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Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning

Published in:

11-01-2017 | Wissenschaftlicher Beitrag

Das SARO-Gutachten (1961): Beurteilung von Entstehung, Inhalt und Wirkung

Author: Prof. Dr. Heinrich Mäding

Published in: Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning | Issue 4/2017

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Zusammenfassung

Der Beitrag unternimmt eine fachgeschichtliche Einordnung und Beurteilung des Gutachtens des Sachverständigenausschusses für Raumordnung (SARO) aus dem Jahr 1961, dem für die Startphase der Bundesraumordnung in Deutschland große Bedeutung beigemessen wird. Im Zentrum steht eine detaillierte Beurteilung des Textes nach fünf Fragestellungen, die seine Eignung als Dokument der Politikberatung betreffen. Im Blick zurück auf die Beratungsnachfrage der Politik wird geprüft, inwieweit der Auftrag an den Ausschuss von ihm erfüllt wurde. Im Blick nach vorn wird die politische Resonanz auf den Text anhand wichtiger Dokumente der Bundesraumordnung bis 1975 skizziert. Die Beurteilung ergibt, dass eine Vielzahl von fachlichen Kritikpunkten die Beratungseignung beeinträchtigt, unter anderem das Tragfähigkeitskonzept als Handlungsmaßstab sowie die unzureichende Ausarbeitung der Strategie in materieller und prozeduraler Hinsicht. Dennoch war die politische Resonanz positiv und das Gutachten wurde ein wichtiger Schritt zum Raumordnungsgesetz von 1965.

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Dieser Beschluss umfasste auch die Einsetzung des Interministeriellen Ausschusses für Raumordnung (IMARO) und eine Absichtserklärung zur Intensivierung der Raumordnung (Dittrich 1962: 20).

Sogar der Begriff „Raum“ wurde ins „Wörterbuch des Unmenschen“ (1968) aufgenommen (Briesen/Strubelt 2015: 16).

Liberalismuskritik war Mainstream auch bei SARO-Mitgliedern, teilweise unter dem Etikett „Alt-Liberalismus“, vgl. Heil (2003: 100 ff.).

Zur Vorgeschichte vgl. Kegler (2015a: 413 ff.).

Seitenangaben im Text beziehen sich auf das SARO-Gutachten.

Die hier angesprochenen „Richtlinien […] für die Koordinierung der […] Maßnahmen“ sind deutlich anspruchsloser als die Forderung von Innenminister Schröder in einem Brief an Adenauer vom 29. Juni 1955, vor einem Raumordnungsgesetz müsse ein raumpolitisches Programm der Bundesregierung vorliegen „als ein Leitbild, das allgemeine Richtlinien für die Ordnung des Raumes im Bundesgebiet zu enthalten hätte“ (zit. nach Kegler 2015a: 419).

Die Studienrichtung ist mir nur für Kleine nicht bekannt. Er war vermutlich Jurist.

Zu Stellenwert und Geschichte dieser beiden Einrichtungen, insbesondere der ihnen gemeinsamen Rolle als Nachfolgeeinrichtung der Reichsarbeitsgemeinschaft für Raumforschung und zu den Konflikten zwischen ihnen, vgl. u. a. Istel (1999: 61); Leendertz (2008); Gutberger (2015); Mießner (2015).

Blotevogel differenziert zwischen Brüning („beteiligt“, S. 115), Ley („kompromittiert“, S. 120) und Isenberg („im Dienste der nationalsozialistischen Ideologie und Politik“, S. 102).

Leendertz (2008: 229) verweist darauf, dass Brüning 1946 im Spruchkammerverfahren Entlastungszeuge für Isenberg war.

Immerhin zählte Ley 1953 zu den Landesplanern, die den Begriff „Raumordnung“ gänzlich aus der Fachsprache eliminieren wollten (Arbeitsgemeinschaft der Landesplaner der Bundesrepublik Deutschland 1953) und dafür von Dittrich (1953a) scharf attackiert wurden; vgl. auch Leendertz (2008: 269, 271).

Metzler (2005) und Leendertz (2008) haben im Bundesarchiv darauf zurückgegriffen, jedoch die Kontroversen nicht systematisch dokumentiert.

Willeke (1960: 19, 26) spricht sogar von einer „Verwirrung“ bezüglich des Raumordnungsbegriffes.

Vgl. die Leitbildartikel in den Grundlagenwerken der ARL: Dittrich (1960a), Ernst (1966), Ernst (1970), Storbeck (1982), Lendi (1995), Dehne (2005); außerdem Zimmermann (2009).

Dittrich (1958a: 1) nennt ihn – ohne Quelle – „in der Soziologie […] bewährt“ und beruft sich hier und später aber vor allem auf diverse Publikationen des Ökonomen Müller-Armack, vor allem auf dessen Buch „Genealogie der Wirtschaftsstile“ (Müller-Armack 1941). Müller-Armack, seit 1948 Vordenker des Konzeptes „Soziale Marktwirtschaft“, war ab 1952 Leiter der Grundsatzabteilung, ab 1958 Staatssekretär des Bundesministeriums für Wirtschaft. Die wiederholte Berufung auf ihn signalisierte Kompatibilität der Ideen und war sicherlich auch eine Suche von Verbündeten.

Dittrich (1958a), Dittrich (1958b), Dittrich (1960a), Dittrich (1960b), Dittrich (1962). Erst Dittrich (1962) löste eine kritische Rezeption aus; vgl. etwa Lehmann (1963), Winkler (1966).

Dittrich (1962: 1): „Nun kann ich meine Urheberschaft an dem Leitbild-Kapitel des Gutachtens nicht leugnen.“.

Schon Winkler (1966: 175) vermutet, dass „das Unterlassen einer Abgrenzung gegen die verwandten Ausdrücke ‚Vorbild‘, ‚Wunschbild‘, ‚Konzept‘, ‚Modell‘‚ ‚Richtlinie‘ und andere zur unklaren Situation [im Verständnis des Begriffs „Leitbild“, d. Verf.] beigetragen [hat]“.

Die Nähe zu Müller-Armack wird hier auch in der Wortwahl besonders deutlich. Aus dessen Buch „Genealogie der Wirtschaftsstile“ (1941: 17) zitiert Dittrich (1960a: 113): „In der Stilentwicklung bekundet sich die Fähigkeit der Geschichte, von Epoche zu Epoche alle Lebensgebiete unter einen neuen Gesamtsinn oder unter ein anderes Formprinzip zu stellen.“.

Kritisch jedoch Zimmermann (1966: 241): „Der Versuch in der Raumordnungsdiskussion jedoch, durch verbale Interpretation von Verfassungsnormen über mehrere Stufen zu Grundsätzen der Raumordnung zu kommen, kann nicht als gelungen angesehen werden.“ Dabei bleibt allerdings offen, ob die Kritik nur diesen oder jeden solchen Versuch betrifft.

Etwa wenn vom Leitbild gesagt wird, dass es „den Sternen gleich […] zur Orientierung dienen soll“ (S. 78 f.).

Noch prononcierter Olsen (1960: 10): „Das Leitbild ist die Norm, welche die Raumforschung als Wissenschaft setzt.“.

Ähnlich die Kritik bei Zimmermann (2009: 5).

Brüning (1943: 184) hatte das Oberziel der (nationalsozialistischen) Raumordnung mit „Gesunder Lebensraum zur Gesunderhaltung von Volk und Staat“ umschrieben.

Mit deutlichen Anklängen an den wiederholt von Dittrich gelobten Röpke und sein Buch „Civitas humana“ (Röpke 1949), wo etwa im Kontext der „Rückführung aller Dimensionen und Verhältnisse vom Kolossalen auf menschlicheres Mass“ auch die „Auflösung der Grossstädte und Industriereviere“ gefordert wird; zitiert nach Winkler (1966: 174).

Der Terminus ist heute ungebräuchlich; vgl. aber das Stichwort „Vitalsituation“ in den beiden ersten Auflagen des Handwörterbuches der Raumforschung und Raumordnung der ARL: Meyer (1966) und – zurecht sehr viel kritischer – Klein (1970).

Nur ein Beispiel im Kontext Finanzausgleich: „Das Gemeinschaftsleben wird demoralisiert, sobald ein anderer zahlt“ (S. 46).

Vgl. dazu auch Kegler (2015a: 361 ff.), Kegler (2015b: 74 ff.) sowie zu verschiedenen Konzepten der Tragfähigkeit Weiß (2005), bei dem allerdings Isenberg nicht erwähnt wird.

Hier gibt es eine Brücke zur Exportbasistheorie der Regionalökonomie und damit zur theoretischen Grundlage der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“.

Im Konzept einer „berichtigten Tragfähigkeit“ werden künftige Entwicklungsmöglichkeiten rudimentär einbezogen (Leendertz 2008: 258); vgl. auch den Terminus „steigerbare Tragfähigkeit“ bei Isenberg (1970: Sp. 3388).

Vgl. die Publikationen zum Umfeld des „Generalplan Ost“ von Götz Aly, Susanne Heim, Isabel Heinemann, Mechtild Rössler, Sabine Schleiermacher, Bruno Wasser und anderen, z.B. über die Literaturhinweise bei Heil 2003 und Leendertz 2008.

Mal mit, mal ohne Anführungszeichen, mal mit, mal ohne den Zusatz „deutsch“, Isenberg (1968: 137 f.).

Dazu hatte sich Isenberg schon in den frühen 1950er-Jahren positioniert (Kegler 2015a: 420).

Auch hier wird deutlich, dass der SARO seinen Auftrag, der explizit auf die Koordinierung innerhalb der Bundesregierung bezogen war, überschreitet – und zurecht!.

Herbert (2014: 777) charakterisiert Erhards Position mit einem Zitat von ihm: „Aus dem Widerstreit der Interessen erwächst kein organisches Ganzes.“.

Seine Position prägte auch das spätere Raumordnungsgesetz und dessen Kommentatoren: „Die Raumordnung ist nicht nur reine Planungstechnik“ (Zinkahn/Bielenberg 1965: 14).

Abgedruckt u. a. bei Umlauf (1958: 220 f.).

Er war unter anderem auch Vorsitzender der Sachverständigenkommission für die Neugliederung des Bundesgebietes, die 1973 ihren Bericht vorlegte; vgl. Mäding (2014).

Zur Vorgeschichte des Raumordnungsgesetzes vgl. u. a. Zinkahn und Bielenberg (1965), Ernst (1991), zur Bewertung vgl. u.a. Halstenberg (1987: 27).

Zur Kritik „biologistischer Analogien“ vgl. Briesen und Strubelt (2015: 21, 35).

Vgl. im Detail Väth (1980: 174 ff.). Er verweist unter anderem darauf, dass sich selbst die Bundesregierung im Raumordnungsbericht 1974 wegen des Kompromisscharakters wesentlicher Aussagen vom Bundesraumordnungsprogramm distanziert habe (Väth 1980: 202).

Mehr geprägt „von Überzeugungen und intuitiven Annahmen“ als „von nachprüfbaren Daten und reproduzierbaren Verfahren“ (Kegler 2015b: 86).

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Title: Das SARO-Gutachten (1961): Beurteilung von Entstehung, Inhalt und Wirkung
Author: Prof. Dr. Heinrich Mäding
Publication date: 11-01-2017
Publisher: Springer Berlin Heidelberg
Published in: Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning / Issue 4/2017
Print ISSN: 0034-0111
Electronic ISSN: 1869-4179
DOI: https://doi.org/10.1007/s13147-016-0470-z

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