Steuerbarkeit des Ernährungssystems durch Kommunalpolitik und -verwaltung

Die Ernährungswirtschaft ist das Herzstück des Ernährungssystems. Sie umfasst alle Bereiche von landwirtschaftlicher Produktion über Verarbeitung, Logistik und Vertrieb bis hin zum Konsum von Lebensmitteln und der Verwertung von Abfällen (BMEL 2021). Zur Ernährungswirtschaft gehört aber auch ein unterstützendes Netzwerk („entrepreneurial ecosystem“). Dieses erfüllt wichtige Funktionen für Betriebe und Konsument*innen, z. B. Regulierung, Finanzierung und Ausbildung, und umfasst auch lokale Politik und Verwaltung (Forrest et al. 2023).

Die nachhaltige Entwicklung der Ernährungswirtschaft ist eine zentrale Herausforderung unserer Zeit. Zum einen spiegelt sich dies in den negativen Auswirkungen der konventionellen Ernährungswirtschaft auf die Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen (Sustainable Development Goals, SDGs) wider, von denen sich fast die Hälfte direkt oder indirekt auf Ernährung beziehen (SDG 2, 3, 6, 8, 12, 13, 14, 15). Zum anderen und umgekehrt wird dies deutlich in den negativen Auswirkungen des Klimawandels, der Corona-Pandemie (G7 Development Ministers 2022; Koerber und Cartsburg 2020; Swinnen und McDermott 2020; Stephens et al. 2020) und des russischen Angriffskrieges auf die Ukraine (Behnassi und El Haiba 2022; Ben Hassen und El Bilali 2022; Pörtner et al. 2022). Konkrete Nachhaltigkeitsherausforderungen für die Ernährungswirtschaft bestehen in den negativen Umweltauswirkungen konventioneller Unternehmenspraktiken, der geringen wirtschaftlichen Resilienz vieler kleiner und mittlerer Unternehmen, der ungerechten Lohnverteilung, dem anhaltenden Fachkräftemangel, den unzureichenden Bildungsangeboten zu nachhaltigen Betriebsinnovationen, sowie der ausgeprägten Nachfrage nach billigen Lebensmitteln (Koerber et al. 2020; Engler et al. 2016).

Die genannten Herausforderungen für die Ernährungswirtschaft sind auch in Deutschland präsent und haben zum Ruf nach einer Ernährungswende Richtung Nachhaltigkeit geführt (Eberle et al. 2006, 2018). Einige deutsche Städte und Gemeinden haben dementsprechend in den letzten Jahren begonnen, die nachhaltige Entwicklung kommunaler Ernährungssysteme durch gezielte Maßnahmen zu fördern (Karg et al. 2017; Sipple und Schanz 2019). Dabei werden konvergierende Ziele verfolgt, u. a. Klimaschutz, öffentliche Gesundheit, Gerechtigkeit („Enkel*innen tauglichkeit“), kommunale Daseinsvorsorge (Schanz und Sipple 2023), nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung (Sipple und Schanz 2019; Schanz et al. 2020) und die Schaffung einer „Agrikultur“ (Wiek et al. 2022).

Zur Verfolgung dieser Ziele können sich Kommunalpolitik und -verwaltung einer Vielzahl etablierter Instrumente bedienen, welche auch die kommunale Wirtschaftspolitik umfassen (Grabow und Henckel 1994). Der Anwendung auf die Ernährungswirtschaft stehen lokale Politik und Verwaltung aber oft kritisch gegenüber, weil der kommunalen Gestaltung der Wirtschaft ordnungspolitische Grenzen gesetzt sind (Brinkley 2013). Diese werden allerdings im Fall der Ernährungswirtschaft oft als restriktiver wahrgenommen als sie tatsächlich sind (Candel und Pereira 2017). Es besteht durchaus eine gewisse Steuerbarkeit des kommunalen Ernährungssystems durch die Stadt- oder Gemeindeverwaltung (van den Heiligenberg et al. 2017), welche auch für die Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft genutzt werden kann.

