Wie die Arbeitslosenversicherung die Wirtschaft stabilisiert

In einer Rezession verlangsamt sich das Wachstum, die Nachfrage bricht ein, Unternehmen entlassen Mitarbeiter und die Finanzmärkte stocken. Konjunkturpakete sollen die negativen Auswirkungen mildern. Während der grossen Wirtschaftskrise 2008 setzten Regierungen weltweit auf zusätzliche öffentliche Investitionen, Steuersenkungen, oder Erleichterungen beim Kreditzugang von Unternehmen und Haushalten, nicht selten mit Kosten von über 2 % des Bruttoinlandsprodukts.

Dennoch traf die Krise einige Regionen stärker als andere. Unterschiedlich grosse Konjunkturpakete sind dafür eher wenig relevant. Viel stärker von Bedeutung ist die grundlegende Widerstandsfähigkeit einer Volkswirtschaft. Diese hängt stark von der Wirksamkeit automatischer Stabilisatoren ab. Anders als Konjunkturpakete müssen sie nicht erst im Krisenfall aktiviert werden. Sie können automatisch und ohne Verzögerungen die wirtschaftlichen Schwankungen deutlich verringern. Ein besonders wichtiger automatischer Stabilisator ist die Arbeitslosenversicherung.

Mit steigender Arbeitslosigkeit erleiden mehr Haushalte Einkommensverluste. Auch die Jobsuche dauert länger. Deshalb konsumieren sie weniger. Auch jene, die ihren Arbeitsplatz nicht verlieren, leiden unter grösserer Unsicherheit und sparen mehr. In allen Fällen hilft die Arbeitslosenversicherung, die Nachfrage zu stützen: Zum einen erhöht sie das verfügbare Einkommen der Arbeitslosen. Zudem verringert sich das Risiko derer, die Angst um ihren Job haben. Es gibt jedoch auch kontraproduktive Effekte. So kann eine grosszügigere Arbeitslosenunterstützung langfristig auch zu höherer Arbeitslosigkeit führen, wenn sie bei den Arbeitslosen die Intensität der Jobsuche und die Bereitschaft, eine neue Stelle anzunehmen, mindert.

Solche gegenläufigen Auswirkungen erschweren die Überlegungen zur günstigen Ausgestaltung der Arbeitslosenversicherung. Trotz einiger einflussreicher Studien mangelt es nach wie vor an praktischen Orientierungshilfen für politische Entscheidungsträger. Die Ökonomen Marco di Maggio und Amir Kermani von den Universitäten Harvard und Berkeley wollen empirisch die Frage klären, welche Mechanismen der Arbeitslosenversicherung die Stabilität einer Volkswirtschaft verbessern können. Sie untersuchen vor allem den Einfluss auf die Schwankungen der Beschäftigung und des Konsums. Die Arbeitslosenversicherung beeinflusst zudem die Fähigkeit von Haushalten, ihre finanziellen Verpflichtungen zu erfüllen. Daher untersuchen sie auch den Effekt der Arbeitslosenversicherung auf die Verfügbarkeit von Krediten, mit denen die Haushalte ihren Konsum aufrechterhalten können.

Die Forscher nutzen eine Besonderheit der Arbeitslosenversicherung in den USA aus. Die Bundesstaaten können weitgehend selbst bestimmen, wie grosszügig sie die Arbeitslosenunterstützung gestalten. Diese Unterschiede erlauben es di Maggio und Kermani, die Auswirkungen wirtschaftlicher Einbrüche auf lokaler Ebene zu vergleichen. Sie analysieren die Beschäftigungs- und Wirtschaftsentwicklung in Bezirken (Counties), die sich hauptsächlich in ihren Leistungen der Arbeitslosenversicherung unterscheiden, sonst aber sehr ähnlich sind.

Die Forscher verwenden Daten zu Beschäftigung und Arbeitslosenversicherung im Zeitraum 1990 bis 2013. Sie messen die Grosszügigkeit der Arbeitslosenversicherung anhand der Ersatzrate. Diese erfasst, welchen Anteil des früheren Gehalts Arbeitslose nach dem Jobverlust erhalten. Dabei gibt es zwischen den Bundesstaaten starke Unterschiede bei den Ersatzraten, von 190 bis 400 US$ pro Woche. Die durchschnittliche Ersatzrate betrug 36,4 % mit einer Standardabweichung von 3,9 Prozentpunkten, das sind 11 % des Durchschnittswerts.

Wie kann man die Unterschiede in der lokalen Arbeitsnachfrage messen? Die Forscher verwenden dafür das Konzept des „Bartik Schocks“. Sie betrachten zunächst die Entwicklung des Arbeitsmarktes auf nationaler Ebene nach Branchen. Dann gewichten sie die branchenspezifische Arbeitsnachfrage mit dem Beschäftigungsanteil der Branche im jeweiligen Bezirk im Jahr 1998. So erhalten sie am Ende ein Mass für die Unterschiede in der lokalen Arbeitsnachfrage. Wenn z. B. landesweit die Beschäftigung in den Dienstleistungsbranchen und in der Industrie um zwei bzw. vier Prozent zurückgeht und in einem Bezirk je die Hälfte der Arbeitnehmer in diesen beiden Branchen tätig sind, dann ergibt dies einen Bartik Schock von minus drei Prozent in diesem Bezirk. Der Vorteil dieses Ansatzes liegt darin, dass die so ermittelte lokale Arbeitsnachfrage nicht durch bezirksspezifische Veränderungen im Arbeitsangebot verfälscht wird. In den Daten variieren die Schocks auf die lokale Arbeitsnachfrage zwischen −6,9 und +3,3 %.

Eine grosszügige Arbeitslosenversicherung kann den Beschäftigungseinbruch in einem wirtschaftlichen Abschwung verringern. Erhöht sich die Ersatzrate von 36.4 auf 40.3 Prozent, sinkt der Einbruch des Beschäftigungswachstums um 9 Prozent. Dies stützt besonders die Beschäftigung in den Dienstleistungsbranchen.

Die Arbeitslosenversicherung hilft, Beschäftigung und Konsum in der Krise zu stützen. Die Wissenschaftler schätzen, dass z. B. ein Rückgang der lokalen Arbeitsnachfrage (gemessen anhand des Bartik Schocks) das Beschäftigungswachstum um 9 % weniger stark verringert, wenn die Ersatzrate der Arbeitslosenversicherung in einem Bezirk um eine Standardabweichung, konkret um 11 %, höher ist. Dieser stützende Beschäftigungseffekt wirkt vor allem bei Dienstleistungen wie Handel und Gastronomie besonders stark, wo eine grosszügige Arbeitslosenunterstützung den lokalen Beschäftigungsrückgang sogar um 16 bis 20 % reduziert. Wenn höhere Ersatzraten den Rückgang des verfügbaren Einkommens abschwächen, müssen selbst Arbeitslose ihren Konsum nicht so stark verringern. Dies stützt die Nachfrage in einem Abschwung und verringert so den Beschäftigungseinbruch. Denn die Arbeitslosenunterstützung kommt gerade jenen Haushalten mit einer hohen Konsumquote zu Gute, die jedes zusätzliche Einkommen zum grössten Teil ausgeben und nicht ansparen.

Ist die Ersatzrate der Arbeitslosenversicherung um 11 Prozent höher, schwächt sich in einer Rezession der lokale Konsumrückgang bei langlebigen Gütern um 12 Prozent ab, bei Verbrauchsgütern um 6 Prozent.

