14. Lokale Klima-Governance im Mehrebenensystem: formale und informelle Regelungsformen

Einer der ausschlaggebenden Gründe sieht Gore (2010, S. 34) in der Nähe der lokalen Regierungen zu den Bürgerinnen und Bürgern. In der Bevölkerung wird die lokale Lebensqualität oftmals mit breiteren Aspekten einer nachhaltigen Entwicklung verbunden, so dass der Klimaschutz zum identitätsstiftenden Motor von Stadt- und Regionalentwicklung werden kann (Schneidewind und Scheck 2012). Es hat sich gezeigt, dass ökologische Präferenzen der Bürgerinnen und Bürger das Engagement von Städten im Klimaschutz positiv beeinflussen (Milliard-Ball 2012, S. 290). In der Tendenz treten eher wohlhabende Städte als Vorreiter beim Klimaschutz in Erscheinung, die eine liberale Bevölkerung mit hohem Bildungsniveau haben. Einkommen und Bildung sind auch ganz allgemein sozioökonomische Faktoren, die mit ökologischen Präferenzen korrelieren (Krause 2012, S. 588). Ein zentraler förderlicher Faktor ist das persönliche Engagement von Führungspersonen (Bulkeley 2010). Nur wenn für einen gewissen Zeitraum hochrangige Entscheidungsträger Klimaschutzprogramme priorisieren, können auch ambitionierte lokale Klimapläne entstehen (Bulkeley und Kern 2006, S. 2240; Keirstead und Schulz 2010, S. 4874; Schreurs 2008, S. 352). Der Grad des nationalen Ambitionsniveaus hat offenbar keine systematischen Auswirkungen. Es existieren Städte mit hohen Zielsetzungen beim Klimaschutz in Ländern, die keine ehrgeizigen Klimastrategien verfolgen. Gleichzeitig sind anspruchsvolle nationale Rahmensetzungen kein Garant dafür, dass sich Städte mit der Thematik auseinandersetzen und eigene Ansätze entwickeln (Reckien et al. 2014, S. 335). Auch bieten die Themenkomplexe des Klimaschutzes und der Anpassung die Möglichkeit, sich als Vorreiter einer Region oder eines Landes zu etablieren und auf diese Weise das eigene Profil zu schärfen sowie die Reputation zu erhöhen.

Zudem argumentieren immer mehr Forschende, dass lokale Regierungen und Städte aufgrund ihrer Mitgliedschaft in transnationalen Klimakoalitionen Strategien verabschieden (u. a. Gore 2010, S. 34; Sharp et al. 2011). Mitglied eines größeren Netzwerks zu sein, kann dabei auch die interne Dynamik neu anstoßen und dazu führen, stadtbezogene Klimapolitiken voranzutreiben (Lee und Koski 2014). Durch Zusammenschlüsse werden zudem Stimmen gebündelt und eine gemeinsame Problemdefinition bereitgestellt. Dies kann im nationalen Kontext die eigene Position stärken und in der Folge die nationalen Agenden in Richtung des eigenen Standpunktes beeinflussen (Giest und Howlett 2013, S. 349). In einer quantitativen Studie kommen Lee und Koski zu dem Schluss, dass die Mitgliedschaft in Netzwerken signifikant und substanziell die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass Städte Maßnahmen entwickeln, um dem Klimawandel zu begegnen (Lee und Koski 2014, S. 489). Auch Hakelberg (2011) führt die Einführung vieler urbaner Klimastrategien in seiner quantitativen Studie auf die Mitgliedschaft in transnationalen Netzwerken zurück. Seit den 1990er-Jahren entstanden beispielweise ICLEI (International Council for Local Environment Initiatives), die in Deutschland gegründete Climate Alliance (Klima-Bündnis) sowie das in Frankreich entstandene Energy Cities (energie-cités). Es folgte eine Welle weiterer Zusammenschlüsse und Programme von Bürgermeistern, z. B. das European Covenant of Mayors, das U.S. Mayors Climate Protection Agreement (MCPA), C40 Cities Climate Leadership Group, World Mayors Council on Climate Change (WMCCC) in New York und unzählige Graswurzelnetzwerke der Zivilgesellschaft, u. a. das Transition Town Netzwerk oder Recht auf Stadt (Gore 2010; Morlet und Keirstead 2013; Pasimeni et al. 2014; Rosenzweig et al. 2010).

