Mehr Bürgerbeteiligung wagen

„Bürger-Alarm in Deutschland!" kommentierte eine Tageszeitung zu Volksentscheiden in Deutschland. In Bayern sorgt die Abstimmung zum Nichtraucherschutz noch immer für Nachbeben. In Hamburg wurde mit einem Bürgerentscheid erfolgreich gegen die Bildungspolitik des Senats mobil gemacht. Auch in Berlin haben Volksentscheide über die Zukunft des Flughafen Tempelhofs und den Ethikunterricht an Schulen zu öffentlichen Diskussionen geführt. In Stuttgart prallen Befürworter und Gegner des Projektes Stuttgart 21 aufeinander. Wer behauptet, die Bürger seien politikverdrossen und ziehen sich ins Private zurück, wird von den aktuellen Vorgängen wiederlegt.

Nicht erst seit den massiven Protesten gegen das Bahnhofsprojekt Stuttgart 21 oder dem erfolgreichen Bürgerentscheid gegen die Schulpolitik des Hamburger Senats wird der Ruf nach stärkerer Beteiligung der Bürger laut. Seit vielen Jahren schon vertritt die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger, wie das AllensbachInstitut ermittelt hat, die Auffassung: In einer echten Demokratie müssen wichtige politische Fragen vom Volk und nicht von Politikern entschieden werden. Der Wunsch sich einzubringen, der Wunsch nach Beteiligung und Mitwirkung an den gesellschaftlichen und politischen Entscheidungen ist in den letzten zehn Jahren nach meinem Eindruck gewachsen, nicht etwa zurückgegangen. Noch wenig weit entwickelt sind hingegen die Überlegungen, wie das Verlangen nach Bürgerbeteiligung wirklich aufgenommen werden kann.

Fragt man einen Juristen zur Thema „Bürgerbeteiligung und Bürgerengagement in der verfassten Demokratie", so kann es schwierig werden. Je nachdem, wen man fragt, kann es zu Antworten wie diesen kommen: „Das Grundgesetz bildet die institutionalisierte Absage an eine unmittelbare Bürgerverantwortung ... für das Ganze des demokratischen Verfassungsstaates." „Direkte und unvermittelte Bürgerverantwortung erweist sich ... als buchstäblich verantwortungslos." Dabei handelt es sich durchaus um keine randständige Stimme, sondern um einen Vortrag eines bekannten Staatsrechtslehrers im Rahmen der renommierten und einflussreichen „Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer". Natürlich gibt es auch unter Rechtswissenschaftlern andere Auffassungen, wobei ich nicht verhehlen will, dass ich die typischerweise vorgetragene Antwort, bürgerschaftliches Engagement sei die existenzielle Grundlage einer verfassten demokratischen Ordnung, etwas konturenlos finde.

Für Demokratien gilt in besonderer Weise, was Theodor W. Adorno einmal über moderne Gesellschaften insgesamt sagte: Sie sind wesentlich Prozess. Wie keine andere politische Herrschaftsform setzt Demokratie auf permanente Veränderung, sei es als Anpassung an gewachsene Beteiligungsansprüche aus der Bürgerschaft, sei es als Reaktion auf externe Herausforderungen. Ein Geheimnis der vergleichsweise großen Stabilität von Demokratien liegt, so sahen es schon die Vordenker der attischen Demokratie, in ihrer beachtlichen Anpassungs- und Lernfähigkeit. Volkssouveränität und die Gewaltenteilung sorgen dafür, dass Macht breit gestreut ist und der politische Prozess auf Öffentlichkeit und Delibe- ration, d.h. auf die Weisheit der Vielen setzt. Demokratien können damit leichter dem Schicksal autoritärer Regimes entgehen, die durch die übergroße Machtkonzentration an der Spitze immer wieder autistische Züge entwickeln. Gerade für autoritäre Verhältnisse gilt darum die hochaktuelle Machtdefinition von Karl W. Deutsch: Macht hat derjenige, der glaubt es sich leisten zu können, nicht lernen zu müssen .

Verschiedene Strömungen haben dazu beigetragen, eine Open Government- Bewegung zu entfachen. Die Wurzeln der Bewegung liegen im öffentlichen Sektor in einer erweiterten Akteneinsicht und neuen Formen elektronischer Bürgerbeteiligung, als Vorbild aus dem privaten Sektor dient das Konzept der Open Innovation.

