2. Die Agenda 2030 und die Sustainable Development Goals

Zunächst empfiehlt sich ein Blick auf die den SDGs vorangegangen sogenannten Millenium Development Goals (MDGs), auf die sich die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen im Jahr 2000 einigten. Die MDGs gliederten sich in acht Unterziele und umfassten Themen wie die Bekämpfung von Hunger und Armut, die Senkung der Kindersterblichkeit und die Gleichstellung der Geschlechter (Hulme 2009).

Mit den MDGs sollten Anstrengungen unternommen werden, um bis zum Jahr 2015 die (absolute) Armut zu beenden. Im Fokus standen die Entwicklungsländer, die sogenannten Länder des Globalen Südens. Somit stellten die MDGs einen Orientierungsrahmen der globalen Entwicklungszusammenarbeit dar.

Für eine Überprüfung der Erfüllung der Ziele wurden verschiedene Zielvorgaben gemacht. So sollte beispielsweise zwischen 1990 und 2015 weltweit die Sterblichkeitsrate von Kindern unter fünf Jahren unter anderem durch Impfungen um zwei Drittel gesenkt werden. Als Indikator wurde dafür zum Beispiel der Anteil der Einjährigen, die gegen Masern geimpft wurden, herangezogen.

Die nachhaltige Entwicklung von Städten spielte bei den MDGs keine explizite Rolle. Durch Ziele wie beispielsweise die Beseitigung von Slums bestanden jedoch indirekte Bezüge zur Stadtentwicklung. Auch die Indikatoren wurden in der Regel nicht auf lokaler Ebene, sondern auf nationaler bzw. supranationaler Ebene gemessen.

Obwohl von allen UN-Mitgliedsstaaten unterzeichnet, entfalteten die MDGs keine unmittelbaren völkerrechtlichen Konsequenzen für staatliches Handeln. Durch zeitliche Vorgaben und Indikatoren zur Messung der Umsetzung bestand jedoch Handlungsdruck. Für einige der Ziele konnten bis zum Jahr 2015 auch durchaus Fortschritte verzeichnet werden: So sank die Zahl der Menschen, die in extremer Armut leben, von 1,9 Mrd. im Jahr 1990 auf 836 Mio. im Jahr 2015. Die Kindersterblichkeit nahm im selben Zeitraum von 90 auf 43 Tote pro 1000 Geburten ab (United Nations 2015a). Es gab jedoch auch Kritik an den MDGs: fehlende Daten zur Messung der Indikatoren, begrenzte Einbeziehung der Länder des Globalen Südens bei der Entwicklung der MDGs und keine Anpassung an spezifische nationale Begebenheiten (Attaran 2005; Fehling et al. 2013).

Angesichts der Erfahrungen mit den MDGs starteten die Vereinten Nationen im Jahr 2012 den sogenannten Post-2015-Prozess, in dem neue globale Entwicklungsziele diskutiert wurden. Während des Prozesses fanden Konsultationen mit der Zivilgesellschaft, dem Privatsektor und den Regierungen einer großen Zahl der UN Mitgliedstaaten statt. Auch die Wissenschaft wurde einbezogen (International Council for Science ICSU und International Social Science Council ISSC 2015). Partizipation spielte somit im Post-2015 Prozess eine wesentlich größere Rolle als bei der Erstellung der MDGs (Feeny 2020). Trotz eines konfliktbeladenen Prozesses, in dem unterschiedliche Stakeholder und Lobbygruppen um Einfluss kämpften, sowie harter Diskussionen um die Ziele (Kamau et al. 2018; Parnell 2016), gelang es der UN Vollversammlung im September 2015 sich mit der Agenda 2030 und den darin enthaltenen 17 SDGs auf ein komplexes umfassendes Zielsystem zu einigen: Innerhalb von 15 Jahren (2015–2030) sollen mit den SDGs umfassende Maßnahmen hin zu einer globalen nachhaltigen Entwicklung realisiert werden. Die Ambitionen der MDGs werden damit deutlich übertroffen. Im Kern geht es darum, die Welt zu transformieren, wie es der Untertitel der Agenda 2030 beschreibt: „Transforming our world“. Im Vergleich zu den MDGs verfügen die SDGs über:

In diesem Kapitel werden wir näher auf die Inhalte und den strukturellen Aufbau der Agenda 2030 und die SDGs eingehen, um in Kap. 3 die Bedeutung für die nachhaltige Stadtentwicklung genauer zu beleuchten. Die 17 Ziele (Abb. 2.1) bilden unterschiedliche Themenfelder ab und bauen auf existierenden Nachhaltigkeitsdefinitionen wie dem Nachhaltigkeitsdreieck mit den Dimensionen Ökonomie, Ökologie und Soziales auf. Sie zielen darauf, die Lebensgrundlage jetziger und künftiger Generationen sicherzustellen.

Die einzelnen 17 SDGs sind nicht priorisiert, sondern stehen nebeneinander und sollen sich gegenseitig ergänzen. Diesen 17 eher generell gehaltenen Zielen wurden jeweils 8–12 Unterziele zur Konkretisierung zugeordnet, die über Indikatoren gemessen werden können. Hierdurch soll erreicht werden, dass die Umsetzung der SDGs evaluiert werden kann, indem transparent und nachvollziehbar dargestellt wird, welche Fortschritte hin zur Erreichung der Ziele gemacht wurden. Den 17 Zielen wurden insgesamt 169 Unterziele zugeordnet, die durch 231 Indikatoren gemessen werden sollen (United Nations 2015b).

Ziel von SDG 11 ist es, Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, widerstandsfähig und nachhaltig zu gestalten. Damit wurde ein integratives Verständnis von Stadtentwicklung mit verschiedenen, miteinander verwobenen Zielen in einem Dokument der globalen Politik verankert (Parnell 2016). SDG 11 kann daher in Verbindung mit den anderen SDGs, die einen städtischen Bezug aufweisen, als globaler Rahmen für nachhaltige Stadtentwicklung dienen, auf den sich alle UN Mitgliedsstaaten im Konsens geeinigt haben.

Auch SDG 11 sind verschiedene Unterziele zugeordnet. Hierzu zählen die urbane Mobilität, der öffentliche Raum, Flächennutzung, die Widerstandsfähigkeit von Städten gegenüber Katastrophen, sowie dezidiert eine partizipative, integrierte und nachhaltige Stadtplanung. Es finden sich folglich mehrere Dimensionen nachhaltiger Stadtentwicklung in diesem Ziel wieder (vgl. auch Kap. 3). Somit wird nicht nur eine ökologischere Form der Stadtentwicklung angestrebt, sondern soziale, kulturelle und wirtschaftliche Ziele werden gleichermaßen verfolgt.

Zu beachten ist, dass das Konzept der Agenda 2030 mit den SDGs insbesondere die Verknüpfung von Sektoren hervorhebt und systemische Zusammenhänge zwischen den verschiedenen SDGs betont (Beisheim 2018). Für die Umsetzung von SDG 4 „Hochwertige Bildung“ oder SDG 6 „Sauberes Wasser und sanitäre Einrichtungen“ sind beispielsweise städtische Maßnahmen von besonderer Bedeutung, da sich in den Städten die Bevölkerung konzentriert (Koch et al. 2019). Auch zwischen SDG 7 „Erneuerbare Energie“ und SDG 11 gibt es enge Verbindungen (International Council for Science ICSU 2017). So ist angesichts steigender Urbanisierungsquoten und zunehmender städtischer Energieverbräuche die Frage zentral, wie in den Städten eine nachhaltigere Form der Energieversorgung erreicht werden kann. UN HABITAT, das Programm der Vereinten Nationen für menschliche Siedlungen, geht davon aus, dass ein Drittel aller Indikatoren für die SDGs sich auch auf urbaner Ebene messen lassen (UN Habitat 2018).

Ebenfalls zu beachten ist, dass die SDGs zwar einen universellen Anspruch haben, die einzelnen Ziele jedoch in Ländern des Globalen Nordens und Südens unterschiedliche Bedeutung haben. So ist in Bezug auf SDG 1 „Keine Armut“ in Ländern des Globalen Nordens das Thema der relativen Armut anzusprechen, während im Globalen Süden auch die absolute Armut verringert werden soll (Koch et al. 2019). Auch von Stadt zu Stadt kann sich der Bezug und die Ausrichtung der jeweiligen SDGs ändern, da Städte spezifische Charakteristika und Herausforderungen bezüglich einer nachhaltigen Stadtentwicklung aufweisen. Insofern ist es notwendig, die universell gültigen Ziele jeweils kontextspezifisch zu prüfen und gegebenenfalls anzupassen (Krellenberg et al. 2019; Koch et al. 2019).

Die Umsetzung der SDGs wird also nicht als top-down Prozess, sondern als bottom-up Verfahren verstanden (Biermann et al. 2017). Da keine klaren Vorgaben und Sanktionen vorliegen, erlauben die SDGs den einzelnen Ländern viel Spielraum in der Ausgestaltung der eigenen nationalen Schwerpunktsetzung bei der Umsetzung der SDGs. Die SDGs erfordern nationale und auch lokale Interpretationen und Umsetzungen, wie in den folgenden Kapiteln erläutert wird. Aber auch in Bezug auf Maßnahmen zur Umsetzung der Ziele auf nationaler und lokaler Ebene enthält die Agenda 2030 nur wenige Aussagen. Somit bestehen in Bezug auf die nationalen Berichtswesen erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten (Beisheim 2020).

Zwar betont die Agenda 2030 die wichtige Rolle der lokalen Ebene bei der Umsetzung der SDGs, genaue Verfahren bzw. verpflichtende Zielkataloge für Städte existieren hingegen nicht. Für die Städte ergeben sich daher aus der Umsetzungsarchitektur der Agenda 2030 große Freiheiten, aber auch Herausforderungen (siehe Kap. 3).

Die Agenda 2030 hat einige der Probleme, die bei den MDGs auftraten, gelöst. Mit den SDGs wird ein universeller Anspruch verfolgt und die Spannbreite der Nachhaltigkeitsaspekte ist größer. Allerdings existiert auch Kritik an den SDGs. Zielkonflikte, nicht ausreichend große Ambitionen bei der Umsetzung sowie Zweifel an der Wirksamkeit der Ziele werden in diesem Zusammenhang genannt und im Folgenden näher erläutert.

Da die Agenda 2030 keine Priorisierung der 17 SDGs vorsieht, sind alle SDGs gleichbedeutend und stehen auf einer Ebene. Im Idealfall ergeben sich Synergieeffekte, wie in Abschn. 2.2 bereits am Beispiel von SDG 11 aufgezeigt wurde: Maßnahmen, die ein SDG betreffen, können gleichzeitig zur Erfüllung eines anderen SDGs beitragen. Allerdings birgt dies auch die Gefahr, dass Zielkonflikte – sogenannte Trade-offs – zwischen den Zielen auftreten. Durch eine Intensivierung des Fischfangs mag es zwar gelingen, Hunger zu reduzieren (SDG 2), gleichzeitig können jedoch auch negative Auswirkungen auf das Leben unter Wasser (SDG 14) entstehen. Das in SDG 8 erwähnte Ziel des Wirtschaftswachstums kann aufgrund der damit in der Regel verbundenen höheren CO₂-Emissionen den Klimawandel verstärken und somit SDG 13 (Maßnahmen zum Klimaschutz) konträr entgegenstehen (Kopnina 2015). So ist festzuhalten, dass Interaktionen zwischen den einzelnen SDGs im positiven und negativen Sinn existieren, die bei der Umsetzung der Agenda 2030 zu beachten sind (Nilsson et al. 2016; Independent Group of Scienties appointed by the Secretary-General 2019).

Auch auf städtischer Ebene können unerwünschte Nebeneffekte zwischen einzelnen SDGs bzw. zwischen den Unterzielen der SDGs auftreten. Die Existenz von Zielkonflikten im Rahmen der Stadtentwicklung ist allerdings nicht SDG-spezifisch, sondern eine grundsätzliche Herausforderung von Stadtpolitik und -verwaltung (vgl. Kap. 3).

Zum Kritikpunkt der mangelnden Ambitionen lässt sich konstatieren, dass die mit den SDGs anvisierten Ziele zu wenig ambitioniert sind, um die globalen Nachhaltigkeitsprobleme insbesondere im ökologischen Bereich bis 2030 zu beheben (Hickel 2020). Angesichts der fortschreitenden Klimaerwärmung und der Notwendigkeit, das globale Wirtschaftssystem in den nächsten Jahrzehnten vollständig auf eine CO₂-freie Wirtschaft umzustellen, reicht der mit der Agenda 2030 und den SDGs verfolgte Anspruch nicht aus. In Bezug auf den Klimawandel existiert mit SDG 13 zwar ein eigenes SDG, in dem Klimaschutzmaßnahmen als Ziele genannt werden; im Vergleich zum Übereinkommen von Paris zum Klimawandel (Paris Agreement on Climate Change), einem 2015 beschlossenen Vertrag der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC), werden in SDG 13 jedoch keine konkreten Vorgaben z. B. zur Einsparung von CO2-Emissionen gemacht. Die SDGs verweisen auf die Zuständigkeit von UNFCCC, konkrete Klimaziele und -maßnahmen auf globaler Ebene zu verhandeln und enthalten daher keine messbaren Zielwerte zur Dekarbonisierung.

Auch die generelle Wirksamkeit der Agenda 2030 wird, als dritter Kritikpunkt, zum Teil infrage gestellt. Die Freiwilligkeit bei der Umsetzungsarchitektur der SDGs und die Tatsache, dass es keine Sanktionsmechanismen für die Länder gibt, die keine Berichte an das HLPF liefern bzw. keinen Fortschritt bei der Umsetzung der SDGs verzeichnen, wirft Fragen nach Verbindlichkeit und Schlagkraft auf.

Ein anderer Einwand in Bezug auf die fehlende Wirksamkeit der SDGs ist ihre starke Orientierung an Indikatoren und Monitoringsystemen. So lässt sich zwar messen was für Veränderungen notwendig sind, um gesteckte Ziele zu erreichen und welche der SDG-Indikatoren bislang nicht erfüllt sind; wie diese Veränderungen und die dafür in den Indikatoren beschriebenen Zielwerte erreicht werden, liegt jedoch in der individuellen Verantwortung der Länder bzw. Kommunen (Kaika 2017). In diesem Kontext ergeben sich insbesondere Herausforderungen für die Kommunen (vgl. auch Abschn. 3.​2 und 3.​3).

Für die SDGs kann daher, ähnlich wie bei der Umsetzung des Übereinkommens von Paris zum Klimawandel, von zwei Diskrepanzen in Bezug auf die Ambitionen und die Implementierung gesprochen werden. Die Diskrepanzen liegen einerseits in den zu wenig ambitionierten Zielsetzungen der SDGs insbesondere bei den Einsparungen von CO₂-Emissionen (Ambition Gap) und andererseits in der bislang nur schleppend stattfindenden Umsetzung der ohnehin schon wenig anspruchsvollen Ziele (Implementation Gap).

Die Kritikpunkte an den SDGs zeigen, dass die Agenda 2030 kein Allheilmittel dafür ist, die Welt zu mehr Nachhaltigkeit zu transformieren. Vor dem Hintergrund schwacher Wirksamkeit internationaler Vertragsabkommen spielt daher die Frage, wie und mit welchen Mitteln die SDGs auf Ebene der Städte interpretiert und umgesetzt werden, eine wichtige Rolle (mehr dazu in Kap. 3).

Mehr als fünf Jahre nach der Verabschiedung der Agenda 2030 und der SDGs eröffnen verschiedene Dokumente einen Blick auf den Stand der Umsetzung und den erkennbaren Fortschritten in Bezug auf eine nachhaltige Entwicklung.

Global gesehen zeichnet der Progress Report ein eher düsteres Bild zum Umsetzungsstand der Agenda 2030 auf: Nur wenige Maßnahmen in Bezug auf den Klimawandel wurden angegangen; die Versauerung der Ozeane schreitet voran, ebenso wie der Verlust der Biodiversität. Auch für das SDG 11 sind viele Entwicklungen negativ. Der Anteil der in Slums lebenden Personen ist nach Jahrzehnten des Rückgangs erstmalig wieder auf 24 % angestiegen; nur die Hälfte der weltweiten urbanen Bevölkerung hat angemessenen Zugang zu öffentlichem Personennahverkehr. Die Luftqualität hat sich hingegen im Jahr 2020 in vielen Städten verbessert (United Nations 2020). Dies könnte allerdings ein temporärer Effekt sein, der auf dem Rückgang der wirtschaftlichen Produktion in Zeiten von COVID-19 beruht. Zusammenfassend kann von einer Diskrepanz zwischen Rhetorik und Handeln gesprochen werden. Die UN Mitgliedstaaten heben zwar grundsätzlich die Bedeutung der SDGs hervor, konkrete Veränderungen sind jedoch bisher nur in geringem Maße zu erkennen (UCLG 2019, S. 79).

Informationen zum Stand der Umsetzung auf nationaler Ebene bieten die bereits erwähnten freiwilligen Berichte (VNRs) für das HLPF. Vergleicht man die Berichte wird deutlich, wie unterschiedlich die Umsetzung in den einzelnen Ländern angegangen wird und wie verschieden die Prioritäten in Bezug auf die SDGs sind. Deutschland hat im Jahr 2016 einen ersten VNR verfasst und wird im Jahr 2021 einen weiteren veröffentlichen. Parallel dazu wurde mit der 2016 erschienenen und 2018 überarbeiteten Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie ein Dokument erstellt, in dem die Umsetzung der SDGs in Deutschland dargestellt wird (Bundesregierung 2018). Die Nachhaltigkeitsstrategie, für die eine erneute Weiterentwicklung im März 2021 erschienen ist (Bundesregierung 2021), adressiert drei unterschiedliche Maßnahmentypen:

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich viele mit der Agenda 2030 verknüpfte Erwartungen sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene bislang nicht oder nur in geringem Maße erfüllt haben. Dem übergeordneten Anspruch der Agenda, unsere Welt zu transformieren, werden die bisherigen Entwicklungen nicht gerecht. Die Umsetzungsarchitektur, die auf rechtlich nicht verbindliche multilaterale Verträge und freiwillige nationale Berichterstattung setzt, ist nicht ausreichend.

In Bezug auf die Umsetzung der Agenda 2030 werden große Erwartungen an die Städte formuliert. Es wird davon ausgegangen, dass Transformationen zu mehr Nachhaltigkeit in den Städten einfacher und schneller zu realisieren sind als auf nationaler oder globaler Ebene (Independent Group of Scientists appointed by the Secretary-General 2019) und Städte somit entscheidend für die Erreichung der globalen Nachhaltigkeitsziele sind (vgl. hierzu auch Angelo und Wachsmuth 2020). Das folgende Kapitel geht daher auf verschiedene urbane Herausforderungen bei der Umsetzung der SDGs und die Entwicklung der nachhaltigen Stadtentwicklung im Speziellen ein.