Lokale Klimaschutzstrategien unterscheiden sich in mehreren Hinsichten von anderen Steuerungsgegenständen, mit denen Städte typischerweise zu tun haben. So wäre z. B. auch bei sehr weitgehenden Klimaschutzmaßnahmen eine tatsächliche Wirkung auf das globale Klima erst mit einer deutlichen Verzögerung spürbar, wenn es bspw. gelingt, die globale Erwärmung im Laufe dieses Jahrhunderts zu verlangsamen bzw. auf das derzeitige globale Ziel von 2 Grad bis zum Jahr 2100 zu begrenzen. Welche Maßnahme welchen Beitrag daran hätte, wäre im Nachhinein nicht rekonstruier- oder messbar (Bläser 2012). Dem stehen die vergleichsweise kurzen politischen Wahlzyklen bei der Verabschiedung von Klimaschutzmaßnahmen und der Durchführung von Programmen entgegen. Sie können dazu führen, dass politisch Verantwortliche eine „Not in my term“-Haltung einnehmen, da positive Auswirkungen nur in seltenen Fällen sofort sichtbar werden (Azevedo et al. 2013, S. 987). Kurzfristige politische Erfolgskriterien geraten in Konkurrenz zu den Anforderungen eines langfristig angelegten Klimaschutzes (Böcher und Nordbeck 2014).

Klimaschutz bedarf zudem auch einer sektorübergreifenden Koordination, da sich die Verursacherstruktur der Treibhausgasemissionen sehr heterogen darstellt. Traditionell ist städtische Governance aber eher von spezialisierten Ressortzuständigkeiten geprägt. Dabei kann die Koordination und Integration traditionell getrennter Politikfelder auf Widerstand bei denjenigen Akteuren oder Sektoren stoßen, die Nutznießer traditionell ausgerichteter Sektoralpolitik sind (vgl. Azevedo et al. 2013, S. 987; Benz 2004, S. 14; Greiving und Fleischhauer 2008, S. 64 ff.). Untersuchungen zeigen, dass der Klimaschutz in der Praxis oft als Randthema bearbeitet wird, womit eine Begrenzung auf die Umweltbehörde oder einzelne Abteilungen einhergeht. Nur selten wird Klimaschutz in der kommunalen Praxis als Querschnittsthema behandelt (Bulkeley 2010, S. 235). Zusätzlich können sich unklare Aufgabenverteilungen zwischen der nationalen und lokalen Ebene einschränkend auswirken, da es häufig offen bleibt, wie sich die Verantwortlichkeiten zur Erreichung von Mitigationszielen zwischen nationaler und lokaler Ebene verteilen (Marsden et al. 2014).

Insgesamt fällt bei der Betrachtung einzelner Klimaschutzpolitiken auf, dass der Klimawandel in der Regel nicht allein auf der Agenda erscheint, sondern mit anderen Logiken und Zielen verknüpft wird, um weitere Co-Benefits zu generieren. Gesetzte Ziele korrelieren meist mit weiteren erstrebenswerten Entwicklungen auf der lokalen Ebene, z. B. finanziellen Einsparungen durch Energieeffizienz, Anreizsetzungen für den Arbeitsmarkt durch die Generierung zusätzlicher Arbeitsplätze oder auch die Verringerung der lokalen Luftverschmutzung (Keirstead und Schulz 2010, S. 4873; Morlet und Keirstead 2013, S. 853; Schreurs 2008, S. 353). Diese pragmatische Synergieförderung und Integration anderer Prioritäten führt in einem ersten Schritt dazu, klimaschützende Programme zu verabschieden und in verschiedene Bereiche hineinzutragen. Moloney und Horne (2015) stellen jedoch infrage, inwieweit die derzeit angewandten Politikprogrammatiken auch zu dem benötigten soziotechnischen Wandel führen können, da nach wie vor zu häufig Logiken und Prioritäten die Politik bestimmen, die dem Klimaschutz konträr entgegenstehen. Beispiele betreffen den ökonomischen Wachstumsimperativ sowie die anhaltende Förderung fossiler Energieträger und der urbanen Infrastruktur für das Auto. Auf diese Weise könne der Klimawandel nicht zur Priorität werden (Marsden et al. 2014).

