Herkunft und Zukunft der Sozialen Marktwirtschaft

Die Corona-Pandemie hat die stabilitätsverwöhnte deutsche Wirtschafts- und Sozialpolitik im Frühjahr 2020 vor eine gänzlich unerwartete Herausforderung gestellt. Ihre unmittelbaren konjunkturellen und arbeitsmarktpolitischen Auswirkungen sind in der Wirtschaftsgeschichte der Bundesrepublik allenfalls mit den Erschütterungen vergleichbar, die nach 2008 durch die Finanzmarkt- und Staatsschuldenkrise ausgelöst wurden. Wie damals waren es nicht nur kurzfristige Auswirkungen wie das Hochschnellen der Kurzarbeit oder der Einbruch der Konjunkturindikatoren, an denen das Ausmaß der Krise abzumessen war. Es traten auch Fernwirkungen institutioneller und konzeptioneller Art ein, die die Wirtschafts- und Sozialordnung strukturell und dauerhaft verändern können.

Die Krise führte zu einer Neubestimmung der Rolle des Staates bei der Stabilisierung und Transformation der Wirtschaft, und sie tat dies nicht nur auf nationaler Ebene, sondern mittels neuer Vereinbarungen zur Geld- und Konjunkturpolitik auch auf europäischer Ebene. Längst zeichnet sich ab, dass sich die Entwicklungen, die nach 2008 im Zuge der kumulierenden „Rettungspolitik“ der europäischen Institutionen einsetzten, durch die konjunkturpolitischen Reaktionen auf die Corona-Pandemie im Jahre 2020 verfestigt und verstärkt wurden. Ordnungsvorstellungen, die das Verhältnis von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft justieren, befinden sich offenkundig im Umbruch – hin zu Konzeptionen, die eine aktivere Rolle des Staates zur Konjunkturstabilisierung und zur Steuerung von Transformations- und Innovationsprozessen vorsehen und weniger Scheu davor haben, die Staatstätigkeit auszudehnen, die Hürden für Staatsverschuldung abzusenken und daraus resultierende Kosten und Haftungsrisiken zu kollektivieren.

Hierbei treten verschärfte Konflikte zwischen „südeuropäischen“ und „nordeuropäischen“ Positionen zur Geldpolitik, zur Vergemeinschaftung der Konjunkturpolitik und zur Staatsschuldenfinanzierung zutage, die erhebliche Sprengkraft für die europäische Integration entfalten können. Die europäische Integration dehnt sich offenkundig auf Bereiche aus, für die es keinen tragfähigen Konsens der Ordnungsvorstellungen mehr gibt. Aktuell werden diese Spannungslagen im Ringen um „strategische Autonomie“ der Europäischen Union deutlich: Während auf der einen Seite die Offenheit der Märkte im Sinne des Freihandels für die Außenbeziehungen der EU betont wird, treten auf der anderen Seite Vorstellungen hervor, die in bestimmten industriellen Bereichen eine Abschottung nach außen und eine kleinteilige politische Steuerung im Inneren favorisieren.

Entgegen vieler Deutungen, die seit Schaffung der europäischen Währungsunion aus Frankreich, Italien oder Griechenland zu vernehmen waren, spielt Deutschland auf der europäischen Ebene schon seit einiger Zeit eine eher unentschiedene und kompromissbereite Rolle. Schon vor dem Ausbruch der Corona-Pandemie zeichnete sich eine Annäherung der wirtschafts- und integrationspolitischen Grundvorstellungen Deutschland an diejenigen Frankreichs ab. Im bilateralen „Vertrag von Aachen“ aus dem Jahre 2019 war diese Annäherung bereits ebenso angelegt wie in den Vorstellungen zur Industrie- und Innovationspolitik in der „Nationalen Industriestrategie“ (BMWi 2019) aus demselben Jahr. Nach dem Vollzug des „Brexits“ hat das eher liberale Lager innerhalb der EU an Gewicht verloren. Für die EU dürfte dies auf lange Sicht kostspieliger und nachteiliger sein als der höhere Aufwand an Zollmodalitäten an der neuen EU-Außengrenze.