Kommunale Instrumente lassen sich gezielt zur nachhaltigen Entwicklung der verschiedenen Bereiche der Ernährungswirtschaft einsetzen. KMUs (kleine- und mittlere Unternehmen) sind für die Umsetzung der Ernährungswende auf kommunaler Ebene sehr wichtig (Sipple und Schanz 2019; Antoni-Komar et al. 2019; Wiek 2020; Wiek et al. 2020), auch weil trotz des dominierenden Einflusses von (multinationalen) Konzernen viele Arbeitsplätze in der Ernährungswirtschaft noch in KMUs verankert sind. Nachhaltige Praktiken und Geschäftsmodelle von KMUs können daher einen positiven Einfluss auf die Gestaltung kommunaler Ernährungssysteme haben (Giambartolomei et al. 2021; Sipple und Schanz 2019, 2021; Wiek und Gascón 2021). Auch die Konsument*innen sind als wichtiger Teil der Ernährungswirtschaft regional und lokal verankert (Baldy 2019). Sie können durch nachhaltiges Einkaufsverhalten, das auch solidarische Konsumformen einschließt (z. B. solidarische Landwirtschaft), ebenfalls zur positiven Entwicklung von Ernährungssystemen beitragen (Reisch et al. 2013). Zusätzlich sind übergeordnete Netzwerke von Wirtschaftsakteur*innen, z. B. entlang von Liefer- und Wertschöpfungsketten, wichtige Gestaltungsfaktoren für die nachhaltige Entwicklung kommunaler Ernährungssysteme (Fonte 2013; Le Velly und Dufeu 2016; Kropp et al. 2006; Mallard 2016).

Eine Reihe von Kommunen bemühen sich bereits, ihr lokales Ernährungssystem im Hinblick auf gewisse Aspekte zu verbessern (Schanz et al. 2020; Karg et al. 2017). Häufig geht es dabei um einzelne Anwendungen, integrative Ansätze sind bisher sehr selten (Doernberg et al. 2019; Sibbling et al. 2021; Wiek et al. 2023). Überwiegend werden sogenannte „sanfte“ Instrumente genutzt, wie z. B. Aufklärungsangebote bzw. Bildungsinitiativen in Schulen oder Verhaltenssteuerung von Konsument*innen (Spiller et al. 2017b; Doernberg et al. 2019). Vergleichsweise selten werden hingegen Instrumente eingesetzt, welche die Ernährungswirtschaft gezielt in Richtung Nachhaltigkeit entwickeln. Neben klassischen Ansätzen der Bildungspolitik muss jedoch auch die kommunale Wirtschaftspolitik im weitesten Sinne genutzt werden, um die nachhaltige Entwicklung des kommunalen Ernährungssystems umfassend zu fördern (Sipple und Schanz 2023). Die Ernährungswende ist eine Querschnittsaufgabe von Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft (Stierand 2014, 2016).

Welche Instrumente explizit auf die Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft abzielen, ist bisher wenig erforscht und kaum systematisch erfasst. Diese Steuerungsmöglichkeiten wollen wir im vorliegenden Beitrag aufzeigen und diskutieren. Zunächst werden die aktuellen Studien zu kommunalen Instrumenten mit Ernährungsrelevanz verglichen und diskutiert, sowie vorhandene Lücken identifiziert. Darauf aufbauend wird eine systematische Erfassung kommunaler Instrumente zur Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft vorgestellt, um die identifizierten Lücken zu schließen. Abschließend werden Möglichkeiten und Grenzen kommunaler Steuerungsmöglichkeiten diskutiert, sowie der weitere Forschungsbedarf zu diesem Thema aufgezeigt.

Entsprechend der im vorliegenden Abschnitt erläuterten Orientierung unserer Studie haben wir einen analytischen Rahmen und entsprechende Zielattribute gewählt, die uns erlauben, die vorhandene Literatur hinsichtlich praxisbezogener und empirischer Informationen über spezifische kommunale Instrumente zur Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft auszuwerten.