Wir haben auf der Konferenz „Meine Meinung zählt!" unterschiedliche Defniti- onen und Interpretationen des Beteiligungsbegriffs angeboten bekommen und es ist offensichtlich geworden, dass es sehr viele methodische, konzeptionelle und theoretische Zugänge zum Thema Beteiligung gibt. Diese weisen auf sehr unterschiedliche Motivlagen und Interessen hin: Sie können im individuellen Wunsch nach Teilhabe, einem gesellschaftlichen Wunsch nach mehr Demokratie, aber auch als Ausdruck von Effizienz und als Mittel zur Konsenssuche bei unterschiedlichen Interessenlagen interpretiert werden. Diese Motivlagen verweisen vor allem auch auf die unterschiedlichen Funktionen der Beteiligung. Und das ist einer der ersten Aspekte, die ich in diesem Beitrag hervorheben möchte. Der Blick auf die Funktionen kann im Einzelnen helfen, die unterschiedlichen Beteiligungsformen einzuordnen oder aber die jeweiligen Interessen offen zu legen.

Heute gibt es in Deutschland über 23 Millionen Menschen, die sich bürgerschaftlich engagieren. Ihnen ist der Zustand des Gemeinwesens und damit der Demokratie nicht gleichgültig. Ihr Engagement gibt die Richtung vor, in die sich staatliche Politik auf Dauer begeben muss: Weg vom administrativen Habitus des „Vater Staat", hin zu partizipativen Strukturen, die in der Lage sind, gesellschaftliche Impulse aufzugreifen und in neue, bessere Regeln des Zusammenlebens umzusetzen. Wenn dieser Richtungswechsel gelingt, dann wird Demokratie wieder an Popularität gewinnen. Und diejenigen, die mit der Demokratie nichts zu tun haben wollen, werden erkennen, dass es sich - schon um der eigenen Perspektiven willen - doch lohnt, sich am nie abgeschlossenen Projekt Demokratie zu beteiligen. Darin liegt, gerade in Krisenzeiten, auch ein maßgeblicher Beitrag, gesellschaftlichen Zusammenhalt in unserem Land wiederzubeleben.

Dass den Ländern im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland auch im Hinblick auf die Förderung bürgerschaftlichen Engagements eine große Bedeutung zukommt, liegt einerseits an ihrer Gesetzgebungskompetenz in so wichtigen Bereichen wie Schule, Kultur, Polizei oder auch Kommunalverfassung, in der auch die Beteiligungsrechte und -möglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger auf Gemeindeebene festgelegt sind; andererseits - und letztlich noch entscheidender - an der Impuls gebenden und aktivierenden Funktion, die landesbezogene Förderkonzepte und -instrumente zur Entfaltung zivilgesellschaftlicher Aktivitäten auf fast allen gesellschaftlichen Feldern spielen. Zwar sind Ehrenamt und bürgerschaftliches Engagement immer konkret, finden vor Ort in der Gemeinde, im Stadtteil, in Schule, Sportverein, Feuerwehr oder Selbsthilfegruppe statt, jedes Engagement ist aber zugleich an strukturelle und auf Seiten der Akteure subjektive Voraussetzungen gebunden, ohne deren Berücksichtigung und konsequente Weiterentwicklung sie ihr Ziel langfristig verfehlten.

Die Förderung des bürgerschaftlichen Engagements und zivilgesellschaftlicher Strukturen war bis in die 1990er Jahre hinein im Wesentlichen eine Aufgabe von Kommunen und Bundesländern. Mit der Großen Anfrage der CDU/CSU zum Ehrenamt im Deutschen Bundestag im Jahre 1996 und der Arbeit der EnqueteKommission „Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements" in der 14. Legislaturperiode (von 1999 bis 2002) ist das Anliegen der Verbesserung der Rahmenbedingungen für Zivilgesellschaft und Engagement auch auf der Bundesebene angekommen. Seitdem sind neue Strukturen geschaffen, Förderinstrumente entwickelt und finanzielle Budgets für die Förderung und Unterstützung des bürgerschaftlichen Engagements auch auf der bundespolitischen Ebene geschaffen worden. Im Folgenden wird der Prozess der Herausbildung eines Politikfeldes „Engagementpolitik" in seinen bisher erkennbaren Phasen und Schritten rekonstruiert

Bei den Bürgern grassiert die Politikverdrossenheit - wer wollte dies ernsthaft bezweifeln?

An vielen Orten Europas scheinen sich die Integrations- und Legitimationskräfte der repräsentativen Demokratie erschöpft zu haben. Der Aufstand gegen „Stuttgart 21" ist in Deutschland ebenso wenig singulär wie die deutschen BürgerProteste in Europa Ausnahmen wären. In Italien, Frankreich, Großbritannien, Irland oder Österreich fühlen sich viele Bürgerinnen und Bürger von vielen ihrer Repräsentanten in den Parlamenten ebenso schlecht bis gar nicht vertreten.

