle Beteiligten zu Wort kommen lassen, durch gemeinsames Verständnis der Situation Entscheidung unterstützen, etc.)
Kommunikation und Stakeholdermanagement (offen mit allen Beteiligten kommunizieren, Vereinbarung der Bedingungen für Umschwenken in Krisenmodus, regelmäßiger Informationsaustausch und Kommunikation im eigenen Team, aber auch mit anderen Stakeholdern, Wahl einfacher Informations- und Kommunikationswege für die Krisensituation, Überlegung und Abstimmung, ob neue Stakeholder einbezogen werden (müssen), usw.).
Nach offizieller Bekanntgabe der Rückkehr zur Normalität bzw. Beendigung des Krisenmodus, wird es Zeit für die dritte Phase, die Nachbereitung. Sie dient der Nachbereitung der erlebten Situation und der Rekapitulation des Umgangs mit dem Unerwarteten. Hier geht es um Evaluation und ein Lernen aus der vorhergehenden Situation sowie eventuelle Anpassungen. Die Phase geht nahtlos in die erste Phase der Vorsorge und Vorbereitung über. Folgende Schritte sind ihr zuzurechnen:
Reflexion, Analyse und Aufbereitung der Situation und gemachter Erfahrungen (unter Anleitung der Führung)
Ermittlung von Lessons Learned und Good Practices i. S. eines Lernens aus Fehlern, Beinahe-Fehlern, aber auch Erfolgen
(wenn möglich) Verankerung der Erkenntnisse in der Organisation (z. B. durch Anpassungen von Strukturen und Prozessen, Sensibilität für wiederkehrende Situationsmuster, Aufnahme ins Handlungsrepertoire)
Im Folgenden illustriert ein Beispiel die Herausforderungen des Projektmanagements öffentlicher Verwaltung in Krisen, bevor eine Übung zur Krisenmanagementfähigkeit der eigenen Organisation folgt. Zum Abschluss dieses Kapitels werden in einer weiteren Übung Denkanstöße zur Vorplanung von Personal in Krisensituationen gegeben.
Beispiel: Projektmanagement in öffentlichen Verwaltungsbereichen am Beispiel Berlin
Es finden sich an einigen Stellen in den Interviews des Projekts SiKoMi Hinweise darauf, dass Schwächen im verwaltungsseitigen Management der damaligen Lage gesehen werden. Im folgenden Zitat legt eine interviewte Person ihre Sichtweise dar und verknüpft Krisen- und Projektmanagement miteinander, um die eigene kritische Einschätzung zu erläutern:
„Also wir kommen jetzt ein bisschen zu der Struktur, die ein Grundproblem ist, warum (…) Deutschlands Verwaltung so schlecht in Krisenreaktionsfähigkeiten [ist]. (…) Also es gibt im Prinzip ‚Run-Aufgaben‘ und ‚Change-Aufgaben‘ in einer Organisation. Run heißt Tagesgeschäft, Change heißt Prozessveränderung. Sich überlegen, was kommt auf uns zu, morgen, übermorgen, in drei Jahren, welche Kapazitäten, welche neuen Probleme, welche veränderten Trends, wie betrifft uns das. (…) Die Führungskraft in der Verwaltung kann nur ‚run‘. Die sind in ‚change‘ nicht ausgebildet (…). Alle Change-Aufgaben die so in einer normalen privatwirtschaftlichen Organisation Grundvoraussetzung [sind], bevor jemand Chef wird oder Chefin, da ist eine riesengroße Lücke.“ [33]
Ein paar Interviewpersonen aus Berliner Verwaltungsbereichen sprechen an, dass sie mit Ansätzen des Projektmanagements gearbeitet haben, um sich Struktur und Überblick in den dynamischen Phasen der damaligen Situation zu verschaffen. Regelmäßige Besprechungsrunden im Projektteam, Planung und Koordinierung der Projektressourcen, Priorisierung von Teilprojekten bzw. Projektzielen. Das folgende Zitat macht dies mit dem Bezug auf Managementaktivitäten am Landesamt für Gesundheit und Soziales (LAGeSo) deutlich, welches sich zu dem Zeitpunkt aufgrund der Knappheit personeller Ressourcen, prozessbedingter sowie struktureller Probleme bei der Abarbeitung der vielen eingehenden Asylanträge selbst seit einiger Zeit in einer Krise befand:
„Ich habe (…) irgendwie eine Projektliste gemacht mit (…) Projekten, Aktivitäten, Strategien, die wir angestoßen hatten (…). (…) wenn ich sie grob sortiere, wir haben im Prinzip was an den Strukturen geändert, das sind Gebäude vor allem, aber auch Teamstrukturen und Organisationsstrukturen; wir haben was an den Prozessen geändert; wir haben was an der IT-Ausstattung geändert; wir haben was an der Kommunikation Richtung Geflüchtete geändert; wir haben Stakeholdermanagement aufgebaut, ja und wir haben im Prinzip [die] Krisenreaktion verbessert, also (…) auf einer inhaltlichen Ebene würde ich sagen; wir haben quasi die Kapazität erhöht (…), dass wir mehr Flüchtlinge pro Tag betreuen können (…). (…). Das hat ja relativ schnell funktioniert, also wir [haben] innerhalb von drei Monaten die Kapazität verdreifacht, die wir täglich bearbeiten konnten.“ [33]
Die Organisationskrise wurde somit im Sinne eines Projektmanagements abgearbeitet, was sich aus der Lage heraus entwickelte. In Bezug auf den Standort Berlin kamen Projektmanagementansätze insbesondere da zum Einsatz, wo Großprojekte in der krisenhaften Lage aufgezogen wurden, um im Endeffekt die angespannte Situation bspw. im LAGeSo, aber auch in einigen Bezirken Berlins zu entspannen und (mittel- bis langfristig) strukturell zu entlasten. Neben der LAGeSo-internen Projektorganisation gehören dazu sicherlich der Aufbau des Landesweiten Koordinierungsstabs Flüchtlingsmanagement (LKF) (August 2015) sowie der Aufbau des Landesamtes für Flüchtlingsangelegenheiten (LAF) (August 2016). Wenngleich beides in der Situation anscheinend funktioniert hat, betonen Interviewpartner, dass es besser sei, solche Projekte nicht erst in Krisen umzusetzen, sondern bereits im Vorfeld.
Übung: Ist-Zustand der eigenen Organisation erkunden
Ziel der Übung ist es, eigene Annahmen über Managementansätze der eigenen Organisation zur Bewältigung von Krisenlagen anzustellen und – wenn möglich – anhand der realen Gegebenheiten der eigenen Organisation zu überprüfen.
Schritt 1: Beantworten Sie die Fragen für sich nach bestem Wissen und Gewisse (ohne dabei Material zu recherchieren).
Optional Schritt 1: Setzen Sie sich mit 2–4 Kolleg*innen zusammen. Beantworten Sie die Fragen zunächst jede*r für sich nach bestem Wissen und Gewissen (ohne dabei Material zu recherchieren). Tauschen Sie anschließend Ihre Ergebnisse aus, ermitteln Sie übereinstimmende Aspekte, Unterschiede und gemeinsame Lücken.
Schritt 2: Recherchieren Sie die gefragten Informationen (z. B. über das Intranet, Management- und Notfallpläne, Grundsätze, etc.).
Schritt 3: Gleichen Sie Ihre Annahmen mit den gesammelten Informationen ab und stellen Sie fest, ob Sie über den Ist-Zustand bestens informiert sind oder noch Informationsbedarfe haben.
a. Vorsorge/Vorbereitung
Wie bereitet sich Ihre Organisation auf den Umgang mit dem Unerwarteten vor?
(Managementstrategien? Pläne? Zielvorgaben? Erwartungen? Rollenverteilung? Interne Ressourcen? Material? Personal? Strukturen? Informationen? Externe Ressourcen? Gemeinsame Vorbereitung mit Stakeholdern? Netzwerkaufbau und -pflege?)
b. Bewältigung
Welche Strategien nutzt Ihre Organisation, um das Unerwartete zu managen?
