Das politische System Ungarns

Die Einleitung zum Band „Das politische System Ungarns“ skizziert zunächst die drei Wellen von Institutionenreformen seit 1989 – Demokratisierung, Vorbereitung des Beitritts zur EU und illiberaler Systemumbau seit 2010 –, deren Abfolge Leitannahmen der Demokratisierungs- und EU-Forschung erschüttert. Zur Erklärung werden konstante Verhaltensmuster der Akteure (instrumenteller Zugang zum Recht, Polarisierung) sowie überlappende Positionen in der Außen- und Wirtschaftspolitik über Lagergrenzen hinweg herangezogen. Nach einem Abriss der bisherigen Forschung zu Ungarn wird verdeutlicht, wie die Analysen des Bandes diese Interpretation stützen und so im Einzelnen zu einem besseren Verständnis der Entwicklungen beitragen. In der Zusammenschau markiert 2010 eine weniger starke Zäsur der ungarischen Politik, als oft dargestellt; durch ihre Zweidrittelmehrheiten haben sich unter den von Viktor Orbán geführten Fidesz-KDNP-Regierungen die Funktionsdefizite des demokratischen Systems jedoch dramatisch verschärft. Der Beitrag schließt mit Hinweisen auf konkrete Forschungsbedarfe.

Der Beitrag nimmt den widersprüchlichen Wandel Ungarns vom Vorreiter demokratischer Reformen im Ostblock hin zu einer illiberalen Demokratie zum Anlass, die Transformation des politischen Systems seit 1989 zu analysieren. Dabei wird zunächst aufgezeigt, dass viele Funktionsprobleme der Demokratie nicht erst seit dem Sieg der Fidesz-KDNP unter Viktor Orbán 2010 auftraten, aber seither aufgrund der veränderten Mehrheitsverhältnisse verstärkt zum Tragen kamen. Anschließend werden der Umbau des politischen Systems seit 2010 beleuchtet und die wesentlichen Elemente des „Systems Orbán“ herausgearbeitet, insbesondere die Instrumente und die ideologische Grundlage. Unter dem Leitbild eines „illiberalen Staates“ bzw. einer „christlichen Demokratie“ werden paternalistische und konservative Werte sowie die Idee einer kulturell homogenen ungarischen Nation verfolgt. Der dritte Teil zeigt auf, dass sich die Qualität der ungarischen Demokratie in internationalen Regimeindizes verschlechtert hat, die Urteile politikwissenschaftlicher Analysen jedoch differenzierter ausfallen.

Das Kapitel gibt einen Überblick über die ungarische Verfassungspolitik seit 1989. Zunächst wird erläutert, wie eine Verfassung für eine liberale Demokratie entstand, die sich am westeuropäischen Vorbild orientierte. Schwerpunkt ist dann eine Analyse des aktuellen Zustands des ungarischen Verfassungssystems mit Fokus auf den Verfassungsänderungen in der Regierungszeit der Fidesz-Partei seit 2010. Es wird deutlich, dass das Niveau des Grundrechtsschutzes signifikant sank, was Rechtsverfahren und Kritik auf europäischer Ebene hervorrief. Die Erosion der Rechtsstaatlichkeit und ein sinkendes Niveau des Grundrechtsschutzes spiegelt sich auch in der Bewertung Ungarns in verschiedenen Rechtsstaatlichkeitsindizes. Die Verfassungsänderungen werden darüber hinaus in ihren sozialen und kulturellen Kontext eingeordnet. Insgesamt deutet die Analyse auf eine zunehmende Abkehr von der liberalen Demokratie und den Aufbau eines hybriden Regimes.

Der Beitrag verfolgt das Ziel, die Änderungen in der Struktur und Spruchpraxis der ungarischen Verfassungsgerichtsbarkeit nach 2010 zu beleuchten und verbreitete Bewertungen einzuordnen. Dabei finden die Praxis des Gerichtswirkens sowie Veränderungen im internationalen politischen Kontext und in den öffentlichen Debatten über Verfassungsgerichtsbarkeit besondere Berücksichtigung. Die Rechtfertigung der rechtskonservativen Fidesz-Regierung für den Umbau des ungarischen Verfassungsgerichtes (UVerfG) wird zurückgewiesen: Empirische Daten widerlegen, dass das UVerfG sein Machtpotenzial ausgenutzt und den Spielraum der Regierungsmehrheit zu stark eingeschränkt habe. Auch eine idealisierte Perspektive auf das UVerfG vor 2010, die es als Vorbild für ein mutiges, aktivistisches Gericht darstellt, hält einem regionalen Vergleich nicht stand. Der Beitrag zeigt, dass das UVerfG bereits vor 2010 ein durchpolitisiertes Gremium war. Das Ausmaß der Durchpolitisierung stieg jedoch nach 2010 deutlich an, während die Qualität der Rechtsprechung seitdem gesunken ist.