Mit einer umfassenden Kommunal- und Verwaltungsreform möchte die rheinland-pfälzische Landesregierung erreichen, dass die Kommunen und die öffentlichen Verwaltungen rechtzeitig zukunftsfähig ausgerichtet werden.

Die öffentliche Infrastruktur im gesamten Land und leistungsfähige Kommunalstrukturen im Interesse der Bürgerinnen und Bürger zukunftsgerecht zu gestalten, gehört zu den vornehmsten staatspolitischen Aufgaben einer jeden Landesregierung. Der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck hat sich denn auch in seiner Regierungserklärung vom 30. Mai 2006 zu diesen Zielen ausdrücklich bekannt und zugleich die Absicht zu einer umfassenden Kommunal- und Verwaltungsreform (KVR) bekundet; ein Ziel, das eines der wichtigsten Reformvorhaben der rheinland-pfälzischen Landesregierung in der 15. Legislaturperiode und darüber hinaus werden sollte. In der Folge brachte der erstmals mit einer absoluten SPD-Mehrheit ausgestattete Chef der rheinland-pfälzischen Landesregierung mehrfach den politischen Willen zum Ausdruck, dass ihm eine umfassende Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger in den Reformprozess besonders wichtig sei.

Erstmalig in Deutschland haben Landespolitik und Verwaltung das für die Zukunft des Landes zentral wichtige, politisch umkämpfte und thematisch anspruchsvolle Entscheidungsfeld einer umfassenden Kommunal- und Verwaltungsreform für eine direkte Bürgerbeteiligung geöffnet. Es ist ohne Frage ein mutiger Schritt, die Bürger/innen des Landes ergebnisoffen um Empfehlungen für die Eckpunkte der Reform zu bitten. Andernorts werden der Bürgerbeteiligung oft generös die weniger wichtigen „Sonntagnachmittagsthemen" überantwortet.

Mit Blick auf das aktuelle rheinland-pfälzische Reformprojekt sollen sich die folgenden vergleichenden (knappen) Bemerkungen zu den Kommunalreformen in Deutschland auf zwei Reformstränge richten und beschränken, nämlich die kommunale Gebietsreform und die Reform der Verfahren der kommunalen Bürgerbegehren und -entscheide.

Ich bin jetzt innerhalb von rund zehn Jahren zum dritten oder vierten Mal bei einer Veranstaltung des Landes Rheinland-Pfalz zum Thema Bürgergesellschaft, Bürgerbeteiligung oder bürgerschaftliches Engagement, und ich muss sagen: Das war nicht nur eine der intensivsten Tagungen zu diesem Thema, es ist vor allem sehr eindrucksvoll zu beobachten, wie über die Jahre hinweg das Land und sein Ministerpräsident dieses Thema beharrlich weiter verfolgen, die Debatte voran treiben und das Thema nicht nur allgemein „hoch" halten, sondern es ganz konkret an einem wichtigen Reformvorhaben durchbuchstabieren. Ohne wohlfeile Komplimente zu machen, kann man doch ganz nüchtern feststellen, dass Rheinland-Pfalz damit in Deutschland an der Spitze der Bewegung ist. Und wenn das so bleiben und wenn darüber hinaus dieses gute Beispiel Schule machen soll in anderen Bundesländern, dann kommt es langfristig und grundsätzlich auf drei Dinge an, die ich abschließend wenigstens kurz erläutern möchte.

Dinner speeches sind grausam: Sie halten vom Essen ab. Für den Redner sind sie doppelt grausam: Auch er hat Hunger, aber er muss sich auch noch auf den Vortrag konzentrieren. Wir haben nun einen lieben langen Tag lang über Demokratie, Bürgerbeteiligung, Engagement, Partizipation, Teilhabe, Mitwirkung usw. usw. diskutiert, räsoniert, reflektiert und debattiert. Kann ich nun noch etwas Neues, Originelles, Sensationelles beitragen? Wohl kaum. Auch darüber wie überraschend, vielleicht sogar bestürzend aktuell das Thema in den letzten Wochen und Monaten geworden ist, haben wir schon gesprochen. Zwei Volksentscheide in Bayern zum Nichtraucherschutz und in Hamburg zur Schulpolitik waren erfolgreich. Stuttgart steht unter Druck der Bahnhofsumbaugegner. Vom Echo auf Sarrazins schrille Thesen will ich gar nicht reden. „Volk der Widerborste" hat der SPIEGEL letzte Woche getitelt und führt ein: „Eine Protestwelle rollt durch Deutschland. Allerorten kämpfen Bürger gegen die Projekte von Politikern. Die Demokratie wirkt lebendig, aber manchmal prallen auch Allgemeinwohl und Egoismus aufeinander.hat der SPIEGEL letzte Woche getitelt und führt ein: