Das grün‐rote Experiment in Baden-Württemberg

Nach 57 Jahren Regierungsbeteiligung der CDU kam mit der von Winfried Kretschmann geführten Koalition aus Grünen und SPD 2011 in Baden-Württemberg erstmals in einem deutschen Bundesland eine Koalition unter Führung eines grünen Ministerpräsidenten zustande. Die Abwahl der CDU‐FDP‐Regierungskoalition stellte eine Zäsur in der Politik und der Geschichte des Landes Baden‐Württemberg dar. Der vorliegende Sammelband analysiert, ob dieser Regierungswechsel hin zu Grün‐Rot auch zu einem entsprechenden rapiden Politikwechsel geführt hat. Die Einleitung in den Sammelband gliedert sich in drei Teile. Zunächst wird eine Einführung in den historischen Kontext der Regierungsübernahme von Grün-Rot 2011 in Baden-Württemberg gegeben. Zudem werden die drei Leitfragen des Sammelbandes entwickelt und es wird in die theoretischen Grundlagen des Sammelbandes, wie insbesondere die Parteiendifferenztheorie, eingeführt. Anschließend werden institutionelle Neuerungen im ersten Kabinett Kretschmann, wie etwa die Schaffung des Integrationsministeriums und die Zusammenlegung des Finanz- und Wirtschaftsministeriums, dargestellt. Zudem wird knapp in die Schwerpunktsetzung grün-roter Regierungspolitik im Vergleich der verschiedenen Politikfelder sowohl im Koalitionsvertrag wie auch in der Entwicklung der Ausgabenanteile der verschiedenen Ministerien im Laufe der Legislaturperiode eingeführt. Abschließend wird jeweils ein kurzer Überblick über die einzelnen folgenden Beiträge des Sammelbandes gegeben.

Der Beitrag zeichnet die Entwicklung des Parteienwettbewerbs in Baden-Württemberg zwischen 2011 und 2016 nach und geht dabei insbesondere den Fragen nach, warum die Sozialdemokraten so schwach in diesem Bundesland verankert sind, wie sich die programmatischen Positionen der Parteien entwickelt haben und welche Koalitionsoptionen nach der Landtagswahl 2016 wahrscheinlich sind. Auf der Grundlage von Theorien des Wahlverhaltens und der Koalitionsbildung werden Erwartungen formuliert, die mithilfe von Umfragedaten und einem Datensatz zur Regierungsbildung in den deutschen Bundesländern seit 1990 getestet werden. Die Ergebnisse zeigen, dass der SPD in Baden-Württemberg die Verankerung im gewerkschaftlich organisierten Arbeitermilieu fehlt, und dass – vor allem aufgrund der Koalitionsaussage der FDP – eine Koalition aus Grünen und CDU das wahrscheinlichste Ergebnis der Regierungsbildung ist.

Im März 2011 kam in Baden-Württemberg mit der Koalition aus Grünen und SPD erstmals in einem deutschen Bundesland eine Koalition unter einem grünen Ministerpräsidenten zustande. Dieser Artikel analysiert, ob diesem Regierungswechsel nach über fünf Jahrzehnten mit CDU-Regierungsbeteiligung auch ein entsprechend rapider Politikwechsel im Bereich der Finanz- und Wirtschaftspolitik folgte. Dazu werden zuerst die Wahlprogramme zur Landtagswahl 2011 von Grünen, SPD und CDU miteinander und mit dem anschließend ausgehandelten Koalitionsvertrag verglichen. Anschließend wird ein Überblick über die wesentlichen tatsächlich getätigten Reformen der grün-roten Landesregierung gegeben. Danach wird analysiert, welche Schlussfolgerungen für die zukünftige Politik die drei großen Parteien CDU, Grüne und SPD aus der Finanz- und Wirtschaftspolitik der grün-roten Landesregierung gezogen haben. Hierzu werden die finanz- und wirtschaftspolitischen Kapitel der Wahlprogramme der drei Parteien miteinander verglichen, mit denen diese zur Landtagswahl 2016 angetreten sind. Abschließend werden mögliche Gründe für die jeweilige Positionierung der beiden Regierungsparteien während der Legislaturperiode 2011 bis 2016 diskutiert, sowie eine Einordnung der durchgeführten Reformen nach der Reformklassifikation von Peter Hall vorgenommen und die Wirtschafts- und Finanzpolitik der ersten grün-roten Landesregierung Deutschlands bewertet.

Zu Beginn der Regierungszeit erklärte die neue grün-rote Regierung, Baden-Württemberg sozialer und zum ‚Musterland Guter Arbeit‘ machen zu wollen. Bei der Verfolgung dieser Ziele sah sich die Landesregierung jedoch mit zwei Arten von Hindernissen konfrontiert. Zum einen verfügen die Länder in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik nur über einen begrenzten Gestaltungsspielraum, da die Kompetenzen in diesen Politikfeldern größtenteils beim Bund liegen. Zum anderen war auch der finanzielle Handlungsspielraum aufgrund der angestrebten Haushaltskonsolidierung äußerst begrenzt. Die zentrale Frage lautet also, ob die grün-rote Landesregierung trotz des begrenzten Spielraums neue Akzente in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik zu setzen vermochte.

Die Innen- und Justizpolitik gehört zu den Politikfeldern, in denen die deutschen Bundesländer vergleichsweise großen Handlungsspielraum haben. Vor diesem Hintergrund einer generell großen Gestaltungsmacht untersucht dieser Beitrag, welche Veränderungen die erste grün-rote Landesregierung in der Polizei- und Justizpolitik tatsächlich vorgenommen hat und wie sich das Reformprofil erklären lässt. Unter Rückgriff auf die Parteiendifferenztheorie werden dazu Wahlprogramme und der Koalitionsvertrag ausgewertet, bevor die gesetzgeberische Aktivität der Koalition sowie ihre Ausgaben- und Personalpolitik im Feld der Inneren Sicherheit überblicksartig untersucht wird. Die spezifische Analyse von drei zentralen Reformprojekten – Polizeireform, Neuordnung der Bewährungshilfe und Einführung einer Kennzeichnungspflicht – bestätigt schließlich das Bild eines durch Parteiendifferenz begrenzten Politikwandels zwischen Großreform und Kontinuität.

Dieses Kapitel beschreibt und diskutiert die Bildungsreformen der grün-roten Landesregierung. Nach einer kurzen Einführung in die wichtigsten theoretischen Perspektiven dokumentieren wir zunächst den bildungspolitischen Status Quo im Jahr 2011 vor Antritt der grün-roten Landesregierung und zeigen, dass es in Baden-Württemberg durchaus bildungspolitischen Handlungsbedarf gab, insbesondere bei der Reform der Schulstrukturen und der Inklusion. In drei Fallstudien zu wichtigen Reformprojekten (die Abschaffung der Verbindlichkeit der Grundschulempfehlung, die Einführung der Gemeinschaftsschule und die Umsetzung des Inklusionsprinzips in Schulen) wird deutlich, dass die grün-rote Landesregierung diese Kernprojekte im Großen und Ganzen auch gegen den Widerstand der Opposition umsetzen konnte. In einer abschließenden Bewertung und Analyse argumentieren wir, dass die wesentlichen Kernelemente dieser Reformen auch langfristig Bestand haben werden, da sie über die Erweiterung von Elternwahlrechten und die Mobilisierung von lokalen Akteuren im Rahmen von konsensorientierten Strukturreformen wirkmächtige Feedback-Effekte erzeugen.

In diesem Beitrag wird die grün-rote Regierungspolitik im Bereich Hochschulen, Wissenschaft und Forschung analysiert. Im Anschluss an die institutionellen Rahmenbedingungen und parteipolitischen Positionen im Politikfeld werden die Reformen in zentralen Handlungsfeldern dargestellt. Dazu gehören Veränderungen bei der Hochschulfinanzierung vor dem Hintergrund gestiegener Studierendenzahlen, Reformen der Hochschulgovernance, die Reform des Lehramtsstudiums, die Rücknahme des Universitätsmedizingesetzes und die Weiterentwicklung des KIT. Es wird deutlich, dass die grün-rote Wissenschaftspolitik neben einigen umstrittenen Abweichungen vom Pfad der Vorgängerregierung durch viel Kontinuität und lagerübergreifende Konsensorientierung geprägt wurde. Viele Reformen dürften daher den Bestand der grün-roten Koalition überdauern.