Hamburg sowie die übrigen Länder und Gemeinden innerhalb der MRH können sich zur Erreichung von Zielen im Bereich des Klimaschutzes sowohl formeller als auch informeller Instrumente bedienen. Dabei wird im Folgenden Informalität im Sinne von Entformalisierung verstanden. Gegenüber formalisiertem staatlichem Handeln, das Vorgaben etwa hinsichtlich Kompetenz, Verfahren und Form folgt, „umfasst entformalisiertes staatliches Handeln jede informale Staatstätigkeit außerhalb rechtlich formalisierter Entscheidungsverfahren (unter Umständen auch Entscheidungszuständigkeiten) sowie jenseits präzise normierter rechtlicher Voraussetzungen für das staatliche Handeln“ (Schoch 2005, Rn. 22). Es besteht demgemäß ein Nebeneinander informellen und formellen Verwaltungshandelns (Schuppert 2011, S. 17). Dabei können Formalität und Informalität auch als Pole eines Kontinuums gesehen werden, innerhalb dessen sich das staatliche Handeln bewegt (Schuppert 2011, S. 19). Theoretisch kann der Gesetzgeber die Instrumente des Klimaschutzes formalisieren oder diesen Bereich einer informellen Verwaltungspraxis überlassen. In Deutschland werden derzeit beide Ansätze verfolgt. Hamburg ist ein Beispiel für den Verzicht auf die Formalisierung, während in anderen Bundesländern der MRH die gesetzliche Formalisierung vorbereitet wird. Deshalb liegt es nahe, die beiden Ansätze zu vergleichen und der Frage nachzugehen, ob bei der Erfüllung der Aufgabe des Klimaschutzes deutliche Vorteile der einen oder anderen Vorgehensweise festzustellen sind.

Wichtige Instrumente im Bereich des Klimaschutzes sind Pläne und Konzepte, wobei im Folgenden vereinfachend allein auf Pläne Bezug genommen wird. Die Begriffe können häufig auch synonym verwendet werden. In Plänen können die zu erreichenden Ziele definiert und die zu ergreifenden Maßnahmen koordiniert werden. Die Bedeutung für den Klimaschutz, dessen Erreichung Maßnahmen in vielen Handlungsbereichen erfordert, ist offensichtlich. Auch Pläne lassen sich in die Kategorien formell und informell einordnen. Formelle Pläne unterscheiden sich von informellen durch ihre gesetzliche Verankerung und Ausgestaltung. Während der Einsatz und die Handhabung Letzterer im Ermessen der Behörden steht, unterliegen die Behörden bei der Frage nach dem Ob und Wie der Anwendung formeller Pläne gesetzlichen Bindungen. Dies bedeutet nicht, dass informelle Pläne keinen rechtlichen Bindungen unterliegen. Der vom Gesetzgeber definierte Handlungsrahmen ist bei informellen Instrumenten in der Tendenz jedoch weiter. Dies geht einerseits mit größerer Flexibilität einher, ist aber z. T. auch mit größerem Aufwand verbunden, weil die Vorgaben des Gesetzgebers, die Orientierung bieten, fehlen. Zugleich geht die größere Flexibilität (Kahl und Schmidtchen 2013, S. 345) beim Einsatz informeller Instrumente mit einem Verlust an Steuerungswirkung einher, da besondere Wirkungen wie etwa die unmittelbare Außenwirkung, die der Gesetzgeber formellen Instrumenten beilegen kann, auf informellem Wege nicht erzeugt werden können.

Formellen Instrumenten ist damit eine gesetzliche Regelung etwa von Kompetenzen, Verfahren und Rechtswirkungen zu eigen. Eine Betrachtung der formellen Instrumente des Klimaschutzes kann somit von der Analyse der gesetzlichen Regelungen zum Klimaschutz her erfolgen. Betrachtet man das Klimaschutzrecht und damit die darin angelegten formellen Instrumente, ergibt sich das Bild einer fragmentierten Regelungsmaterie, das auf den Charakter des Klimaschutzes als Querschnittsmaterie, die viele verschiedene Lebensbereiche berührt, zurückzuführen ist (Gärditz 2008, S. 325; Koch 2011, S. 742; Rodi und Sina, 2011, S. 57; Groß 2011, S. 171). Maßnahmen, die dem Klimaschutz dienen, finden sich heute in verschiedenen Rechtsbereichen. Zuvörderst ist das Energierecht, das primär die Erzeugung der Energie regelt, zu nennen (Sailer 2011, S. 719). Daneben gibt es eine Reihe weiterer Regelungsbereiche, in denen der Klimaschutz eine prominente Rolle spielt. Hierzu zählt etwa das Planungs- und Baurecht. Eine einheitliche Betrachtung der gesetzlichen Regelungen zum Klimaschutz ist damit nicht einfach. Von einer kohärenten Regelungsmaterie Klimaschutzrecht lässt sich nicht reden.

