Nichts Neues unter Wind und Sonne? Die Energiepolitik der grün-schwarzen Landesregierung in Baden-Württemberg

Mit der Föderalismusreform von 2006 ist lediglich der Bereich „Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken“ in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes übergegangen.

Die formalen Mitwirkungsrechte über den Bundesrat bieten einzelnen Bundesländern dabei nicht nur die Möglichkeit, landesspezifische Anliegen auf Bundesebene gesetzlich zu verankern, sondern auch im Kollektiv mit anderen Bundesländern (finanzielle) Interessen gegenüber dem Bund zur Geltung zu bringen.

Während das Land schon unter der schwarz-gelben Vorgängerregierung erhebliche Anstrengungen im Bereich Energieeffizienz und Nutzung erneuerbarer Wärme unternommen hatte, hinkte es etwa beim Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) und bei Energieeinsparmaßnahmen der privaten Haushalte und im Verkehrssektor deutlich hinterher.

Markant zusammengefasst unter dem Label 50/80/90: Bis 2050 soll der Energieverbrauch gegenüber dem Jahr 2010 um 50 % reduziert, der Anteil erneuerbarer Energien auf 80 % erhöht und die Treibhausgasemissionen gegenüber dem Referenzjahr 1990 um 90 % gemindert werden.

Während der grün-rote Koalitionsvertrag viel energiepolitisch Unstrittiges zwischen den Partnern enthielt (Atomausstieg, genereller Ausbau erneuerbarer Energien) konnten die Grünen bei ihrem Kernthema Energie vor allem im Hinblick auf einen ambitionierten Ausbau der Windenergie, unter zugleich deutlich kritischer Haltung gegenüber der Biomassenutzung, sowie beim Thema Bürgerbeteiligung eigene Akzente setzen. Der SPD gelang es, das Thema Rekommunalisierung des baden-württembergischen Energiewesens (Stärkung der Stadtwerke) im Koalitionsvertrag zu platzieren und neben dem Verzicht auf die Errichtung neuer Kohlekraftwerke, zumindest die Möglichkeit eines Baus von flexiblen Erdgaskraftwerken (vorrangig als KWK-Anlagen) offen zu halten (Koalitionsvertrag 2011, S. 34).

Durch den Rückkauf von 45,01 % der Aktien der EnBW Energie Baden-Württemberg AG (2010 noch unter der Landesregierung Mappus), als dem zentralen Energieverbundunternehmen und überregionalen Hochspannungsnetzbetreiber in Baden-Württemberg, verfügte die öffentliche Hand über direkte Möglichkeiten, zentrale energiepolitische Weichenstellungen in Baden-Württemberg vorzunehmen.

Während die grün-rote Landesregierung in Bereichen wie dem Ausbau erneuerbarer Wärme, aufbauend auf eine schon vorhandene Vorreiterposition, die Politik der Vorgängerregierung kontinuierlich fortentwickeln konnte (Novellierung des Erneuerbare-Wärme-Gesetzes (EWärmeG), Ausweitung auf Nichtwohngebäude), gelang es auch immer wieder programmatische Schnittmengen mit der bürgerlichen Opposition zu finden, um so etwa eine breite parlamentarische Zustimmung zum Klimaschutzgesetz von 2013 zu organisieren.

So stieg der Anteil erneuerbaren Energien am baden-württembergischen Energiemix zwar insgesamt von 19,9 % im Jahr 2011 auf 25,2 % im Jahr 2016 (bundesweiter Durchschnitt 2016: 29,4 %). Trotz erheblicher politischer Anstrengungen kam der Windenergie mit 2,0 % bis Ende der Legislaturperiode aber nur eine untergeordnete Bedeutung zu (bundesweiter Durchschnitt 2016: 12,4 %). Neben dem geographischen Problem der relativen Kleinkammerung des Landes spielte dabei der innerökologische Konflikt zwischen „Naturschützern“, die Windkraftanlagen tendenziell skeptisch betrachten (Gefährdung von Zugvögeln, Verspargelung der Landschaft, Schattenschlag, etc.), und „Klimaschützern“, die sie als notwendigen Teil eines ökologischen Umbaus des Wirtschaftssystems ansehen (Byzio et al. 2005, S. 167), eine wichtige Rolle. Vor Gericht ausgetragene Auseinandersetzungen ließen Planungs- und Genehmigungsverfahren von Windkraftanlagen so häufig langwierig und schwierig verlaufen.