Am Ende der pragmatisch-passiven Ära Merkel stellt sich die Frage, ob all diese Entwicklungen eine angemessene Transformation und Modernisierung des Leitbildes der „Sozialen Marktwirtschaft“ darstellen oder ob es sich um einen grundlegenden Kurswechsel handelt, der das Land noch weiter als ohnehin schon von seinen konstitutiven Vorstellungen zur Wirtschafts- und Sozialordnung wegführt und vorhandene Strukturprobleme möglicherweise verschärft. Die politischen und wissenschaftlichen Diskussionen darüber werden auf die eine oder Weise die historische Bilanz der langen Ära Merkel prägen – sei es, dass sich das Bild einer pragmatisch-vorsichtigen Politik der Krisenreaktionen durchsetzt, bei denen das Land alles in allem passabel durch die ersten beiden Jahrzehnte des 21. Jahrhunderts gekommen ist, oder sei es, dass sich eher das Bild einer Ära der verpassten Chancen, der unterlassenen Reformen und der aufgestauten Probleme durchsetzen wird.

Die Einordnung der aktuellen Krisenpolitik und der aus ihr abgeleiteten neuen Strategien in die Traditionslinien der deutschen Wirtschafts- und Sozialpolitik fällt schon allein deshalb nicht leicht, weil der Begriff der „Sozialen Marktwirtschaft“ ausgesprochen schillernd ist und mit ihm von je her eine wechselhafte Sprachgebrauchspolitik betrieben worden ist. Im politischen Raum wird der Begriff bisweilen lediglich als affirmative Legitimationsformel für den jeweiligen Ist-Zustand der Wirtschafts- und Sozialpolitik verwendet. Wo er hingegen als Kontrastfolie zum Status quo dient und Veränderungsforderungen rechtfertigen soll, kennzeichnet er mal den Anspruch auf freiheitlich ausgerichtete Reformen, mal aber auch den Anspruch auf eine sozialpolitische Einhegung der Marktwirtschaft.

Diese Unbestimmtheit gründet in dem politischen Erfolg der Sprachschöpfung. Alle Parteien nehmen heutzutage den Begriff für sich in Anspruch und versuchen, die Deutungshoheit über ihn zu erringen. Die „Soziale Marktwirtschaft“ ist damit nur ein besonders einleuchtendes Beispiel dafür, dass viele politische Begriffe nicht wirklich dazu geeignet sind, unterschiedliche Ordnungsvorstellungen eindeutig voneinander abzugrenzen, und dass ihr politischer Gebrauchswert oftmals gerade darin liegt, dass sie die Unterschiede zwischen konkurrierenden Ordnungsvorstellungen verwischen (Oakeshott 2000). Der klassische Liberale Friedrich August von Hayek sprach sogar despektierlich von dem Wieselwort „sozial“, das jeden Begriff – also auch die „Marktwirtschaft“ –, dem es vorangestellt werde, ausschlürfe und seines ursprünglichen Sinnes entleere (Hayek 1976). Und in der Tat: Je politisch attraktiver der Begriff „Soziale Marktwirtschaft“ wurde, desto unklarer wurde, was damit gemeint sei und was politische Kräfte, die ihn für sich in Anspruch nehmen, damit tatsächlich im Schilde führen.

Die integrative, befriedende Absicht der Begriffsschöpfung war schon bei Alfred Müller-Armack, der den Begriff nach dem Zweiten Weltkrieg zwar nicht erfand, aber prägte, angelegt, bevor Ludwig Erhard ihn sich zur Kennzeichnung seiner Politik zu eigen machte. Aber Erhards Politik war seit 1948 hochkontrovers und wurde von seinen Gegnern erbittert bekämpft. 1949, als die erste Bundestagswahl stattfand, wurde die „Soziale Marktwirtschaft“ plakativ der „Zwangswirtschaft“ gegenübergestellt und trug maßgeblich zu der starken, von Konrad Adenauer gewollten Polarisierung im Wahlkampf bei. Dadurch dass Erhards Politik von den bürgerlichen Parteien CDU, CSU, FDP und DP programmatisch aufgegriffen wurde, war einer Großen Koalition der Weg verbaut. Erst mit dem wachsenden und unbezweifelbaren Erfolg der praktischen Wirtschafts‑, Finanz- und Sozialpolitik der frühen Bundesrepublik wandelte sich der Begriff zu einer politischen Integrationsformel, deren Deutungshoheit schließlich von allen Parteien beansprucht wurde. Ob Karl Schiller (1964), Bodo Hombach (1998), Sahra Wagenknecht (2011) oder neuerdings Robert Habeck (2019): Auch weit über das programmatische Spektrum von Union und FDP hinaus bezogen sich Wirtschaftspolitiker und programmatische Vordenker der unterschiedlichsten Parteien auf den Begriff der „Sozialen Marktwirtschaft“ und machten ihn sich in wechselnden Interpretationen zu Eigen.