Der Beitrag geht den Fragen nach: Inwiefern hat der Regierungswechsel in den Politikfeldern Integration und Asyl eine inhaltliche Akzentverschiebung mit sich gebracht? Auf welchem parteipolitisch konnotiertem Integrations- und Asylverständnis beruhen die im Koalitionsvertrag angekündigten Reformvorhaben? Und konnten die Reformvorhaben im Einklang mit dem Integrations- und Asylverständnis von Grün-Rot umgesetzt werden? Der Analyseschwerpunkt liegt auf den asylpolitischen Reformzielen, erstens, da diese in besonderem Maße auf eine Neuausrichtung abzielten und zweitens, aufgrund dessen, dass sich im Lauf der Legislaturperiode die Verwirklichungsbedingungen in diesem Politikfeld so stark veränderten, dass parteipolitische Positionen einem radikalen Realitätstest unterzogen wurden.

Agrar- und Ernährungswirtschaft ist ein Themenkomplex, der für die Partei Bündnis 90/Die Grünen eine zunehmend wichtige Rolle im Parteienwettbewerb auf Bundes- wie auf Länderebene spielt. In Baden-Württemberg wurde das für Agrar- und Verbraucherpolitik zuständige Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz (MLR) von 2011 bis 2016 zum ersten Mal seit Bestehen des Landes von einem grünen Minister geführt. Welche Ziele haben die baden-württembergischen Grünen im Hinblick auf die Agrar- und Ernährungswirtschaft in der Wahlkampfphase definiert? Inwieweit konnten die Grünen ihre Zielvorstellungen im Rahmen der Koalitionsverhandlungen mit der SPD festschreiben? Inwiefern wurde eine „grüne“ Handschrift bei der inhaltlichen Ausgestaltung der Agrar- und Verbraucherpolitik sichtbar? In diesem Beitrag gehen wir diesen drei Forschungsfragen mithilfe einer Analyse von Wahlprogrammen, dem Koalitionsvertrag von 2011 sowie Entscheidungen im Hinblick auf die grüne Gentechnik nach. Daraus lassen sich folgende Erkenntnisse gewinnen: i) Die Grünen haben im Zuge des Landtagswahlkampfs eine umfangreiche Programmatik zu Agrar- und Ernährungswirtschaft vorgelegt; ii) bei den Koalitionsverhandlungen konnten die Grünen ihre Idealvorstellungen gegenüber den Positionen der SPD durchsetzen; iii) die grüne Gentechnik ist ein Bereich, in dem ein weitreichender Politikwandel stattgefunden hat. Insgesamt zeigt die Analyse, dass die Agrar- und Verbraucherpolitik nach dem Regierungswechsel – und in Übereinstimmung mit den Wahlkampfaussagen – deutlich „grüner“ geworden ist.

Der Reaktorunfall in Fukushima Daiichi im März 2011 leitete in Deutschland nicht nur eine beschleunigte Phase der Energiewende ein, sondern trug auch maßgeblich zum Machtwechsel in Baden Württemberg hin zu einer grün-roten Landesregierung bei. Der Artikel untersucht die Energiepolitik der neuen baden-württembergischen Landesregierung in den Bereichen Energieerzeugung, Energieverteilung und Energieverbrauch. Dabei stellt er nicht nur die energiepolitische Programmatik der Regierungsparteien vor, sondern untersucht auch, inwieweit sich das Regierungshandeln von dem der Vorgängerregierung unterschieden hat. Zusätzlich wird auch in den Blick genommen, welchen Beitrag Baden-Württemberg, unter der Regierung Kretschmann, für das Gelingen einer bundesweiten Energiewende leisten konnte.

Der Beitrag untersucht die Außen- und Europapolitik der grün-roten Landesregierung Baden-Württembergs unter Winfried Kretschmann. Dazu werden theoretisch zwei Strategien, wie Länder ihre außenpolitischen Ziele realisieren können, differenziert: Indirekt über den Bundesrat, und direkt durch die Präsenz auf EU-Ebene sowie über bi-/multinationale Partnerschaften. Empirisch werden die außenpolitischen Wahlziele der Parteien, der grün-rote Koalitionsvertrag und das tatsächliche Regierungshandeln analysiert und mit der Politik der CDU-geführten Vorgängerregierungen verglichen. Dabei zeigt sich, dass trotz neuer Akzente, z. B. der stärkeren Betonung von Nachhaltigkeit und Zivilgesellschaft, unter Grün-Rot kein fundamentaler Wandel in der Außen- und Europapolitik Baden-Württembergs stattgefunden hat.

Der Beitrag behandelt die Reformmaßnahmen zur Ausweitung der Bürgerbeteiligung in Baden-Württemberg, die unter der grün-roten Regierung erfolgten. Vor dem Hintergrund des angestrebten Politikwechsels hin zu einer „Politik des Gehörtwerdens“ untersucht der Beitrag erstens, welche konkreten Maßnahmen getroffen wurden und wie diese zu bewerten sind, wie zweitens ein Ausbau direkter Demokratie anhand der Parteifärbung zu erklären ist und ob drittens die mit Bürgerbeteiligung verbundenen Hoffnungen letztlich begründet sind. Zur Beantwortung der dritten Frage wird erstmals im bundesdeutschen Kontext die Hypothese der bildenden Effekte („educative effects“) empirisch geprüft. Die statistische Auswertung liefert dabei kaum Anhaltspunkte für einen positiven Zusammenhang von direkter Demokratie und politischer Involviertheit.

Mit dem baden-württembergischen Machtwechsel im Mai 2011 ging ein Ruck durch die Verbandslandschaft. Insbesondere Unternehmen und Industrieverbände äußerten Befürchtungen, dass sich die Rahmenbedingungen ihrer Branchen aufgrund des Regierungswechsels verschlechtern könnten. Gleichzeitig bekundeten Bürger-, Umwelt- und Wohlfahrtsverbände sowie Gewerkschaften Hoffnungen, dass ihre politischen Ziele stärkere Berücksichtigung finden. Das Kapitel untersucht die Veränderungen des Verhältnisses zwischen Regierung und organisierten Interessen, die sich durch den Regierungswechsel zu Grün-Rot ergaben, indem sowohl die Aktivitäten der Verbände seit 2011 als auch die Gesetzgebungstätigkeit der grün-roten Landesregierung mit der Zeit der schwarz-gelben Vorgängerregierung verglichen werden. Im Ergebnis zeigt sich, dass sich im Alltag der Verbände nur wenig verändert hat. Insbesondere stehen Schwankungen der Verbandstätigkeit nur eingeschränkt mit einem parteipolitisch begründeten Politikwechsel in Verbindung.

In unserem Beitrag analysieren wir, wie die Bürgerinnen und Bürger den Regierungswechsel und die Übernahme der Regierungsgeschäfte durch die neue grün-rote Regierung wahrgenommen, wie sich die Regierungs- und Parteienzufriedenheit (ausgedrückt durch die hypothetische Wahlentscheidung) im Zeitverlauf entwickelt haben und was die Determinanten der Zufriedenheit sind. Unsere Analysen basieren dabei auf insgesamt sechs repräsentativen telefonischen Befragungen im Zeitraum von November 2011 bis Oktober 2015. Wir können zeigen, dass im Laufe der Legislaturperiode die vor der Wahl stattgefundenen Ereignisse mehr und mehr an Bedeutung für die Bewertung der Regierungsleistung verlieren. Die Landesregierung gewinnt indes parteiübergreifend an Zustimmung und Akzeptanz. Der wichtigste Faktor ist hierbei die Zeit. So schafft es die Regierung um Ministerpräsident Kretschmann nach anfänglicher „Normalisierung“ aus einer vorübergehenden polarisierenden und hoch emotionalen Phase als stabilisierender Faktor hervorzutreten und auch mittelfristig Wähler anderer Parteien, insbesondere auch der CDU, für sich zu gewinnen.

Das abschließende Kapitel des Sammelbandes fasst die wesentlichen Befunde der einzelnen Kapitel in einer vergleichenden Systematik zusammen und zieht eine Bilanz der wesentlichen Reformen der ersten grün-roten Landesregierung Deutschlands in Baden-Württemberg in den verschiedenen Politikfeldern. Dabei wird analysiert inwieweit und in welcher Form die von Winfried Kretschmann geführte Landesregierung in Baden-Württemberg in den Jahren 2011 bis 2016 die unterschiedlichen genuinen landespolitischen Spielräume in den jeweiligen Politikfeldern auszunutzen wusste. Auf Basis dieses Vergleichs wird der Versuch unternommen, zu ergründen, welche der von Grün-Rot initiierten Politikwechsel auch über die grün-rote Legislaturperiode hinaus wirksam bleiben, und welche Reformen dagegen voraussichtlich keinen Bestand haben werden. Abschließend wird auf die elektorale Bewertung der grün-roten Koalition und die Ergebnisse der Landtagswahl 2016 eingegangen und analysiert, welche Folgen die grün-rote Koalition und ihre Bilanz für die Parteienlandschaft und den Parteienwettbewerb in Baden-Württemberg haben könnten.