Vielmehr kam es, begünstigt durch den Preisverfall von CO₂-Zertifikaten im Europäischen Emissionshandelssystem, dazu, dass der zurückgehende Anteil des Atomstroms, außer durch erneuerbare Energien, vor allem durch besonders klimaschädliche Importsteinkohle kompensiert wurde, während Erdgas, entgegen den landespolitischen Planungen kaum reüssieren konnte. Dieser blinde Fleck der Energiewendepolitik in Baden-Württemberg lässt sich als Tauschgeschäft interpretieren. Um den auch bei den Wählern populären „breit gefächerten Ausbau erneuerbarer Energien nicht zu gefährden, räumte die neue Landesregierung fossilen Energieträgern de facto auch weiterhin eine bedeutsame Rolle im baden-württembergischen Energiemix ein“ (Wurster 2017, S. 265).

Exemplarisch dafür steht das Umweltverwaltungsgesetz von 2015, durch das eine frühzeitige Bürgerbeteiligung bei besonders umweltbedeutsamen Vorhaben, eine gesetzliche Verankerung der Umweltmediation und eine generelle Stärkung der Umweltverbände intendiert wurde.

Neben technischen und rechtlichen Problemen, die immer wieder Energievorhaben der Landesregierung (Ausbau erneuerbarer Energien und Energienetze), wenn nicht verhinderten so doch erheblich verzögerten, muss sich die Landesregierung vorwerfen lassen, nicht in jeder Hinsicht, etwa durch eine massive Einflussnahme auf die Geschäftspolitik von EnBW, alles unternommen zu haben, um die Energiewende im „Ländle“ zu beschleunigen. So wurde neben dem stockenden Netzausbau auch das Thema Energiespeicher eher stiefmütterlich behandelt.

Auch die SPD sah die Energiepolitik als Regierungspartei erwartungsgemäß auf einem guten Weg. Dementsprechend zeigte das Wahlprogramm der SPD deutliche Schnittmengen zu den energiepolitischen Positionen der GRÜNEN auf, so etwa bezüglich der Ausbauziele der erneuerbaren Energien (inkl. Windenergie) oder der ehrgeizigen Klimaschutzziele. Im Gegensatz zu den GRÜNEN betonte die SPD jedoch auch stärker industrie- und beschäftigungspolitische Aspekte und versuchte die Energiewende durch den Verweis auf die Bezahlbarkeit von Energie mit dem Thema der sozialen Gerechtigkeit zu verknüpfen (SPD Baden-Württemberg 2016, S. 67 f.).

Auch in den Wahlprogrammen der Oppositionsparteien FDP und AfD zeigte sich die Kritik am energiepolitischen Kurs der grün-roten Landesregierung. Die FDP stand dabei insbesondere dem forcierten Ausbau der Windenergie kritisch gegenüber und setzte sich diesbezüglich in ihrem Programm u. a. für die Erhöhung des Mindestabstands von Windrädern zur Wohnbebauung auf 1.500 m ein. Ähnlich wie die CDU forderte die FDP eine Novellierung des EWärmeG (Beseitigung des 15 %-Pflichtanteils erneuerbarer Energien und der Pflichten für Nichtwohngebäude). Als zentrales Instrument für die Energiewende sollte aus Sicht der FDP zukünftig indes der europäische Emissionshandel gestärkt werden, um marktwirtschaftliche Anreize für die Transformation des Energiesystems zu setzen (FDP Baden-Württemberg 2015, S. 58 f.). Deutlich schärfer fiel die Kritik der AfD aus, die in ihrem Wahlprogramm die forcierte Energiewende als „ökonomischen und ökologischen Irrsinn[…]“ verurteilte (AfD Baden-Württemberg 2016, S. 6) und u. a. ein 10-jähriges Moratorium zur Beibehaltung des bestehenden Energiemixes in Baden-Württemberg, die Beendigung des Windenergieausbaus in dicht besiedelten Gebieten sowie ein Ende der Förderung von erneuerbaren Energien durch das EEG forderte (AfD Baden-Württemberg 2016, S. 47–51). Insgesamt verblieb der energiepolitische Teil des AfD-Wahlprogramms jedoch sehr allgemein, konkrete Bezugspunkte zur Landespolitik finden sich wenn nur punktuell.

Um den Windenergieausbau in Baden-Württemberg voranzubringen wollten sich die Koalitionspartner bei der anstehenden EEG-Novelle auf Bundesebene für einen deutschlandweit ausgewogenen Ausbau einsetzen. Zur Steigerung der Akzeptanz von Windkraftprojekten vor Ort sollte die frühzeitige Bürgerbeteiligung und entsprechende Unterstützungsangebote für Kommunen gestärkt werden. Daneben sah der Koalitionsvertrag zudem die Verbesserung der interkommunalen Zusammenarbeit bei der Ausweisung von Windkraftprojekten vor (Koalitionsvertrag 2016, S. 50).

Dabei wurde insbesondere die Verankerung konkreter Zielvorgaben für einzelne Sektoren (v. a. Verkehr und private Haushalte) im Klimaschutzgesetz sowie weitreichende ordnungspolitischen Vorgaben, etwa im Bereich der kommunalen Wärmeplanung oder bei Gebäudesanierung und Neubau seitens der CDU abgelehnt.