Aussagekräftiger als die Begriffsverwendung selbst war daher immer die Frage, in welcher Abgrenzung der Begriff jeweils verwendet wurde. Hier zeigten sich auch innerhalb der Programmdebatte der Union, die den Begriff besonders pflegt, immer wieder markante Unterschiede (vgl. exemplarisch z. B. Merz 2010 und Rüttgers 2007). Die Kontraststellung zu Begriffen wie „Zwangswirtschaft“, „Planwirtschaft“ oder „Totalitarismus“ verwies immer darauf, dass unter „Sozialer Marktwirtschaft“ im Kern ein marktwirtschaftliches und freiheitliches Ordnungsmodell verstanden wurde und dass dieses Konzept eine Facette des „Neoliberalismus“ des 20. Jahrhunderts war. Diese Deutung war freilich zu keinem Zeitpunkt unumstritten. Es gab immer auch eine Verwendungsweise des Begriffs, die auf eine Überwindung der Gegensätze zwischen liberalen und sozialistischen Vorstellungen abzielte, eine Synthese oder einen „dritten Weg“ zu bezeichnen versuchte. Und es gab – insbesondere im Gefolge der Finanzmarktkrise von 2008 – Verwendungsweisen, die die „Soziale Marktwirtschaft“ marktwirtschaftlich konnotierten Begriffen wie „Globalisierung“, „Kapitalismus“ oder „Neoliberalismus“ gegenüberstellten. Dies geschah nicht selten unter Bejahung eines „rheinischen“, also eines frankophilen und merkantilistisch angehauchten und eben nicht angelsächsisch und freihändlerisch orientierten Kapitalismus. Letztere Sichtweise gewann vor allem mit der Schaffung der europäischen Währungsunion an Bedeutung, weil hieraus auch eine zunehmende Kohärenz zwischen deutscher und französischer Wirtschaftspolitik und den daraus resultierenden Vorstellungen zur europäischen Integration und insbesondere zur Geld- und Finanzpolitik erwuchs.

Die Unklarheiten der politischen Verwendung des Begriffs lagen zu einem Großteil allerdings schon darin begründet, dass die oft bemühten „Gründerväter“ der Sozialen Marktwirtschaft ganz unterschiedliche Anknüpfungspunkte und Legitimationsmöglichkeiten boten: Wer mittelstandspolitische und föderalistische Überlegungen hegte, konnte den dezentristischen Wilhelm Röpke ins Feld führen, wer auf die Bedeutung von Regelhaftigkeit und Konstanz der Wirtschaftspolitik abzielte, konnte den strengen Ordnungstheoretiker Walter Eucken und andere Repräsentanten der Freiburger Schule anführen, und wem mehr der soziale Ausgleich der wettbewerblichen Ergebnisse und der konjunkturpolitische Aktivismus am Herzen lag, konnte sich auf Alfred Müller-Armack berufen. Entsprechend vielschichtig waren die geistigen Quellen, auf die das Leitbild der „Sozialen Marktwirtschaft“ zurückgeführt und in deren Kontext es ideenhistorisch zu verankern war (z. B. v. Prollius 2006; Hasse 2002).

Was dabei auch in der wissenschaftlichen Diskussion um den Gehalt der Konzeption „Soziale Marktwirtschaft“ regelmäßig zu kurz kam, war der Blick auf die Vorstellungen und Triebkräfte der Protagonisten der Wirtschaftspolitik der frühen Bundesrepublik selbst. Namentlich galt dies für den ersten Bundeskanzler Adenauer, der bislang kaum als Wirtschafts- oder Sozialpolitiker wahrgenommen wird. Aber auch die originären Vorstellungen Ludwig Erhards blieben in den dogmenhistorischen Darstellungen und in den Programmdebatten seltsam blass. Auch diejenigen, die mit Erhards dezidiert freiheitlichen Ordnungsvorstellungen sympathisierten, verstanden ihn oftmals lediglich als Vollstrecker fremder Ideen, nicht aber als eigenen Kopf, der sich beispielsweise in seinen konjunkturpolitischen Vorstellungen durchaus mehr Spielraum herausnahm, als nahestehende Theoretiker wie Walter Eucken oder gar Friedrich August von Hayek zugestanden hätten.