Ausgehend vom Cleavage-Konzept nach Stein und Rokkan erläutert der Beitrag die gesellschaftlichen Konfliktlinien in Ungarn sowie ihren Effekt auf die Entwicklung des Parteiensystems und die Struktur der politischen Auseinandersetzungen. Er zeigt, dass sich unmittelbar nach dem Systemwechsel ein stabiles, bipolares Parteiensystem entwickelte, in dem fünf Parteien kontinuierlich parlamentarisch vertreten waren. Bis heute prägen zwei tradierte Hauptkonflikte das politische System: die als Folge der Industrialisierung entstandenen ökonomischen Gegensätze zwischen den Urbanisten und „Agrarpopulisten“ sowie die durch die Nationalisierungsbestrebungen geschürten Konflikte zwischen den Traditionalisten und den „Westernizers“. Fidesz verfolgte seit 2002 das Ziel, unter anderem über das „System der Nationalen Zusammenarbeit” die liberalen Oligarchen und Postkommunisten durch eine neue „illiberale“ Mittelklasse zu ersetzen und war seit 2010 mit seiner spezifischen strategischen Ausrichtung sehr erfolgreich, während das links-liberale Lager sich zunehmend heterogenisierte. Der Beitrag zeigt außerdem, mit welchen Maßnahmen Fidesz-KDNP seinen Einfluss abstützte.

Der Beitrag untersucht, inwieweit sich ein zunehmend illiberales Umfeld in Ungarn auf die Ausgestaltung und Praxis der direkten Demokratie auf nationaler Ebene auswirkte. Die ersten nationalen Volksabstimmungen nach 1989 waren im Kontext der demokratischen Transition wichtig, markierten jedoch auch den Beginn der andauernden Spaltung der politischen Kräfte. Im Überblick über die nachfolgenden Initiativen für Volksabstimmungen wird belegt, dass sie sowohl von der jeweiligen parlamentarischen Mehrheit als auch von der Opposition als Instrument zur politischen Einflussnahme in einem zunehmend majoritär geprägten parlamentarischen System genutzt wurden. Unter der Regierung Orbán wurden „Nationale Konsultationen“ eingeführt, aber Volksabstimmungen erschwert und teilweise verhindert. Insgesamt belegt der Beitrag, dass die Elemente der direkten Demokratie von (regierenden) Parteien vorwiegend zur Mobilisierung der eigenen Anhängerschaft und zur Stärkung von politischen Positionen genutzt werden. Er zeigt auch, dass sich dieser Trend unter der Dominanz der Fidesz-Partei verstärkte.

Der Beitrag zeigt zunächst, dass das Konzept der ungarischen Zivilgesellschaft historisch vor allem mit Emanzipations- und Modernisierungsbewegungen verknüpft ist. Danach informiert er über die Regelungen und Tendenzen politischer und gesellschaftlicher Beteiligung seit dem Systemumbruch, die durch eine Partizipationsschwäche gekennzeichnet war. In einer Analyse der neuen Trends seit den Parlamentswahlen im Jahr 2010 wird deutlich, dass zivilgesellschaftliches Engagement das Potenzial hat, den demokratischen Rückschritten in Ungarn entgegenzuwirken. Unter der Fidesz-KDNP-Regierung wurde versucht, NGOs durch die Neuregelung staatlicher Finanzierung stärker politisch zu kontrollieren sowie regierungskritische „Wachhund“-Organisationen und Auslandsfinanzierungen zu beschränken. Das bürgerschaftliche Engagement hat seit 2010 dennoch neue Impulse erhalten und sich vielfältig entwickelt. Um die verschiedenen Formen gesellschaftlicher und politischer Beteiligung einzuordnen, wird eine eigenständig entwickelte Typologie genutzt.

The chapter argues that the Hungarian economy relies almost exclusively on foreign direct investments. It is shown how governments in Hungary managed this structural dependency. In 2010 the lack of convergence to the West, an extreme lack of social mobility and economic misgovernance during the global financial crisis resulted in the collapse of the Socialist-Liberal coalition of Ferenc Gyurcsány. This left the way open for Viktor Orbán and his Fidesz government. While positioning as anti-neoliberal, Orbán dismantled the welfare system and coupled a neoliberal economic regime with popular mood enhancing measures and crony capitalism. Low taxes and wages shall attract foreign investors in the hope that they will create jobs. It is argued that this model is unsustainable and dependent on external financing from Western Europe and the EU.