Die Studie zeigt weiter, dass eine grosszügigere Arbeitslosenunterstützung nach einem lokalen Schock auch den Rückgang des Konsums um durchschnittlich 7 % abschwächt. Dabei fällt der Konsumrückgang bei langlebigen Gütern um bis zu 12 % weniger stark aus, während die Nachfrage nach Verbrauchsgütern um 6 % weniger stark fällt. Alltägliche Konsumausgaben wie z. B. Lebensmittel schwanken also im Konjunkturverlauf nur schwach. Die Anschaffung langlebiger Güter wie z. B. eines neuen Autos kann man hingegen in einer Krise leicht auf einen späteren Zeitpunkt verschieben. Da die Konsumnachfrage solcher Güter wesentlich stärker schwankt, kann eine grosszügigere Arbeitslosenunterstützung gerade bei langlebigen Gütern stärker stabilisieren.

Abb. 1 veranschaulicht die Ergebnisse. Die horizontale Achse zeigt die lokalen Schocks, wobei der Wert 0 einem normalen Wirtschaftsgang entspricht. Vertikal sind die Wachstumsraten der Beschäftigung – getrennt für nicht handelbare (vorwiegend lokale Dienstleistungen) und handelbare Sektoren – und der Autoverkäufe abgetragen. Die rot schattierten Linien zeigen die Veränderungen in den Top 25 % der Bezirke mit der höchsten Arbeitslosenversicherung (ALV), die blauen nicht schattierten Linien zeigen die Entwicklung in den 25 % der Bezirke mit der tiefsten Versicherung. Es wird deutlich, dass eine grosszügige Arbeitslosenversicherung vor allem die negativen Schocks abfedert, während die Unterschiede zwischen den Bezirken in den Boomphasen gering bleiben. Zudem entfaltet sie die stärksten stabilisierenden Effekte vor allem in den lokalen, nicht handelbaren Branchen und bei langlebigen Verbrauchsgütern wie Autos, während die Unterschiede in den handelbaren Branchen nur schwach signifikant sind.

Welche Rolle spielt der Finanzsektor? Die Forscher stellen fest, dass sich Haushalte in einem wirtschaftlichen Abschwung oft stärker verschulden, z. B. durch höhere Kreditkartenschulden. So können sie ihren Konsum über die Zeit glätten und kurzfristig den Lebensstandard aufrechterhalten. Es zeigt sich aber, dass die Arbeitslosenunterstützung das Verschuldungsverhalten nicht signifikant beeinflusst. Dies deutet darauf hin, dass Haushalte zwar gerne mehr Kredite aufnehmen würden, diese aber während einer Rezession kaum verfügbar sind. Damit fällt der Rückgang des Konsums und der Nachfrage stärker aus, was den Abschwung tendenziell verstärkt. Auch wenn eine Mehrverschuldung nicht möglich ist, kann eine grosszügige Arbeitslosenversicherung zumindest den Rückgang der Kreditvergabe abfedern. Denn Haushalte erleiden trotz Arbeitslosigkeit einen geringeren Einkommensverlust und können so ihren finanziellen Verpflichtungen besser nachkommen. Es fallen weniger Kredite aus. Das Risiko der Kreditgeber sinkt. Sie sind daher eher bereit, die Kreditvergabe aufrecht zu erhalten.

Ein finanzieller Beschleuniger der Rezession entsteht, wenn Haushalte wegen Arbeitslosigkeit Kredite nicht zurückzahlen können. Eine grosszügigere Unterstützung erlaubt ihnen, ihre Verpflichtungen dennoch zu erfüllen und verhindert so hohe Kreditausfälle und einen starken Rückgang der Kreditvergabe.

Die empirische Evidenz macht deutlich, dass höhere Ersatzraten der Arbeitslosenversicherung in einer Rezession eine stabilisierende Wirkung entfalten. Zwei Mechanismen sind dabei zentral: Erstens stützen höhere Ersatzraten das verfügbare Einkommen und damit Konsum und die Nachfrage. Zweitens können die betroffenen Haushalte eher ihren finanziellen Verpflichtungen nachkommen. Dies senkt das Kreditrisiko und verhindert eine Kreditklemme. Auf beiden Wegen schwächt eine kräftigere Nachfrage den konjunkturbedingten Beschäftigungsrückgang ab.