Insgesamt gibt es bisher nur wenige Studien zu kommunalen Instrumenten mit Ernährungsrelevanz und noch weniger spezifisch zur Ernährungswirtschaft. Wir haben zu diesen Bereichen neun relevante Fachartikel identifiziert (über Google Scholar anhand der Kombination aus den Suchkriterien „food/Lebensmittel“, „municipal/kommunal“, „tools/Instrumente“, „policies/Politik“, „strategies/Strategien“).

Diese Fachartikel haben wir hinsichtlich der folgenden Aspekte (Leitfragen) ausgewertet, wobei das jeweilige Zielattribut in Klammern angegeben ist:

Die Ergebnisse der Auswertung sind in Tab. 1 zusammengestellt.

Keine der ausgewerteten Arbeiten fokussiert sich auf Instrumente, die spezifisch die Ernährungswirtschaft betreffen; die meisten Arbeiten (7 von 9) behandeln Instrumente zur Steuerung des Ernährungssystems insgesamt und zwei Arbeiten konzentrieren sich auf Instrumente für bestimmte Sektoren (Urbane Landwirtschaft, Gemeinschaftsverpflegung). Alle Arbeiten behandeln Instrumente, die einen Beitrag zur Nachhaltigkeit leisten sollen, wobei viele Arbeiten (6 von 9) speziell auf Gesundheit abzielen. Die meisten Arbeiten (7 von 9) beziehen sich auf kommunale Instrumente. Nur ungefähr die Hälfte der Arbeiten (5 von 9) behandelt spezifische Instrumente. Die große Mehrheit der Arbeiten (7 von 9) bieten empirische Anwendungsbeispiele aus bestimmten Städten. Während die meisten Arbeiten (6 von 9) die relevanten Akteur*innen für den Einsatz der Instrumente nennen, beschreibt nur ein Drittel der Arbeiten (3 von 9) das jeweilige Vorgehen der beteiligten Akteur*innen bei der Anwendung. Die meisten Arbeiten (6 von 9) analysieren und fassen die Charakteristika der bestehenden Instrumente zusammen, praxisorientierte Fragen der Anwendung werden nur von wenigen Arbeiten (3) thematisiert.

Unsere Auswertung zeigt also deutlich, dass kommunale Instrumente zur Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft bisher nicht systematisch erfasst, aufbereitet und praxisorientiert dargestellt wurden. Zudem beziehen sich die Studien häufig nur auf empirische Beispiele aus einzelnen oder wenigen Kommunen. Fragen der Übertragbarkeit der Instrumente auf andere kommunale Kontexte werden bisher kaum bearbeitet. Zudem ist der Fokus der bisherigen Arbeiten eher allgemein gehalten und keine der Forschungsarbeiten zielt auf ein Handlungsfeld der Ernährungswende, dessen Wirksamkeit belegt ist, wie z. B. die Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft. Die bisherige Aufbereitung von kommunalen Instrumenten zur Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft ist also lückenhaft im Hinblick auf eine ganze Anzahl relevanter Aspekte.

Wenn wir uns nun noch näher mit den spezifischen Instrumenten befassen, welche in den ausgewerteten Arbeiten behandelt werden, so bestätigt sich das lückenhafte Bild (s. Tab. 2). Als Referenz nutzen wir dafür eine umfassende Liste von 15 regulierenden, ökonomischen, kooperativen und informativen Instrumenten bzw. Gruppen von Instrumenten (Sipple und Wiek 2023; siehe auch weiter unten in diesem Beitrag). Alle in den ausgewerteten Arbeiten beschriebenen Instrumente lassen sich diesen 15 Instrumenten/Instrumentengruppen zuordnen. Vor diesem Hintergrund zeigt sich, dass die ausgewerteten Arbeiten, bis auf zwei Ausnahmen [5 und 8], auf eine kleinere Anzahl an Instrumenten (4–10) fokussiert sind. Meist handelt es sich um die detaillierte Analyse und anschauliche Beschreibung ausgewählter „best practice“-Beispiele der kommunalen Ernährungspolitik. Nicht überraschend ist, dass fast alle Arbeiten (8 von 9) das Instrument der praktischen Ernährungsbildung behandeln. Damit wird das Ergebnis der vorherigen Auswertung bestätigt.