Der Beitrag beschäftigt sich mit der Frage, in welcher Tiefe die ungarische Außenpolitik europäisiert ist. Darüber hinaus analysiert er, ob die Übernahme europäischer Überzeugungen und Normen aus strategischen Gründen stattfindet oder Produkt eines Sozialisationsprozesses ist. Als zentrale Punkte werden die Interessen, Wertvorstellungen und Entscheidungen der relevanten Akteure und wichtige Themen der ungarischen Außenpolitik seit 1990 untersucht, darunter die Westintegration und der Jugoslawien-Krieg. Die ungarische Politik war stabil an der Europäischen Union und den Rechten von Auslandsungarn interessiert. Der Beitrag zeigt, dass seit 2010 vor allem eine pragmatische Fortsetzung der Europäisierung ohne tiefergehende Sozialisation stattfindet. Die Fidesz-Regierungen etablierten einen Souveränitätsdiskurs und lehnten eine normative Außenpolitik aus wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Gründen ab.

Der Beitrag beleuchtet, wie Ungarn innerhalb der Europäischen Union seine in den 1990er Jahren gepflegte demokratische Vorreiterrolle verlor und sich zu einem „pragmatischen Disruptor“ mit sinkender Integrationsbereitschaft entwickelte. So endete die ungarische „EUphorie“ schon kurz nach dem Beitritt 2004 und mündete in zunehmender Isolation und Selbstperipherisierung. Der Beitrag stellt auch die spezifischen Interessen Ungarns und das Verhalten in der Rolle des „Disruptors“ in verschiedenen EU-Politikfeldern vor – darunter Fiskalpolitik, Währungsunion, EU-Haushalt und Migrationspolitik. Darüber hinaus wird deutlich, dass die EU-Kommission die zunehmende Autokratisierung Ungarns nicht systematisch verfolgte, unter anderem da die ungarische Regierung noch als kooperativ wahrgenommen wurde. Gleichzeitig stellten die Fidesz-Regierungen unter Orbán die EU im nationalen Diskurs immer stärker als Feindbild dar. Als bisher stärkste Maßnahmen der EU gegenüber der  ungarischen Regierung bewertet der Beitrag die temporäre Suspendierung der Fidesz aus der Europäischen Volkspartei und die Einleitung eines Artikel-7-Verfahrens.

Dieser Beitrag untersucht die Entwicklung des Politikfeldes Asyl- und Migration in Ungarn. Er zeigt, dass erst seit 1993 eine Institutionalisierung des Politikfeldes stattfand und bis 2004 vor allem Gesetze und Regelungen zur Angleichung an das Gemeinsame Europäische Asyl- und Migrationssystem erlassen wurden. Erst zehn Jahre nach dem EU-Beitritt verabschiedete die ungarische Regierung eine eigene Migrationsstrategie. Im Zuge der europäischen Flüchtlingskrise 2015 wurde die ungarische Asyl- und Migrationspolitik zwar zunehmend restriktiver, aber dies ging nur mit einer partiellen Politisierung des Politikbereichs einher. Es wurden im Land kaum Gegenprogrammatiken zur Regierungslinie entwickelt. Insgesamt stellte der Migrationsdiskurs durchgängig Sicherheitsaspekte heraus. Der Aufsatz konstatiert, dass ein hierarchisches Migrationssystem aufgebaut wurde, das ungarischstämmige Ausländer gegenüber Migranten aus Drittstaaten und Asylbewerbern bevorzugt.

Der Beitrag beleuchtet das Verhältnis zwischen der ungarischen Regierungspolitik und dem Wissenschaftsbetrieb. Er analysiert außerdem, inwiefern moderne Wissenschaft und rechtspopulistische Ideologie miteinander verträglich sind. Die Orbán-Regierung baute durch institutionelle Umstrukturierungen Eingriffs- und Kontrollmöglichkeiten für die Exekutive aus. Dadurch wird Forschung zu Themen, die für Fidesz unangenehm und von „geringem Marktwert“ sind, benachteiligt. Dies betrifft insbesondere die Geistes- und Sozialwissenschaften, u. a. die Gender Studies. Das Verhältnis der ungarischen Hochschulen zum Staat wird durch dessen hartes Vorgehen und Traditionsbrüche weiter belastet.

Der Beitrag geht der Frage nach, ob in Ungarn die Beharrungskräfte des Zentralismus oder durch die EU geförderte Dezentralisierungsprozesse einflussreicher waren. Es wird gezeigt, dass nach der Wende 1990 zunächst der Versuch unternommen wurde, Regionalpolitik zu dezentralisieren und regionale Disparitäten auszugleichen, während später ein starker Re-Zentralisierungsprozess einsetzte, der territoriale Akteure dauerhaft schwächte. Der Beitrag untersucht auch den Einfluss der EU-Kohäsionspolitik. Obwohl diese keine Ausgestaltung der Verwaltungssysteme vorgibt, hat sie in vielen EU-Mitgliedstaaten eine Dezentralisierung gefördert. 2012 erklärte die ungarische Regierung, sich nicht mehr nach EU-Mitteln und damit einhergehenden Förderzielen richten zu wollen, sondern eigene Prioritäten mit EU-Mitteln umzusetzen. Die Zukunft der EU-Kohäsionspolitik ist für Ungarn als Nehmerland dennoch langfristig sehr wichtig.