Vor diesem Hintergrund stieß das Klimaschutzgesetz auch aufseiten der Umweltverbände und Akteure der EE-Branche auf massive Kritik, die das Gesetz als zu wenig ambitioniert und das Klimaschutzziel als deutlich zu niedrig einstuften (NABU et al. 2020; Plattform Erneuerbare Energien Baden-Württemberg 2020; zur Zufriedenheit der Interessengruppen mit der grün-schwarzen Regierung siehe auch Bernhagen et al. 2021).

Die EU-Kommission hatte im Rahmen des „European Green Deal“ im September 2020 vorgeschlagen, das Klimaschutzziel für das Jahr 2030 deutlich anzuheben. Im Dezember 2020 hatten sich die EU Staats- und Regierungschefs schließlich darauf verständigt, dass bisherige Ziel, welches eine Minderung der Treibhausgasemissionen um 40 % gegenüber 1990 vorsah, auf mindestens 55 % zu erhöhen.

Zurückhaltung legte die Landesregierung indes im Hinblick auf die gezielte politische Einflussnahme auf die Geschäftspolitik von EnBW an den Tag. Bereits im Koalitionsvertrag hieß es diesbezüglich: „Die Landesregierung steht zur Wettbewerbsneutralität im Energiesektor. Das Land begleitet die EnBW in seiner Rolle als Anteilseigner bei der Neuausrichtung und der Umsetzung bedeutender Infrastrukturprojekte“ (Koalitionsvertrag 2016, S. 15). Auch im weiteren Verlauf der Legislaturperiode hat die grün-schwarze Landesregierung nicht von ihrem zusätzlichen Einwirkungsmöglichkeiten Gebrauch gemacht, um die Neuausrichtung der EnBW im Sinne der Energiewende zu beschleunigen.

Das EEG sieht für den Bau von PV-Freiflächenanlagen im Wesentlichen Konversionsflächen und Seitenrandstreifen zu Autobahnen und Schienenwegen vor. Insbesondere im Vergleich zu den großen Konversionsflächen in den nord- und ostdeutschen Bundesländern lässt sich ein Großteil dieser Flächen in Baden-Württemberg allerdings kaum wirtschaftlich erschließen.

Positiv zu bewerten sind die Initiativen des Umweltministeriums zur Verbesserung des Informationsangebots im Bereich der Windkraft. Im Mai 2019 wurde der neue Windatlas für Baden-Württemberg veröffentlicht, der durchaus neue Impulse zur Ausschöpfung des Windenergiepotentials in Baden-Württemberg aufzeigt. Der Windenergieatlas bietet eine Informations- und Planungsgrundlage für den Ausbau der Windenergie. Insgesamt sind laut Windatlas rund 6,2 % der Landesfläche für Windenergie geeignet, damit liegt das Potential rund doppelt so hoch, als bisher angenommen.

Zwar konnte Umweltminister Untersteller auch auf Druck des Ministerpräsidenten Kretschmann durchsetzen, dass bei der Standortfindung in jedem Fall eine Einzelfallprüfung vorgenommen werden müsse und gegenüber den Planungsträgern darauf hinzuweisen sei, dass der im Windenergieerlass geregelte Mindestabstand von 700 m weitgehend auch im Wald gelte. Bei erfolgter Einzelfallprüfung ist die Festlegung eines 1.000 m Abstandes für landeseigene Waldflächen nun allerdings zulässig.

So scheiterte etwa die Verankerung regionaler Flächenziele für den Ausbau der Windenergie bei der Fortschreibung des Klimaschutzgesetzes und des IEKK, für die sich das Umweltministerium eingesetzt hatte, am Widerstand der CDU.

Als zentraler Baustein für die Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energien an der Wärmeversorgung gilt das EWärmeG. Trotz der Kritik vonseiten der CDU an der Ausweitung des Geltungsbereichs des EWärmeG auf Nicht-Wohngebäude unter der grün-roten Landesregierung, bestand bezüglich des EWärmeG zwischen GRÜNEN und CDU generell eine hohe Übereinstimmung. Dies ist darauf zurückzuführen, dass das Gesetz bereits im Jahr 2008 unter der damaligen schwarz-gelben Landesregierung verabschiedet und unter der grün-roten Landesregierung zwar novelliert wurde, wobei jedoch auf die Vorgaben der Vorgängerregierung aufgebaut wurde (Wurster 2017, S. 269). Insofern stellt das EWärmeG einen Sonderfall dar, da dieses über die verschiedenen Landesregierungen hinweg durch eine hohe Kontinuität gekennzeichnet ist. Entsprechend der Einigung im Koalitionsvertrag wurde das Gesetz schließlich einer umfassenden Evaluierung unterzogen (Koalitionsvertrag 2016, S. 52), allerdings mit dem Ergebnis, dass das EWärmeG auch unter der grün-schwarzen Landesregierung unverändert fortgeführt wurde.

