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Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft

Published in:

01-06-2008 | Abhandlung

Wenn nicht jetzt, wann dann? Zur Reform der Pflegeversicherung

Authors: Stefan Felder, Stefan Fetzer

Published in: Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft | Issue 2/2008

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Zusammenfassung

Die mit der Reform jüngst beschlossene Dynamisierung der Leistungen hatte zum Zweck, das reale Leistungsniveau der Pflegeversicherung aufrecht zu erhalten. Angesichts der Umlagefinanzierung bedeutet sie aber eine deutliche Lastverschiebung auf zukünftige Generationen. Deren gesamte Belastung durch die Pflegeversicherung beträgt nach unseren Berechnungen ein Fünftel der deutschen Wirtschaftsleistung eines Jahres. Mit einem sukzessiven Übergang in die Kapitaldeckung könnten die zukünftigen Generationen fast vollständig entlastet werden. Diese Umverteilung ginge jedoch auf Kosten der Übergangsgenerationen. Wartet man andererseits mit der Reform nur wenige Jahre, verringert sich die Entlastungswirkung für zukünftige Generationen deutlich.

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Im Folgenden wird der Ausdruck „Soziale Pflegeversicherung“ durch „Pflegeversicherung“ vereinfacht.

So steht im Koalitionsvertrag von CDU/CSU/SPD (2005): „Um angesichts der demographischen Entwicklung sicherzustellen, dass die Pflegebedürftigen auch in Zukunft die Pflegeleistungen erhalten, die sie für eine ausreichende und angemessene Pflege zu einem bezahlbaren Preis brauchen, ist die Ergänzung des Umlageverfahrens durch kapitalgedeckte Elemente als Demographiereserve notwendig.“

Bei der Skalierung werden die einzelnen alters- und geschlechtsspezifischen Profile so angepasst, dass sie – gewichtet mit den entsprechenden Kohortenstärken – die entsprechenden Budgetposten widerspiegeln. Zur Anpassung und den verwendeten Daten vgl. Fetzer (2006).

Wir verwenden als Basis die mittlere Variante der 10. koordinierten Bevölkerungsprojektion (vgl. Statistisches Bundesamt 2003).

Diese Annahme erscheint zwar nicht sehr realistisch, da bislang schon eine Verschiebung hin zu den teueren Pflegeleistungen zu verzeichnen war und diese zukünftig vermutlich noch weiter zunehmen wird. Aber hier soll zunächst als Referenz nur der demographische Effekt bei gleich bleibender altersspezifischer Leistungsinanspruchnahme modelliert werden.

Für den (realistischeren) Fall, dass das nominelle über dem realen Wachstum liegt, also Inflation vorherrscht, wäre in diesem Szenario sogar noch ein höheres Leistungsniveau möglich.

Ab 2015 soll alle drei Jahre über eine weitere Dynamisierung gemäß der Inflationsentwicklung entschieden werden (vgl. BMG 2007a,b).

Würde man vom vorhandenen Vermögen absehen, so ist dies nichts anderes als der prozentuale Anteil der in Abb. 2 skizzierten Beitragseinnahmenentwicklung in Prozent der Ausgabenentwicklung.

Zu den einzelnen Effekten sowie der Wirkung unterschiedlicher Dynamisierungsraten auf die Entwicklung des Pflegeniveaus vgl. Häcker (2008).

Für das Szenario 1 ist die Frage uninteressant. Denn wenn die Ausgaben weniger stark wachsen als die Einnahmen, kann das Leistungsniveau kontinuierlich ansteigen.

Die hier zugrundeliegende Methode ist eine Modifikation der Generationenbilanzierung, die Anfang der 1990er Jahre von Auerbach et al. (1991, 1992, 1994) entwickelt wurde. Die modifizierte Version wurde von Felder (1997) entwickelt und kam für die Nachhaltigkeitsanalyse von verschiedenen Gesundheitsreformoptionen bereits in einem Gutachten für die Kassenärztliche Bundesvereinigung zur Anwendung (vgl. Ulrich u.a., 2005).

Konkrete Vorschläge zum Umstieg auf die Kapitaldeckung in der Pflegeversicherung gibt es beispielsweise von der Kommission Soziale Sicherheit (2003), dem Kronberger Kreis (2006) oder Häcker u. Raffelhüschen (2004).

Dieses Modell wurde bereits von Felder u. Fetzer (2008) für eine Reform der GKV vorgestellt und analysiert. Allerdings ist dort ein Systemwechsel ab einem Alter von 40 Jahren vorgesehen.

Damit ähnelt dieses Modell dem so genannten Auslaufmodell von Häcker u. Raffelhüschen (2004). Allerdings wird in diesem die beitragsfinanzierte Pflegeversicherung für die alten Kohorten noch zusätzlich in ein System von Kopfpauschalen überführt.

Ein weiterer Vorteil der institutionellen Trennung kann sich ergeben, wenn die Pflegekapitalrücklage mit anderen Versicherungsprodukten gekoppelt wird. Hier könnten die Versicherungsbeiträge relativ günstig angeboten werden, wenn die Pflegeabsicherung zusammen mit anderen Produkten versichert werden, die in ihrer Schadenseintrittswahrscheinlichkeit eine negative Korrelation zur Pflegeeintrittswahrscheinlichkeit aufweisen.

Grundsätzlich würde dieses Modell auch funktionieren, wenn wie bei der Kommission Soziale Sicherheit (2003) ein kollektiver Kapitalstock in staatlichen Händen aufgebaut würde. Allerdings besteht bei einem kollektiven Kapitalstock selbst für den Fall, dass seine Verwaltung einer unabhängigen Institution übergeben würde, die Gefahr, dass der Staat diesen für sachfremde Zwecke in Anspruch nimmt. Daneben gibt es gegen die Bildung eines kollektiven Kapitalstocks in staatlicher Obhut ordnungspolitische Bedenken, dass eine staatliche Instanz Einfluss auf die Allokation am Kapitalmarkt nimmt (vgl. SVR 2004).

Die Anknüpfung der Überforderungsgrenze am gesamten Haushaltseinkommen und nicht nur am Lohn sieht z. B. auch das Kopfpauschalenmodell der Rürup-Kommission (vgl. BMGS 2003) wie auch die meisten anderen Modelle zur Kopfpauschaleinführung vor.

Das hier zur Anwendung kommende altersspezifische Steuerprofil wurde als gewichtetes Mittel der skalierten Profile aus der Freiburger Generationenbilanz 2003 bestimmt (vgl. Fetzer 2006).

Auerbach, A., Gokhale, J., Kotlikoff, L.: Generational Accounts: A Meaningful Alternative to Deficit Accounting. In: D. Bradford (Hrsg.), Tax Policy and the Ecoconmy 5. MIT Press, Cambridge, S. 55–110 (1991)

Auerbach, A., Gokhale, J., Kotlikoff, L.: Generational Accounting: A New Approach for Understanding the Effects of Fiscal Policy on Saving. Scandinavian Journal of Economics 94, 303–318 (1992)CrossRef

Auerbach, A., Gokhale, J., Kotlikoff, L.: Generational Accounting: A Meaningful Way to Evaluate Fiscal Policy. Journal of Economic Perspectives 8, 73–94 (1994)

Baumol, W.: Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis. American Economic Review 57(3), 415–426 (1967)

BMG – Bundesministerium für Gesundheit: Reform zur nachhaltigen Weiterentwicklung der Pflegeversicherung, URL http://www.bmg.bund.de (Stand 19.6.2007) (2007a)

BMG – Bundesministerium für Gesundheit: Entwurf eines Gesetzes zur strukturellen Weiterentwicklung der Pflegeversicherung (Pflege-Weiterentwicklungsgesetz PfWG), Referentenentwurf, Stand 10.9.2007 (2007b)

BMGS – Bundesministerium für Gesundheit und Soziales: Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme – Bericht der Kommission, Berlin (2003)

Breyer, F.: „Kapitaldeckungs- versus Umlageverfahren“. Perspektiven der Wirtschaftspolitik 1(4), 383–405 (2000)CrossRef

CDU/CSU/SPD: Gemeinsam für Deutschland – mit Mut und Menschlichkeit, Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD, 11.11.2005 (2005)

Felder, S.: Vom “Deficit Accounting” zum „Generational Accounting“: Eine Anwendung für die Schweiz. Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik 133(3), 497–512 (1997)

Felder, S.: Kapitaldeckung in der gesetzlichen Krankenversicherung über den Risikostrukturausgleich. Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften 54(1), 60–72 (2003)

Felder, S., Fetzer, S.: Kapitaldeckung in der Gesetzlichen Krankenversicherung: Wer bezahlt den Übergang? In: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik. Lucius & Lucius, Stuttgart (erscheint demnächst) (2008)

Fetzer, S.: Zur nachhaltigen Finanzierung des gesetzlichen Gesundheitssystems. Peter Lang, Frankfurt (2006)

Häcker, J.: Die soziale Pflegeversicherung: Eine Generationenbilanz. Peter Lang, Frankfurt (2008)

Häcker, J., Raffelhüschen, B.: Möglichkeiten einer verfassungskonformen Reform der gesetzlichen Pflegeversicherung. Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 53(2), 172–180 (2004)

Kommission Soziale Sicherheit: Bericht der Kommission “Soziale Sicherheit” - Zur Reform der Sozialen Sicherungssysteme. Berlin (2003)

Kronberger Kreis: Tragfähige Pflegeversicherung. In: Schriftenreihe der Stiftung Marktwirtschaft, Bd. 42. Berlin (2006)

Statistisches Bundesamt: Bevölkerung Deutschlands bis 2050 – 10. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung, CD-ROM. Wiesbaden (2003)

Statistisches Bundesamt: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2003. Wiesbaden (2005)

SVR – Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Erfolge im Ausland – Herausforderungen im Inland. Jahresgutachten 2004/2005. Wiesbaden (2004)

Ulrich, V., Felder, S., Schneider, U., Werblow, A.: Stärkung der Nachhaltigkeit in der Finanzierung des Versicherungsschutzes der GKV-Versicherten. Gutachten im Auftrag der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (KBV) (2005)

Title: Wenn nicht jetzt, wann dann? Zur Reform der Pflegeversicherung
Authors: Stefan Felder
Stefan Fetzer
Publication date: 01-06-2008
Publisher: Springer-Verlag
Published in: Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft / Issue 2/2008
Print ISSN: 0044-2585
Electronic ISSN: 1865-9748
DOI: https://doi.org/10.1007/s12297-008-0011-0

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