Diese Fragmentierung spiegelt sich auch in den Gesetzgebungskompetenzen wider, mittels derer die Gesetzgebung zwischen den staatlichen Ebenen Bund und Ländern (Art. 70 ff GG) verteilt wird. Hierin kommt, wie in Abschn. 14.1 beschrieben, zum Ausdruck, dass Governance des Klimaschutzes eine Aufgabe in einem Mehrebenensystem ist (Franzius 2015; Koch 2011). Bei einer genaueren Betrachtung wird deutlich, dass der legislative Einfluss der Länder insgesamt beschränkt ist, weil wichtige Materien etwa des Energiewirtschaftsrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) oder der Luftreinhaltung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG) dem Grunde nach dem Bund zugeordnet sind. Die Möglichkeiten der Länder ergeben sich hier vor allem aus Offenlassungen des Bundesrechts, die es den Ländern erlauben, auch im Bereich des Klimaschutzes legislativ tätig zu werden. Ein aktuelles Beispiel sind die Anforderungen des baden-württembergischen Erneuerbare-Wärme-Gesetzes, die in bestimmten Teilen über die Anforderungen des EEWärmeG des Bundes hinausgehen (Steinwachs 2015).

Neben Instrumenten, die ihre Grundlage etwa im Energierecht oder im Planungs- und Baurecht finden und die konkrete Umsetzung von Maßnahmen zugunsten des Klimaschutzes ermöglichen, ist in jüngerer Zeit auch die Herausbildung eines neuen legislativen Bereichs zu beobachten, der sich als Klimaschutzrecht im engeren Sinne beschreiben lässt. Dieser ist dadurch gekennzeichnet, dass sein primärer Zweck Klimaschutz darstellt. Damit unterscheidet er sich von den bereits genannten Materien, die in erster Linie jeweils andere – z. B. energiewirtschaftliche oder städtebauliche – Ziele verfolgen, bei denen Klimaschutz jeweils nur ein weiterer zu beachtender Aspekt ist. Diese neue Gesetzgebungsmaterie konzentriert sich auf die strategische Steuerung des Klimaschutzes. Zum einen werden Zielvorgaben formuliert und gesetzlich verbindlich festgeschrieben. Zum anderen werden Instrumente einer strategischen Steuerung der vielfältigen Bemühungen um den Klimaschutz herausgebildet (z. B. Klimaschutzpläne). Beispiele für diesen neuen Bereich der Gesetzgebung finden sich derzeit nur außerhalb der MRH. Zu nennen ist das nordrhein-westfälische Klimaschutzgesetz (nwKlSchG, Gesetz vom 29.01.2013, GV NRW 2013, 33), das erste Gesetz dieser Art, dem Gesetze in Baden-Württemberg (bwKlSchG, Gesetz vom 23.07.2013, GBl. 2013, 229), Rheinland-Pfalz (rhpfKlSchG, Gesetz vom 23.08.2014, GVBl. 2014, 188) und Bremen (bremKEG, Gesetz vom 24.03.2015, Brem. GBl. 2015, 124) folgten. Dass die Länder und damit auch die Bundesländer der MRH überhaupt als gesetzgebende Akteure im Raum stehen, ist insofern bemerkenswert, als dem Bund auch hier die Gesetzgebungskompetenz zusteht (Rodi und Sina 2011, S. 302 f.). Von dieser hat er bislang keinen Gebrauch gemacht, namentlich kein Klimaschutzgesetz erlassen, was den Ländern gemäß Art. 72 GG die Möglichkeit zur Gesetzgebung eröffnet (Heß et al. 2013, S. 156 f.; Wickel 2013, S. 82 f.).

Bei der Betrachtung dem Klimaschutz dienender formeller Instrumente ergibt sich somit das Bild eines Kerns primär oder ausschließlich auf den Klimaschutz gerichteter rechtlicher Regelungen, die vor allem Instrumente zur Artikulation einer Klimaschutzstrategie und zur Koordination von in anderen Rechtsbereichen wurzelnden Klimaschutzbemühungen bereithalten. Da hier allgemeine, bereichsübergreifende Regelungen zum Klimaschutz getroffen werden, lässt sich auch von einem allgemeinen Klimaschutzrecht sprechen (Rodi und Sina 2011, S. 290 ff.). Um diesen Kern herum findet sich ein äußerer Ring von Regelungen in verschiedenen Regelungsbereichen, die ebenfalls dem Klimaschutz dienen und zumeist die Grundlage für konkrete Maßnahmen bieten, die aber neben dem Klimaschutz auch und z. T. primär anderen Regelungszwecken verpflichtet sind. In der Diktion von Gesetzeskodifikationen lässt sich hier in Abgrenzung von dem soeben eingeführten Begriff des allgemeinen Klimaschutzrechts von einem besonderen Klimaschutzrecht sprechen (Rodi und Sina 2011, S. 289).

Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich auf den Bereich des allgemeinen Klimaschutzrechts. Da der Bund in den Handlungsfeldern des besonderen Klimaschutzrechts wie dem Energierecht oder dem Planungs- und Baurecht von seinen Gesetzgebungskompetenzen sehr weitgehend Gebrauch gemacht hat, bestehen hier nur geringe legislative Spielräume für die Länder. Es werden zwar zahlreiche formelle Instrumente wie etwa die Bauleit- oder Raumordnungsplanung bereitgestellt. Es ergeben sich aber nur beschränkt landesspezifische Unterschiede. Anders verhält es sich hingegen im Bereich des allgemeinen Klimaschutzrechts, in dem der Bund in seiner Gesetzgebungstätigkeit bislang Zurückhaltung übt und den Ländern damit Spielräume belässt.

Im Bereich des Klimaschutzes gibt es einerseits informelle Instrumente, die explizit zur Bewältigung der Aufgabe des Klimaschutzes entwickelt wurden, etwa Energie- und/oder Klimaschutzkonzepte auf Quartiers-, kommunaler oder regionaler Ebene. Darüber hinaus sind informelle Instrumente der querschnittsorientierten Raumplanung bzw. Raumentwicklung von Interesse, wie sie im Raumordnungsgesetz genannt sind, sofern sie Inhalte des Klimaschutzes einbeziehen. Dies können beispielsweise regionale Entwicklungskonzepte, regionale und interkommunale Netzwerke und Kooperationsstrukturen sowie regionale Foren und Aktionsprogramme zu aktuellen Handlungsanforderungen (§ 13 (2) Satz 2 ROG) sowie Leitbilder der räumlichen Entwicklung (§ 26 (2) ROG) sein. Zudem können die in § 13 (2) Satz 3 ROG geregelte Durchführung von Raumbeobachtungen und die Bereitstellung der Ergebnisse für regionale und kommunale Träger sowie für Träger von Fachplanungen im Hinblick auf raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen und die Beratung dieser Träger sowie Informationssysteme zur räumlichen Entwicklung im Bundesgebiet (§ 25 (1) ROG) Grundlagen für die Anwendung informeller Instrumente und Ansätze in der Planung bieten.

Folgende Merkmale charakterisieren informelle Instrumente und Vorgehensweisen (Danielzyk 2005):

Die Abgrenzung zu den formellen Instrumenten ergibt sich dabei aus der fehlenden Verbindlichkeit sowie den fehlenden Vorgaben (Abschn. 14.5.4). Gerade aus dem partiellen Fehlen verbindlicher Anforderungen ergibt sich jedoch die Möglichkeit, informelle Instrumente flexibel und problemorientiert ohne rechtlich verbindliche Anforderungen einzusetzen. Ihre Wirkung beruht in erster Linie auf der Überzeugungskraft ihrer Ergebnisse sowie der Koordinationsfähigkeit in Bezug auf unterschiedliche Positionen und Interessen. Hierfür ist die aktive Einbindung der relevanten Akteure und Institutionen notwendig. Die Bedeutung informeller Instrumente hat in der Vergangenheit in dem Maße zugenommen, wie die Grenzen hoheitlicher staatlicher Steuerung sichtbarer geworden sind.

Als Nachteil informeller Instrumente werden u. a. die fehlende Rechtsverbindlichkeit der Ergebnisse sowie fehlende Sanktionsmöglichkeiten gesehen (Mitschang 2009; ARL 2011; Rannow und Finke 2008).

Zum Klimaschutz auf städtischer und regionaler Ebene wurden in den vergangenen Jahren vielfach Klimaschutz- und Energiekonzepte erarbeitet. Bei kommunalen und regionalen Klimaschutzkonzepten handelt es sich per definitionem zunächst einmal um Entwicklungskonzepte gemäß § 13 (2) Satz 2 ROG. Sie dienen der abgestimmten kooperativen Entwicklung einer Kommune bzw. Region und beinhalten für kurz- bis mittelfristige Zeiträume Aussagen mit teilräumlichen und sachlich ausdifferenzierter Intensität zu wesentlichen Aspekten der Regionalentwicklung. Häufig werden Leitprojekte entwickelt, welche die Umsetzung von diesen Konzepten fördern und beschleunigen (Danielzyk und Knieling 2011).

Kerninhalte von Klimaschutz- und Energiekonzepten sind eine Bestands- und Potenzialanalyse für die Region, Leitlinien und politische Ziele zur energiepolitischen Entwicklung sowie eine abgestimmte Umsetzungsstrategie (BMVI 2015). Werden derartige Konzepte für die regionale Ebene erstellt, können diese als koordinierendes Instrument dienen, da beispielsweise die räumlichen Auswirkungen von erneuerbaren Energien und Stromtrassen Gemeinde- und Landkreisgrenzen überschreiten. Zudem fehlen auf kommunaler Ebene oftmals Institutionen mit originären Zuständigkeiten für energiefachliche und energiepolitische Fragen, sodass regionale Energiekonzepte den Handlungsrahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien und die Förderung des Klimaschutzes schaffen können (BMVBS 2011).