Zusammenfassend lässt sich also festhalten, dass deutliche Lücken in der bisherigen Aufbereitung von kommunalen Instrumenten zur Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft identifizierbar sind. Diese zu schließen, ist eine wichtige Voraussetzung, um mehr Kommunen zur nachhaltigen Gestaltung ihrer Ernährungssysteme zu befähigen.

Zur Überbrückung der identifizierten Lücken stellte sich das Ziel, einen Leitfaden zu erarbeiten, welcher die vorhandenen Instrumente zur Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft systematisch erfasst und praxisorientiert beschreibt (Sipple und Wiek 2023). Dieser sollte sich in erster Linie an Personen richten, die sich in Kommunalverwaltungen mit ernährungsrelevanten Themen beschäftigen und offen sind, Instrumente zur Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft kennenzulernen. Ziel des Leitfadens sollte es sein, einen anwendungsorientierten Überblick über die Instrumente zu geben, erste Hilfestellungen bei der Planung zu bieten und auch zur konkreten Anwendung zu motivieren. Aus diesem Grund sollte der Leitfaden mit den enthaltenen Instrumente und den zugehörigen Anwendungsbeispiele evidenzbasiert erarbeitet werden. Der Leitfaden konzentriert sich also auf Beispiele kommunaler Instrumente zur Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft, die bereits angewendet wurden und zumindest teilweise in ihrer Wirkungsweise beschreibbar und damit auf andere kommunale Kontexte multiplizierbar sind. Dabei geht es um Instrumente, die unter Federführung der Kommune angewendet werden. Allerdings sind dabei oft enge Partnerschaften mit anderen öffentlichen und nicht-öffentlichen Organisationen vorgesehen, in denen die Kommune im Sinne einer modernen kommunalen „Governance“ als maßgeblich verantwortliche Kooperationspartnerin auftritt (Haysom 2015; Möltgen-Sicking 2019; Luthe et al. 2012).

In einer umfassenden Literaturrecherche identifizierten wir zunächst eine Vielzahl von Instrumenten. Als „Instrument“ wurde jedes standardisierte und reproduzierbare Verfahren der Kommunalverwaltung betrachtet, einschließlich Politik, Verordnung, Verfahren, Angebot, Initiative, Programm und Projekt (Candel und Pereira 2017). Die Auswahl der Instrumente erfolgte entlang folgender fünf Kriterien (siehe die ersten fünf Leitfragen im vorhergehenden Abschnitt): 1) anwendbar für die Stärkung der Ernährungswirtschaft; 2) bezogen auf Nachhaltigkeit; 3) Anwendbarkeit auf kommunaler Ebene in Deutschland mit der Kommune als zentraler Akteurin; 4) spezifisches Instrument (nicht nur eine allgemeine „Strategie“ o. ä.); und 5) mindestens eine erfolgreiche Anwendung.

Zur konkreten inhaltlichen Erarbeitung des Leitfadens wurde die folgende Frage genutzt: Welches bereits vorhandene und erprobte Instrument kann welche Abteilung der Kommunalverwaltung, gemeinsam mit welchen Partner-Organisationen, durch welche Schritte anwenden, um welches Nachhaltigkeitsziel in welchem Sektor der kommunalen Ernährungswirtschaft zu erreichen?

Für jedes Instrument wurde ein entsprechendes Profil angelegt (s. Abb. 1). Während die allgemeine Leitfrage für die Profile zentral ist, wurden weitere praxisorientierte Aspekte (Beispiele, Hindernisse, Lösungen, weiterführende Leitfäden) beschrieben, um die Nützlichkeit der Profile noch zu erhöhen.

Die Auswahl der Anwendungen zu den jeweiligen Instrumenten erfolgte auf Basis einer breiten Recherche mit dem Ziel, gut dokumentierte Beispiele aus dem deutschsprachigen Raum zu identifizieren. Jedes relevant erscheinende Anwendungsbeispiel aus der kommunalen Praxis wurde anhand spezifischer Attribute charakterisiert (ähnlich den Attributen der Instrumente, aber noch stärker praxisorientiert). Zusätzlich wurde je Anwendung ein Expert*innen-Interview (Meuser und Nagel 2009; Bogner et al. 2014) mit den betreffenden Mitarbeiter*innen aus Kommunalverwaltungen geführt. Die Interviews dienten auch der Validierung der bis dahin erstellten Beschriebe der Instrumente; sie wurden dafür stichwortartig transkribiert und inhaltlich ausgewertet (Mayring 2015).

Um anschlussfähig gegenüber der bestehenden Literatur zu sein, wurden die Instrumente in Anlehnung an die von Doernberg et al. (2019) erarbeiteten Kategorien abschließend gruppiert. Die folgenden vier Gruppen von Instrumenten werden im Leitfaden unterschieden: 1) Instrumente der Regulierung: Planungen, Vorschriften und Verordnungen; 2) Ökonomische Instrumente: direkte kommunale Wirtschaftsförderung; 3) Instrumente der Kooperation: Partnerschaften unter kommunaler Federführung; und 4) Instrumente der Information: Bildung und Beratung.

In Abb. 2 sind alle 15 Instrumente und ihre exemplarischen Anwendungen dargestellt. Dies entspricht der Form, wie sie im Leitfaden enthalten sind und wie sie dort anhand der bereits vorgestellten Attribute beschrieben werden.

Nachfolgend werden die Instrumente im Kontext ihrer Kategorien kurz beschrieben und diskutiert. Der Leitfaden enthält wesentlich detailliertere Informationen.

Im Bereich der Regulierung können Kommunen planerische Instrumente (z. B. Freiraum- oder Bebauungsplanung) sowie Verordnungen und Satzungen (z. B. Marktordnungen oder Innenstadtsatzungen) anwenden. Dies wurde bisher hauptsächlich für Beispiele aus Nordamerika und Großbritannien unter dem Begriff „Food System Planning“ beschrieben (Ilieva 2019). Umfassende kommunale Ernährungssystemplanung, unter Einbezug der Ernährungswirtschaft, findet in Deutschland bisher nicht statt (Galda 2017; Doernberg et al. 2019). Dennoch lassen sich auch innerhalb des deutschsprachigen Raums Anwendungen identifizieren, bei denen Städte und Kommunen bereits einzelne Bereiche der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft über Planungsinstrumente und/oder Verordnungen stärken. Dabei ist zu beachten, dass Planungsinstrumente der langfristigen Steuerung und Entwicklung von städtischen und ländlichen Räumen dienen (Pahl-Weber und Schwartze 2018). Bei der Anwendung von Planungsinstrumenten berufen sich die Kommunen auf die verfassungsrechtlich garantierte sog. „kommunale Planungshoheit“ (Artikel 28 Grundgesetz) (Bogumil 2018). Dieser Steuerungsspielraum wird jedoch durch föderale Strukturen eingeschränkt. Umso wichtiger ist es, die kommunalen Planungsinstrumente und die damit einhergehenden Steuerungsmöglichkeiten herauszuarbeiten und zu nutzen (Brasche 2019). Im Bereich des Instruments Kommunale Verordnungen sind es, vielleicht für viele überraschenderweise, auch die Ordnungsbehörden und -ämter, die sich mit Fragestellungen befassen, die für die Ernährungswirtschaft relevant sind. Ein Beispiel hierfür sind die Verordnungen zu Wochenmärkten, für Gastronomiebetriebe oder auch für Volksfeste.