(Koordination? Krisenmanagementinstrumente? Einbezug der Stakeholder? Gemeinsame Situationswahrnehmung? Interne/externe Kommunikationswege? Kommunikationspläne? Absprachen? Austausch? Ad-hoc-Lösungen und Improvisation? Pläne und Strategien?)
c. Nachbereitung
Wie bereitet Ihre Organisation den erlebten Umgang mit dem Unerwarteten nach?
(Dokumentation? Berichte? Workshops? Feedbackgespräche? Good Practices? Lessons Learned? Verankerung in der Organisation? Anpassung der Ressourcen? Austausch mit Stakeholdern? Gemeinsame Nachbereitung?)
Übung: Vorplanung von Personal in Krisensituationen/Ressourcenmanagement
Ressourcen können in vielerlei Formen auftreten: Zeit, Raum, Geld, Material, Personal, aber auch Wissen gelten als Ressourcen und können dementsprechend gemanagt werden. Besonders in Krisensituationen ist das Management von Ressourcen von großer Bedeutung. An dieser Stelle wird ein kurzer Blick auf materielle und personelle Ressourcen gelegt.
Materielle Ressourcen können in einer Krisensituation schnell sowohl knapp als auch teuer werden und müssen in der Regel zeitnah beschafft werden. In einer Situation, in der schnelles Handeln gefordert ist, können Beschaffungsregelungen wie z. B. Ausschreibungen hinderlich sein. Daher ist es sinnvoll, den eigenen Ressourcenbedarf schon vor der Lage möglichst genau zu analysieren und stetig zu aktualisieren, um dann im Krisenfall effizient die benötigten Materialien anfordern und erhalten zu können. Auch Auslastung und Belastbarkeit der (organisationseigenen) Logistik sollten bei einem guten Ressourcenmanagement mitgedacht werden. Besonders in der Anfangsphase der Flüchtlingslage 2015/2016 musste ausgelotet werden in welchen Einrichtungen es Bedarf für welche Ressourcen gab. Materielle Ressourcen wie Räumlichkeiten, technische Ausstattung, alltägliche Versorgungsgüter oder medizinisches Material wurden dringend benötigt und mussten dementsprechend zeitnah beschafft werden [16, S. 23]. Auch die Versorgung mit Betten, Matratzen oder Schutzmasken sei notwendig gewesen. Um eine beschleunigte Beschaffung zu gewährleisten, war es hin und wieder notwendig übliche Verwaltungswege abzukürzen [16, S. 38].
Um als Organisation im Krisenfall handlungsfähig bleiben zu können, ist es sinnvoll, den Personalbedarf für verschiedenste Szenarien im Vorfeld zu bestimmen. Eine schnelle Reaktion ist in einem solchen Fall unerlässlich, weshalb Maßnahmen vorsorglich getroffen und Handlungspläne bereits vor dem Eintreten erstellt werden. Notfallpläne, auch das Management von Personalressourcen betreffend, sollten vorbereitet und ready to go sein.
Da die Einstellung von geeignetem Personal nicht immer in der Kürze der Zeit möglich ist, ist es in Behörden möglich, bei Personalengpässen Amtshilfe oder die vorübergehende Abordnung Beschäftigter einer anderen Dienststelle anzufordern. Auch Ehrenamtliche oder Hilfsorganisationen können mobilisiert werden. Besonders im Krisenfall ist ein stabiles interorganisationales Netzwerk wünschenswert, denn auch Wissen über Kompetenzen und Kapazitäten anderer Organisationen ist wichtig, um gegenseitige Stärken und Schwächen zu kennen, Personal tauschen und besonders in Krisensituationen eine reibungslose Zusammenarbeit gewährleisten zu können.
Vorbereitung auf Personalengpässe in Krisenlagen
Welche Vorbereitungen zur personellen Unterstützung können innerhalb meiner eigenen Organisation und in Zusammenarbeit mit externen Organisationen bereits vor der Krise getroffen werden?
Folgende Fragen dienen als Gedankenstütze:
Wie kann ich in der Chaosphase kurzfristig Personal akquirieren?
Welche Fähigkeiten haben meine Mitarbeiter neben ihrer beruflichen Tätigkeit, die in der Krise nützlich sein könnten? (bspw. Sprachkenntnisse; anderen Beruf gelernt, als ausgeübt)
Was für Personal brauche ich?