Vor diesem Hintergrund legte die Stiftung Bundeskanzler-Adenauer-Haus in Rhöndorf im Frühjahr 2019 im Rahmen der „Rhöndorfer Ausgabe“ eine über 220 Dokumente umfassende Quellenedition zur Wirtschaftspolitik der frühen Bundesrepublik vor (Geppert und Schwarz 2019). In einer Mischedition zeichnete sie in Briefen, Protokollen, Reden, Vermerken und Positionspapieren ein detailliertes Bild über wirtschaftspolitische Entscheidungsprozesse der frühen Bundesrepublik. In der Summe erscheinen diese keineswegs als unerklärliches „Wunder“ (vgl. schon Hunold 1953), geschweige denn als die mühelose Verwirklichung eines theoretischen Ideals, das von anderer Hand entworfen worden wäre. Vielmehr präsentiert die Edition einen durchaus komplexen Aushandlungsprozess mit Inkonsistenzen und Kompromissen, wie sie in der praktischen Politik unvermeidlich sind. Sie wirft auch Schlaglichter auf die konzeptionellen Vorstellungen Adenauers, Erhards und anderer Protagonisten und lässt erkennen, dass nicht nur blanker Pragmatismus herrschte.

Diese Edition war Anlass und Grundlage für eine interdisziplinäre „Rhöndorfer Debatte“, die im November 2019 in Berlin stattfand und Ökonomen, Zeithistoriker, Juristen zusammenbrachte. Dabei ging es zum Einen um den zeithistorischen Kontext der „Sozialen Marktwirtschaft“ in der frühen Bundesrepublik – und dies vor allem mit Blick auf die konzeptionellen Vorstellungen Adenauers und Erhards. Zum Anderen ging es auch um die Frage, inwieweit die Wirtschafts- und Sozialpolitik der Bundesrepublik als Umsetzung dieser konzeptionellen Vorstellungen verstanden werden kann, schließlich auch um die europapolitische und programmatische Gegenwärtigkeit der Konzeption.

In diesem Sonderheft sind einige Impulsvorträge dieser „Rhöndorfer Debatte“ versammelt. Holger Löttel, der Bearbeiter der Edition, zeichnet in einem erweiterten Beitrag das wirtschaftspolitische Denken Konrad Adenauers nach. Richard Reichel richtet in seinem ebenfalls gründlich ausgearbeiteten Beitrag den Blick auf das originäre Denken Ludwig Erhards, der keineswegs als bloßer Umsetzer fremder Ideen, etwa von Alfred Müller-Armack oder Walter Eucken, verstanden werden kann. Zwei pointierte Beiträge von Michael von Prollius und Roland Tichy vermitteln anschaulich den Duktus der Diskussionen: Während von Prollius die Umsetzung der Wirtschafts- und Sozialpolitik der frühen Bundesrepublik kritisch diskutiert, geht Roland Tichy der Frage nach, welche Orientierungspunkte sich aus der frühen Europapolitik Konrad Adenauers und Ludwig Erhards für die aktuellen Kontroversfragen der europäischen Integration gewinnen lassen.

Als die Debatte stattfand, war noch nicht absehbar, dass die Corona-Pandemie die deutsche und europäische Wirtschaftspolitik vor ungeahnte Herausforderungen stellen sollte. Zwei zusätzliche Beiträge greifen daher über die ursprüngliche Veranstaltung hinaus und bilanzieren das Krisenjahr 2020/2021 und die Fernwirkungen der Corona-Pandemie auf die Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik. Der Berliner Zeithistoriker Paul Nolte unternimmt eine zeit- und ideenhistorische Einordnung der aktuellen Entwicklung und betont dabei das handlungsleitende Bedürfnis nach Stabilisierung. Der Präsident des RWI Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung, Christoph M. Schmidt, befasst sich aus ökonomischer Warte mit den Fragen nach der richtigen Krisen- und Wachstumsstrategie.

So heterogen die geistigen Quellen der „Sozialen Marktwirtschaft“ auch waren und so durchwachsen-pragmatisch die Wirtschaftspolitik auch in den 1950er-Jahren schon war, so groß ist doch die Verlockung, danach zu fragen, was Ludwig Erhard als „Corona-Manager“ heute tun würde (Höning 2020) oder ob sich aus dem zeit- und ideenhistorischen Kontext der „Sozialen Marktwirtschaft“ und aus der politischen Praxis der Ära Adenauer/Erhard Orientierung für die Ordnungsprobleme der Gegenwart ableiten lässt. Ein paar Denkanstöße seien an dieser Stelle trotz aller Vorbehalte erlaubt.