Im Hinblick auf ökonomische Instrumente muss zunächst hervorgehoben werden, dass gerade kommunale Nachhaltigkeitszielsetzungen die Wirtschaftsförderung zunehmend als wichtiges Steuerungsinstrument wahrnehmen (Hallmann 2021). In der Literatur zur kommunalen und regionalen Wirtschaftsförderung wird zudem die gezielte Förderung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft durch Kommunen und Städte, u. a. zur Sicherung der Nahversorgung, diskutiert und positiv bewertet (Kopatz 2015, 2021). Generell dienen alle Instrumente, die in diesem Leitfaden behandelt werden, der Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft. Auf den ersten Blick können sie daher alle auch als ökonomische Instrumente eingestuft werden. Es muss jedoch zwischen ökonomischen Instrumenten im weiteren und im engeren Sinne unterschieden werden. Ökonomische Instrumente im engeren Sinne betreffen direkte ökonomische Transaktionen, wie z. B. die Instrumente Öffentliche Beschaffung, Unterstützung des Vertriebs von Produkten oder Finanzierung von Betrieben. In diesen Fällen tritt die Gemeinde als direkte wirtschaftliche Akteurin auf und ist Teil ökonomischer Transaktionen. So wird beispielsweise das Instrument Verpachtung kommunaler Liegenschaften als ein ökonomisches (und nicht als ein regulierendes) Instrument klassifiziert, da es direkte Wirtschaftsförderung betreibt und die Kommune als wirtschaftliche Akteurin auftritt (Verpächterin). Beim Instrumente Betrieb von kommunalen Unternehmen tritt die Kommune gar als Unternehmerin der lokalen Ernährungswirtschaft auf. Natürlich sind die Grenzen zwischen ökonomischen Instrumenten im weiteren und im engeren Sinne in gewissem Maße interpretationsabhängig. Dennoch nimmt der Leitfaden eine Abgrenzung vor, welche die Anwendung der Instrumente hinsichtlich ordnungspolitischer Zuständigkeiten innerhalb der Verwaltung vereinfachen soll.

Die Gruppe der Instrumente der Kooperation bezieht sich auf geregelte Initiativen und Projekte, bei denen die Kommunalverwaltungen federführend sind. Sie stärken die Betriebe der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft vor allem durch starke Partnerschaften und den Aufbau von Netzwerken. Ein grundlegendes Ziel ist dabei die Erhöhung des Vernetzungsgrades innerhalb der lokalen Ernährungswirtschaft. Die drei Instrumente der Kooperation Mitarbeit in partizipativen Prozessen, Regionalmarketing sowie Vernetzungsaktivitäten setzen daher alle auf die Aktivierung und Förderung bereits vorhandener und damit endogener Potenziale lokaler Betriebe. Dazu gehört die Identifizierung, Förderung und Nutzung des sog. „sozialen Kapitals“ bestehender und entstehender Netzwerke von Betrieben der lokalen Ernährungswirtschaft und über diese hinaus (Sipple und Schanz 2019; Wiese und Rumberg 2021). Denn gerade hier sind Partnerschaften mit anderen öffentlichen und nicht-öffentlichen Organisationen erwünscht und im Sinne einer modernen „Governance“ vorgesehen. Die Kommune soll dabei explizit als federführende Kooperationspartnerin auftreten. Solche kommunalen Förder- bzw. Steuerungsformate gewinnen derzeit gegenüber den eher üblichen ökonomischen und informatorischen Instrumenten zunehmend an Bedeutung (Möltgen-Sicking 2019; Haysom 2015).