Wen kann ich in der eigenen Organisation ansprechen um kurzfristig Belastungsspitzen auszugleichen?
Wie kann eine problemlose Abordnung oder Entleihung von Personal erfolgen aus anderen Organisationen erfolgen? Sind die notwendigen Prozesse bekannt?
Welche Aufgaben kann ich an fachfremdes und kurzfristig angelerntes Personal übertragen?
Welche finanziellen Aspekte gilt es zu beachten?
Wie stelle ich eine gute Arbeit von Subunternehmern sicher?
3.5 Fazit
Patricia M. Schütte
Dieses Kapitel zeigte auf, wie wichtig organisationsübergreifende – in anderen Worten: interorganisationale – Zusammenarbeit im Krisenmanagement ist. Bereits kleinere Lagen erfordern in der Regel eine Zusammenarbeit mancher oder vieler der auf verschiedene Aspekte spezialisierten BOS und anderen Sicherheitsakteuren. Je nach Größe eines Ereignisses kommt es mitunter zusätzlich zu Hilfe über Orts-, Landes- oder Staatsgrenzen hinweg. Die Flüchtlingslage 2015/2016 war eine solche Situation, in der über einen verhältnismäßig langen Zeitraum die Zusammenarbeit von Organisationen unterschiedlicher Ausrichtung und auch Institutionen verschiedener föderaler Ebenen erfolgte.
Je nach Lage kann das Akteursspektrum deutlich variieren. Im hier beispielhaft besprochenen Fall waren es vor allem Akteure der Verwaltung, der Polizeien, der privaten Sicherheit, der kirchlichen, zivilgesellschaftlichen und Hilfsorganisationen. In Lagen wie der Corona-Pandemie oder einem Hochwasser sind die Konstellationen häufig andere, wenngleich ein bestimmter „Kern“ der BOS und weiteren Sicherheitsakteure in unterschiedlichen Lagen immer wieder miteinander arbeitet. Für diesen engeren Zirkel gilt bereits, was sich Akteure an der Peripherie des Netzwerks erst erarbeiten müssen: in Krisen Köpfe kennen – ein oftmals intuitiv ausgeführter Ansatz des Stakeholder-Managements. Aber auch für die vermeintlich etablierten Akteure lohnt ein systematisches Stakeholder-Management, um den Blick in die Spezialbereiche der Bearbeitung möglicher künftiger Lagen zu richten, damit die diversen Spezialisten, Ehrenamtlichen und andere hilfreiche, aber unter dem Radar schwirrende Organisationen effektiv in die Lagebewältigung einzubinden. In welchen Formen dies geschehen kann, illustrierten in diesem Kapitel Beispiele aus unterschiedlichen Perspektiven anhand der Lage 2015/2016.
Krisen bzw. Lagen können auch als Projekt verstanden werden. Als solche können Prinzipien und Methoden des Projektmanagements zu ihrer Bearbeitung angewendet werden. Mit Ansätzen aus der Praxis, wie sich Krisen auf diese Weise händeln lassen können, schloss dieses Kapitel ab.
Im folgenden Kapitel wird eine weitere grundlegende Ebene der erfolgreichen (interorganisationalen) Krisenbewältigung eingeführt: Wissensmanagement bzw. der Umgang mit Wissen.
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Die Ergebnisse aus diesem Beitrag stammen aus einer bundesweiten DRK-internen Umfrage, die im Frühjahr 2020 im Rahmen des Forschungsprojektes WAKE durchgeführt wurde. Der Fokus der Umfrage lag auf der Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren im DRK-Flüchtlingseinsatz 2015/2016. Insgesamt wurden 305 Fragebögen ausgewertet. Die Ergebnisse der Befragung werden in den Schriftenreihe Band 9 „Zivilgesellschaftliche Akteure in der DRK-Flüchtlingshilfe 2015/2016“ [4, 3] veröffentlicht.
Als Digital Volunteers werden Freiwillige bezeichnet, die ihr Engagement ausschließlich online und ortsungebunden leisten, also beispielsweise Unterstützung oder Spenden online organisieren. [3, S. 13]