Ein Klimaschutz- und Energiekonzept für die gesamte MRH gibt es bisher nicht. Jedoch liegen derartige Konzepte für die einzelnen Teilräume der Metropolregion vor. Der bereits diskutierte Masterplan Klimaschutz der Freien und Hansestadt Hamburg wurde im Juni 2013 verabschiedet und 2015 durch den Klimaplan Hamburg aktualisiert. Ziel ist die Reduzierung der CO₂-Emissionen auf ein Minimum; dabei orientiert sich der Masterplan an den Bundeszielsetzungen von 40 % bis 2020 und mindestens 80 % bis 2050. Der Masterplan zeigt zum einen Handlungsoptionen bis 2050, zum anderen Umsetzungsoptionen bis 2020 für die neun Handlungsfelder „Energie/Energieversorgung“, „Industrie, Gewerbe und Hafen“, „Gebäude“, „Mobilität und Verkehr“, „Konsum und Entsorgung“, „Integrierte Betrachtung Klimaschutz: Stadtentwicklung“, „Bildung“, „Forschung und Wissenschaft“ sowie „Integrierte Betrachtung Klimaschutz: Anpassung an den Klimawandel“ auf. Ein weiterer Abschnitt thematisiert die Einbindung der Akteure zur Umsetzung des Masterplans sowie den Prozess zu dessen Fortschreibung (HmbBü-Drs. 20/8493). Im Rahmen der Fortschreibung zum Klimaplan Hamburg fand eine Beteiligung der Fachöffentlichkeit statt.

Klimaschutz- und Energiekonzepte liegen nicht nur für die Stadt Hamburg vor, sondern mit teilräumlichem Bezug auf die MRH auch für die Flächenländer Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein. Gleichzeitig hat zwischenzeitlich eine Vielzahl der (Land‑)Kreise der MRH Klimaschutzstrategien und -konzepte erstellt. Mit Ausnahme der Landkreise Uelzen und Ludwigslust-Parchim sowie der Kreise Steinburg und Ostholstein haben alle (Land‑)Kreise ein Klimaschutzkonzept entwickelt (Stand: MRH 2014). Mittlerweile sind auch diese Lücken größtenteils geschlossen. So befindet sich der Landkreis Uelzen (Hansestadt Uelzen 2016) in einem umfassenden Beteiligungsprozess zur Erstellung eines Klimaschutzkonzeptes. In der kreisfreien Stadt Neumünster und im Kreis Ostholstein ist dieser Prozess bereits erfolgreich vollzogen und im Februar 2015 (Stadt Neumünster 2015) bzw. im März 2016 (Kreis Ostholstein 2016) wurden integrierte Klimaschutzkonzepte für die Räume verabschiedet. Auch der Kreis Steinburg verabschiedete bereits im November 2014 ein Energie- und Klimaschutzprogramm (Kreis Steinburg 2014). Der Landkreis Ludwigslust-Parchim hat zwar bis heute kein umfassendes Klimaschutzkonzept, dennoch sind Aktivtäten in diesem Handlungsfeld zu verzeichnen; bspw. wurde Ende 2014 ein Klimaschutzmanager für den Kreis eingesetzt, der u. a. das Projekt „Energiesparmodell in Schulen“ umsetzt (Landkreis Ludwigslust-Parchim 2016).

Neben den umfassenden Energie- und Klimaschutzkonzepten auf den verschiedenen Maßstabsebenen zählen zu informellen Instrumenten des Klimaschutzes die zahlreichen Ausprägungen informeller Formen der Information, Beteiligung und Kooperation. Im Folgenden werden diese unter dem Oberbegriff der Partizipation zusammengefasst.