In der Gruppe der Instrumente der Information sind jene Werkzeuge zusammengefasst, mit denen die Kommunalverwaltung die lokale nachhaltige Ernährungswirtschaft durch Information, Bildung und Beratung unterstützt. Die fünf Instrumente richten sich an unterschiedliche Zielgruppen. Beim Instrument Studien zur Ernährung hängt es von der jeweiligen Ausrichtung der durchgeführten Untersuchungen ab, wie die Betriebe der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft von den Ergebnissen profitieren. Das Instrument Anreize für Konsument*innen (Nudging) fokussiert auf das Einkaufs- und Ernährungsverhalten der lokalen Konsument*innen. Auch bei der Anwendung des Instruments Praktische Ernährungsbildung sind die Konsument*innen die primäre Zielgruppe. Es handelt sich hierbei um ein bereits weit etabliertes kommunalpolitisches Instrument zur Stärkung nachhaltiger Ernährungssysteme auf kommunaler Ebene (Moragues-Faus und Morgan 2015). Hervorzuheben ist, dass bei der Anwendung des Instruments mittlerweile sinnvollerweise der bisherige Fokus der Ernährungsbildung auf „gesunde Ernährung“ um den Blick auf „nachhaltige Ernährung“ erweitert wird (Schanz et al. 2020). Die Instrumente Ausbildungsangebote zur Nachhaltigkeit und Beratungsangebote für Betriebe richten sich ausschließlich an Betriebe der lokalen Ernährungswirtschaft. Die Anwendung dieser beiden Instrumente stellt generelle Ansatzpunkte für den Erhalt, die Stärkung und Weiterentwicklung der lokalen Ernährungswirtschaft dar (Sipple und Schanz 2021).

Insgesamt handelt es sich bei den zusammengestellten Instrumenten in fast allen Fällen nicht um neue Instrumente, sondern um die Neuausrichtung bestehender Instrumente auf Nachhaltigkeitsziele, wie z. B. bei der Neuausrichtung der Verpachtung kommunaler Liegenschaften auf Nachhaltigkeitskriterien. Natürlich bedarf eine solche Neuausrichtung etablierter Instrumente einer ausreichenden gesellschaftlichen und politischen Akzeptanz. Bei der Anwendung der Instrumente agieren die Kommunen allerdings auch nicht im Alleingang, sondern als Kooperationspartner*innen mit anderen Akteur*innen des Ernährungssystems – wie oben bereits erwähnt. Nur so können Lösungen für eine nachhaltige Entwicklung der Ernährungswirtschaft erarbeitet werden, von der letztlich alle Beteiligten profitieren (Giambartolomei et al. 2021; Morley und Morgan 2021).

Die nachhaltige Gestaltung des Ernährungssystems wird angesichts anhaltender Krisen durch Klimawandel, globale Versorgungsunsicherheiten und Beeinträchtigungen der öffentlichen Gesundheit von immer mehr Städten und Gemeinden als kommunale Kernaufgabe erkannt. Es geht darum, das kommunale Ernährungssystem gleichzeitig umweltverträglich, gesundheitsfördernd, sozial gerecht und wirtschaftlich robust zu gestalten. So wächst auch das Interesse an einer gezielten Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft als treibendem Faktor der kommunalen Ernährungswende. Das zunehmende Interesse wird durch eine Reihe von übergeordneten Einflussgrößen bedingt. Zum einen wird die Bedeutung der kommunalen Ebene für die Umsetzung von Nachhaltigkeitszielen immer wieder von Politik und Forschung betont (Dütschke et al. 2019; Kirst et al. 2014; Leal Filho 2019; Rogelj et al. 2016). Gerade die lokale Ernährungswirtschaft und ihre alltäglichen Praktiken von Produktion, Verarbeitung, Vertrieb und Konsum von Lebensmitteln stellen hierfür wichtige Hebel dar (Ilieva 2017, 2019). Zentrale Nachhaltigkeitsziele von Städten und Gemeinden können nur durch die Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft erreicht werden (Morley und Morgan 2021). Zum anderen sind die Kommunen sowohl zur kommunalen Daseinsvorsorge verpflichtet als auch zur kommunalen Planungshoheit berechtigt und mit entsprechenden Entscheidungsbefugnissen ausgestattet (Bogumil 2018). Dies verpflichtet zur und erlaubt eine Steuerung der Ernährungswirtschaft in Richtung Nachhaltigkeit.

