Versicherungsaufsicht und Wettbewerb

Die Rolle des Wettbewerbs auf Versicherungsmärkten ist umstritten.^l Die Versicherungsmärkte in der Bundesrepublik Deutschland und fast allen anderen Ländern der Welt werden staatlich beaufsichtigt. Rund 70% des deutschen Versicherungsmarktes, gemessen an den Bruttoprämieneinnahmen, unterliegen einer Preiskontrolle durch das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen in Berlin oder sind Teil noch bestehender Monopolrechte öffentlich-rechtlicher Versicherungsanstalten.² Die Allgemeinen Versicherungsbedingungen sind weitgehend vereinheitlicht.³ Eine Vielzahl weiterer aufsichtsrechtlicher Bestimmungen engt den Verhaltensspielraum der Versicherungsunternehmen ein. § 102 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nimmt die Versicherungswirtschaft von einzelnen Regelungen dieses Gesetzes aus.

Die Meinungen darüber, was eigentlich „Wettbewerb“ sei, sind kontrovers und mittlerweile schon fast unüberschaubar.¹ So ist es auch nicht möglich, im folgenden kurzen Abriß einen vollständigen Überblick über alle Wettbewerbskonzeptionen zu geben.² Dennoch ist, bevor zu Fragen des Wettbewerbs auf Versicherungsmärkten Stellung genommen werden kann, zunächst zu klären, was für diese Arbeit unter „Wettbewerb“ verstanden werden soll. Für die anschließenden Überlegungen wird dabei von einer marktmäßigen Koordination der Wirtschaft³ ausgegangen.

Wenn im folgenden der Frage nachgegangen werden soll, ob auf Versicherungsmärkten typischerweise bestimmte Besonderheiten anzutreffen sind, die diese von anderen Märkten unterscheiden und eine Beaufsichtigung nahelegen, ist zunächst eine Abgrenzung der Versicherungsmärkte von beliebigen anderen Märkten vorzunehmen. Dazu ist keine Abgrenzung im Sinne der Bestimmung eines relevanten Marktes¹ notwendig, da es hier nur allgemein um die Marktprozesse auf den als Versicherungsmärkten charakterisierten Märkten geht. Das gilt auch dann, wenn bestimmte Besonderheiten der Marktprozesse nur auf einzelnen und nicht auf allen Versicherungsmärkten zu beobachten sein sollten. Erst eine empirische Untersuchung dieser Einzelmärkte würde die Bestimmung der relevanten Märkte erforderlich machen. Die Problematik von Marktabgrenzungen² braucht daher hier nicht behandelt zu werden³.

Die Regulierung von Versicherungsmärkten läßt sich in Publizitätssysteme, Systeme der Normativbestimmungen und Systeme der materiellen Staatsaufsicht mit Bewilligungsprinzip einteilen.¹ Während beim Publizitätssystem durch eine Verpflichtung der Versicherungsunternehmen zur Information eine Kontrolle durch das Publikum ermöglicht werden soll, formuliert das System der Normativbestimmungen gesetzliche Anforderungen, deren Erfüllung durch die Versicherungsunternehmen mit Hilfe einer rein formellen staatlichen Kontrolle gewährleistet werden soll. Das System der materiellen Staatsaufsicht geht über beides hinaus, indem es diskretionäre Eingriffe der staatlichen Versicherungsaufsicht vorsieht. Die Versicherungsaufsicht in der Bundesrepublik Deutschland ist nach diesem Prinzip organisiert. Es wird sich bei der folgenden Analyse der Aufsichtstätigkeit unter wettbewerblichen Gesichtspunkten zeigen, ob auf diskretionäre Eingriffe in den Versicherungsmarkt verzichtet werden kann und somit das Aufsichtssystem auf ein System geringerer Eingriffstiefe zurückgeführt werden könnte. Diese Frage stellt sich bereits bei dem Erfordernis, daß ein Versicherungsunternehmen eine Erlaubnis zum Geschäftsbetrieb haben muß.

Marktveränderungen und Marktbewegungen sind auch auf Versicherungsmärkten die Regel. Der Wettbewerb auf diesen Märkten kann daher nur als dynamischer Wettbewerb angemessen erfaßt werden.¹ Dieser läßt sich besonders gut als Prozeß wechselseitiger Rückkoppelung der Marktteilnehmer beschreiben, zumal dieses Denkmodell dem Gedanken der Freiheit der Marktteilnehmer voll Rechnung trägt. Für die Wirksamkeit dieses wettbewerblichen Rückkoppelungsprozesses, das hat die Analyse gezeigt, ist grundsätzlich zweierlei entscheidend. Zum einen darf die Wechselseitigkeit der Rückkoppelung weder durch entsprechend zielgerichtetes Handeln der Marktteilnehmer noch durch strukturell bedingte Machtpositionen einzelner Marktteilnehmer unterbrochen werden. Zum anderen müssen die Marktteilnehmer in der Lage sein, die mit dem Austausch von Leistungen und Gegenleistungen verbundenen Marktinformationen zu verarbeiten. Während nun aber Handlungen oder Strukturen beispielsweise in der Form der Kartellbildung oder Monopolsituation die Wettbewerblichkeit eines jeden Marktes mehr oder weniger gleich stark bedrohen, ist die Informationsverarbeitungsfähigkeit der Marktteilnehmer auf den einzelnen Märkten in sehr unterschiedlichem Ausmaß gegeben. Dem entsprechend sind in der Wettbewerbspolitik zwei Ansätze zu unterscheiden.