Daneben nutzte die Landesregierung zudem die Möglichkeit, über den Bundesrat die bundesweite Gesetzgebung im Bereich der CO₂-Bepreisung zu beeinflussen. Im Rahmen der Bund-Länder-Verhandlungen zum Klimapaket setzte sich Ministerpräsident Kretschmann erfolgreich für einen deutlich höheren CO₂-Preis im Verkehrs- und Gebäudesektor ein, als von der Bundesregierung angestrebt. Letztlich einigten sich Bund und Länder auf einen Einstiegspreis von 25 € pro Tonne (ursprünglich geplant waren 10 € pro Tonne), der zudem deutlich schneller als ursprünglich vorgesehen schrittweise erhöht werden soll (bis 2025 auf 55 € pro Tonne) (Stuttgarter Zeitung 2019).

In diesem Rahmen wird auch der Ausbau der solaren Nah- und Fernwärme durch die Gewährleistung zusätzlicher Bonuszahlungen beim Einsatz eines Mindestanteils von 10 % Solarwärme gefördert (MUKE BW 2019, S. 65).

Hier musste Minister Untersteller für die Aufstockung der Umweltverwaltung um mehr als 200 Neustellen in dieser Legislaturperiode erhebliche Kritik einstecken (Stuttgarter Zeitung 2018, S. 4 f.).

Im Jahr 2019 lag der Stromimportsaldo bei knapp 13 TWh. Gemessen am gesamten Bruttostromverbrauch von 70,3 TWh im Jahr 2019 wurden somit rund 18 % des in Baden-Württemberg verbrauchten Stroms importiert.

Mit der PV-Novelle 2012 wurde erstmals ein Gesamtausbauziel für eine einzelne EE-Technologie verankert. Demnach sollten neue Photovoltaik-Anlagen ab einer installierten Gesamtleistung von 52 GW keine Vergütung mehr erhalten. Daneben wurden auch die Vergütungssätze um bis zu 30 % deutlich reduziert, und eine Größenbegrenzung eingeführt, sodass Anlagen ab einer Größe von 10 MW künftig keine Vergütung mehr erhalten sollten (§§ 20b, 32 EEG 2012). Mit der EEG-Novelle 2014 wurden die Rahmenbedingungen für Investitionen in den Ausbau der Photovoltaik erneut verändert. Neben der erneuten Reduzierung des Ausbaukorridors für Photovoltaik zählten dabei die Einführung einer EEG-Umlagepflicht auf Eigenverbrauch (§ 61 EEG 2014) sowie die Einführung der verpflichtenden Direktvermarktung (§ 34 EEG 2014) zu den weitreichendsten Veränderungen. Mit der EEG-Novelle 2017 wurden schließlich verpflichtende Ausschreibungen für Photovoltaikanlagen mit einer Leistung von mehr als 750 kW eingeführt, wodurch sich der Wettbewerbsdruck insbesondere für Freiflächenanlagen deutlich erhöht hat.

Auch wenn in Baden-Württemberg mit einer bisherigen Nutzung von 4,15 % des Solarwärmepotentials im Jahr 2018 noch erhebliches Ausbaupotential besteht, nimmt das Land neben Bayern im bundesweiten Vergleich in diesem Bereich dennoch eine Spitzenposition ein (DIW et al. 2019, S. 79).

Von den laut EnLAG insgesamt erforderlichen rund 1.800 Leitungskilometern waren im Jahr 2018 knapp 800 km fertiggestellt, was ca. 45 % der Gesamtlänge der EnLAG-Vorhaben entspricht. Weitere 400 km waren bis dato bereits genehmigt. Von den nach BBPlG vorgesehenen 5.900 Leitungskilometern waren indes lediglich 250 km realisiert und weitere 600 km genehmigt. Der überwiegende Teil der noch nicht fertiggestellten länder- und grenzüberschreitenden Vorhaben befand sich Ende 2018 noch in der Bundesfachplanung (Bundesnetzagentur 2019).

Das solche Bürgerbeteiligungsangebote gerade in wirtschaftlich eher wohlhabenden Ländern zur Umsetzung ambitionierter Energietransformationsvorhaben notwendig sein dürften macht der internationale Vergleich deutlich. So scheinen sich gerade reichere substaatliche Länder und Provinzen beim Ausbau erneuerbarer Energien schwerer zu tun als ärmere Länder, die darin mehrheitlich eine Möglichkeit zur Modernisierung ihrer Wirtschaftsstruktur erkennen und im Zuge dessen geringere Widerstände von Seiten der Bevölkerung überwinden müssen (Wurster und Hagemann 2020).