Mit dem Anwenden von Partizipationsformen werden laut Walk (2008) drei Funktionen erfüllt: Zunächst dient es dem Begegnen von Politikverdrossenheit und der verbesserten Legitimation von politischen Entscheidungen (demokratischer Aspekt). Hinzu kommt, dass das Verbessern der Kommunikation zwischen den Beteiligten und das Berücksichtigen aller Interessen eine bedürfnisgerechte Planung fördert (ökonomischer Aspekt). Und schließlich mindert das vermehrte Einbinden einzelner Bevölkerungsgruppen deren Benachteiligung (emanzipatorischer Aspekt). Partizipation zeichnet sich laut Newig (2011) durch folgende fünf Charakteristika aus:

Die einsetzbaren Partizipationsformen unterscheiden sich hinsichtlich der Mitgestaltungsmöglichkeiten der Beteiligten. Merkmale sind die Anzahl der Beteiligten bei der Anwendung des jeweiligen Instruments, der Zeit- und Kostenaufwand, das Einsatzfeld, die Repräsentativität und, im Rahmen ihrer Ausgestaltung, die Strukturiertheit – festgelegter, schematischer Ablauf oder flexible Vorgehensweise (Bischoff et al. 2005). Danach lassen sich die kommunikativen Instrumente und Verfahren gemäß ihrer Funktion in die drei Kategorien „Informieren“, „Beteiligen“ und „Kooperieren“ untergliedern.

Instrumente der Kategorie „Information“ dienen der Information der Öffentlichkeit und/oder der Planungsbeteiligten. Sie werden schwerpunktmäßig zu Beginn eines Verfahrens oder Projektes angewandt, um Wissen zu sammeln und die Haltungen und Handlungsmotive der Beteiligten zu erfassen, sowie im Laufe des Verfahrens oder Prozesses zwecks Transparenz- und Akzeptanzsteigerung. Dazu zählen im Fall der „one-way communication“ zum Inkenntnissetzen von Zielgruppen oder der breiten Öffentlichkeit u. a. Wurfsendungen oder Pressearbeit; im Fall der „two-way communication“ zum gegenseitigen Austausch beispielsweise Bürgerversammlungen.

Instrumente der Kategorie „Beteiligen“ dienen dem Mitwirken der breiten oder Teilöffentlichkeit oder ausgewählter Zielgruppen an Planungs- und Entscheidungsprozessen in wechselseitigen Dialogprozessen. Informelle, nicht gesetzlich geregelte Beteiligungsverfahren und -instrumente der Beteiligung kommen meist im Vorfeld zu formellen Beteiligungsverfahren und/oder parallel zu diesen zum Einsatz.

Instrumente der Kategorie „Kooperation“ beinhalten den Dialog gleichberechtigter Gesprächspartner, die gemeinsam eine Lösung für ein Problem ermitteln und umsetzen. Zu diesen Instrumenten zählen u. a. Runde Tische oder Mediationen. Letztere kommen in Konfliktsituationen zum Einsatz, die bereits eskaliert und in denen die Beteiligten außerstande sind, gemeinsam eine Lösung zu finden (Glasl 2013). Die Lösungsfindung wird dann im Rahmen informeller Mediationsverfahren gesucht.

Die für den Klimaschutz relevanten Akteure stellt Abb. 14.1 dar. Dazu zählen neben den Fraktionen und Parteien, kommunalen Unternehmen und lokalen Energieversorgern auch regionale Banken, Vertreter der Sektoren Land- und Forstwirtschaft, Gewerbe und Industrie sowie Handel und Handwerk, aber auch Hochschulen, Religionsgemeinschaften, Vereine und Verbände sowie Bürger und daraus hervorgegangene Bürgerinitiativen oder zivilgesellschaftliche Gruppen, etwa Energiegenossenschaften. Diese Akteure arbeiten je nach Thema bzw. Aufgabenstellung in variierenden Konstellationen zusammen (DifU 2010).

In der MRH werden verschiedenste Partizipationsformate zum Thema Klimaschutz eingesetzt. Die Aktivitäten reichen von der Information der Bürger zu politischen Dokumenten wie dem Masterplan Klimaschutz auf der Homepage Hamburgs (Freie und Hansestadt Hamburg 2016), der Bereitstellung von Material zu Förderprogrammen für Unternehmen bspw. durch die niedersächsische Klimaschutz- und Energieagentur (Klimaschutz- und Energieagentur Niedersachsen 2016) oder Tools zur Erhebung der eigenen CO₂-Bilanz für die Verwaltung (Imagine Initiative 2014) oder die Bürgerinnen und Bürger (KlimAktiv 2016). Im Bereich Beteiligung finden zahlreiche Bürgerdialoge, Workshops oder Werkstätten mit Bürgerinnen und Bürgern statt, insbesondere im Zusammenhang mit der Erstellung und Fortschreibung von Klimaschutzkonzepten. Kooperationen bestehen bspw. in Form des KlimaCampus Hamburg, der in Hamburg Universitäten, Forschungseinrichtungen und Behörden zum Thema Klima zusammenbringt. Auf kommunaler Ebene dienen Klimaschutzgesellschaften dazu, aus einem eigens angelegten Klimaschutzfonds heraus Projekte wie z. B. die Umrüstung der Straßenbeleuchtung anzustoßen. Aber auch in der Arbeitsstruktur der Metropolregion ist das Thema verankert, in Form der Arbeitsgruppe Klimaschutz und Energie, in der Akteure der Region gemeinsam Leitprojekte zum Thema entwickeln. Aktuell fehlt es allerdings noch an einer umfassenden Erhebung der verschiedenen Partizipationsangebote und einer Untersuchung ihrer Arbeits- und Wirkungsweise sowie ihrer Effektivität.

Abschn. 14.2.1 thematisierte bereits die Teilnahme an (internationalen) Netzwerken als einen für den Klimaschutz förderlichen Faktor. In der Planungspraxis sind Netze im Kontext einer verstärkten Umsetzungs- und Innovationsorientierung der Raumordnung sowie der Organisation kollektiven Handelns zu sehen. In einer komplexen, sich ständig weiter ausdifferenzierenden Gesellschaft bedarf es intelligenter Steuerungsmechanismen, um die vielfältigen Interessen einer zunehmenden Zahl von Akteuren auf den verschiedenen Handlungsebenen in Einklang zu bringen. Netzwerke sind in vielerlei Hinsicht charakterisierbar, hinsichtlich des zu bearbeitenden Gegenstands (funktional/räumlich), des Verpflichtungsgrades (Pflicht-/freiwillige Aufgabe), der Struktur (Art der Netzknoten), der räumlichen Ausprägung (Distanzen zwischen den Knoten) oder der zeitlichen Ausprägung (dauerhaft/befristet) (Knieling und Kunzmann 2005). Vorrangiges Ziel von Netzwerken im Zusammenhang mit dem Thema Klimaschutz ist der Erfahrungsaustausch, um gegenseitig von den lokalen und regionalen Erfahrungen zu profitieren.

Hamburg ist, wie bereits in Abschn. 14.4 beschrieben, Teil verschiedener Netzwerke, u. a. von Klimabündnis, ICLEI sowie Covenant of Mayors. An dieser Stelle soll ergänzend auf das internationale Metropolennetzwerk METREX hingewiesen werden, da die Institution MRH hier Mitglied ist und dies eine Ergänzung zu den städtischen Netzwerkaktivitäten darstellt. Bei METREX handelt es sich um ein multifunktionales Netzwerk, das u. a. das Thema Klimaschutz bearbeitet und die Möglichkeit zum Erfahrungsaustausch bietet.

Prinzipiell ist der wohl größte Vorteil von Zusammenschlüssen der damit einhergehende Zugang zu Ressourcen. Über Netzwerke können Expertise, Fördermöglichkeiten, Finanzierungshilfen sowie Best-Practice-Beispiele und Lösungsansätze Verbreitung finden (Azevedo et al. 2013, S. 898; Bulkeley 2010, S. 237; Lee und Koski 2014). Es werden formelle Kommunikationskanäle bereitgestellt, die eine stärkere öffentliche Wirksamkeit haben, ebenso wie informelle Kanäle des Austausches. Netzwerke bieten bereits fertige und attraktive Mechanismen für eine Zusammenarbeit individueller Gruppen oder Institutionen (Gore 2010, S. 35). Lokale Regierungen können auf diese Weise fehlende Kapazitäten und Kosten zu einem gewissen Grad ausgleichen, indem sie bei Umweltherausforderungen, die oftmals nicht zu den höchsten Prioritäten zählen, auf vorhandenes Wissen und Erfahrungen zugreifen können. Klimaschutzstrategien müssen nicht vollkommen eigenständig entwickelt werden, vielmehr kann sich für die eigene lokale Lösung an vorhandenen Konzepten orientiert werden (Emelianoff 2014; Giest und Howlett 2013, S. 351; Lee und Koski 2014). Bei ICLEI werden über die genannten Aspekte hinaus noch ein technischer Support und spezifische Software bereitgestellt, ebenso wie Foren für den Informationsaustausch und (teils webbasierte) Seminare und themenspezifische Trainings (Krause 2012, S. 585).

Aber auch auf Ebene der Bundesländer sind netzwerkartige Strukturen im Bereich des Klimaschutzes vorhanden, die ähnliche Vorteile entfalten sollen. Zu nennen ist bspw. das Netzwerk der Niedersächsischen Klimaschutzmanager. Die Klimaschutz- und Energieagentur Niedersachsen organisiert speziell für die kommunalen Klimaschutzmanager regelmäßige Treffen, bei denen fachliche Fragen und praktische Erfahrungen hinsichtlich der Umsetzung von Klimaschutzkonzepten diskutiert werden.