Während das Interesse an kommunalen Instrumenten zur Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft stetig wächst, stößt deren praktische Anwendung in der Verwaltungsrealität allerdings schnell an ihre Grenzen. Dafür gibt es verschiedene Gründe, die von Kommune zu Kommune unterschiedlich sein können. Dazu gehören das Fehlen klarer politischer Rahmen- bzw. Zielsetzungen (Baldy 2019), begrenzte funktionale und operationelle Kapazitäten der Städte (Mansfield und Mendes 2013), eine hohe Arbeitsbelastung durch zahlreiche Aufgaben bei begrenzten personellen und finanziellen Ressourcen (Schanz et al. 2020; Morgan 2015; Grunau et al. 2020; Moragues et al. 2013), hoher öffentlicher Druck sowie mangelndes Wissen und Erfahrung mit dem komplexen Politikfeld kommunaler Ernährungspolitik (Haysom 2015; Mansfield und Mendes 2013; Morley und Morgan 2021; Narbón‐Perpiñá und Witte 2018).

Während die erstgenannten Hindernisse strukturelle Veränderungen erfordern, können Wissen und institutionelle Kapazitäten mit verhältnismäßig geringerem Aufwand aufgebaut werden. Die hier vorgestellte Auswertung der bestehenden Literatur, sowie die Vorstellung und Positionierung des Leitfadens „Kommunale Instrumente für die nachhaltige Ernährungswirtschaft“ (Sipple und Wiek 2023) setzen an dieser Stelle an. Dieser Beitrag hat die aktuelle Forschung zum Thema aufbereitet, bestehende Lücken identifiziert, sowie eine systematische Erfassung und praxisorientierte Beschreibung von kommunalen Instrumenten zur Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft vorgestellt.

Während damit ein erster umfassender Blick auf die kommunale Steuerbarkeit der Ernährungswende durch die Stärkung der lokalen nachhaltigen Ernährungswirtschaft geworfen wird, besteht noch weiterer Forschungs- und Schulungsbedarf zu diesem Thema.

Der vorgestellte Leitfaden wurde über Expert*innen-Interviews und einen Stakeholder-Workshop, als Teil des BMBF-geförderten Forschungsprojekts KERNiG und in Zusammenarbeit mit dem Deutschen Städte- und Gemeindebund, validiert (DStGB 2022). Gleichzeitig wurden unter den Teilnehmenden dieses Workshops auch tiefergehendes Interesse und erste Kapazitäten für die praktische Anwendung der Instrumente gebildet. Gezielte Schulungen zu einzelnen oder mehreren Instrumenten für Praktiker*innen aus der Kommunalverwaltung sind nun essenziell, um die breitere Anwendungen in den Kommunen zu initiieren und zu unterstützen.

Die begleitende Forschung zu diesen Schulungen, sowie weitere Erhebungen bilden dann die Grundlage für verbesserte und umfassendere Aus- und Fortbildungsangebote, sowie für die kontinuierliche Einarbeitung neuer Instrumente und Anwendungen. Dies erfordert ein systematisches, zielgerichtetes und offenes Wissensmanagement, das auch den Transfer von praxiserprobten Instrumenten zwischen den Kommunen ermöglicht (Böcher 2014). Für das gemeinsame Lernen und die Ko-Produktion von Wissen und Anwendungspraktiken als partizipativen Prozess zwischen Praxis und Wissenschaft bedarf es ausreichender Ressourcen, Kooperationsbereitschaft und Sorgfalt von allen Beteiligten (Polk 2015).

Und schließlich muss die Evaluierung der angewendeten Instrumente deutlich ausgebaut und besser koordiniert werden. In der Tat sind die Anwendungen der meisten Instrumente bisher gar nicht oder nur sehr kursorisch evaluiert worden (Candel und Pereira 2017). Dies ist weniger auf unzureichende Indikatoren und Ziele als vielmehr auf das Fehlen kontinuierlicher Datenerhebung und valider Datenbasis zurückzuführen. Hier besteht großer Forschungsbedarf, um die Wirksamkeit der Instrumente zu überprüfen und zu verbessern. Nur so kann die kommunale Ernährungswende Richtung Nachhaltigkeit evidenzbasiert vorangetrieben werden (Sibbing et al. 2022).