5. Erneuerbare Energien als europäisches Politikfeld

Mit der EEA wurde erstmalig die Umweltpolitik als gemeinsames Politikfeld ins europäische Primärrecht aufgenommen (Knill und Liefferink 2013).

Einheitliche Europäische Akte (EEA) vom 29.06.1987. ABl. L 169/25.

Richtlinie 93/76/EWG des Rates vom 13. September 1993 zur Begrenzung der Kohlendioxidemissionen durch eine effizientere Energienutzung (SAVE). ABl. L 237.

Entscheidung des Rates vom 13. September 1993 zur Förderung der erneuerbaren Energieträger in der Gemeinschaft (ALTENER-Programm) (93/500/EWG). ABl. L 235.

Entscheidung des Rates vom 24. Juni 1993 über ein System zur Beobachtung der Emissionen von CO₂ und anderen Treibhausgasen in der Gemeinschaft (93/389/EWG). ABl. L 167.

Siehe dazu Art. 2 der Entscheidung des Rates vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (2002/358/EG). ABl. L 130.

Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt. ABl. L 27.

Richtlinie 98/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt. ABl. L 204.

Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG – Erklärungen zu Stilllegungen und Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen. ABl. L 176.

Richtlinie 2003/55/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 98/30/EG. ABl. L 176.

Meyer (2003, 2007) argumentiert allerdings, dass die Wettbewerbs- und Preissenkungslogik der Energiemarktliberalisierung im Grunde nicht mit den Erfordernissen des EE-Ausbaus zusammenpasste. Für den EE-Ausbau sei eine langfristig angelegte staatliche Planung und Steuerung notwendig, die im Liberalisierungs- und Privatisierungsprozess gerade abgebaut werde. Zudem sei im wettbewerbsbasierten Modell des Elektrizitätsbinnenmarkts nicht berücksichtigt worden, dass bestimmte Energietechnologien, speziell EE-Technologien, aufgrund ihrer noch fehlenden Marktreife bzw. Konkurrenzfähigkeit entsprechende zusätzliche Unterstützung benötigten.

Gegenüber 1995 sollte sich damit der Anteil mehr als verdoppeln (EK 1997a: 57).

Richtlinie 2001/77/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. September 2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt. ABl. L 283.

Richtlinie 2003/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Mai 2003 zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen oder anderen erneuerbaren Kraftstoffen im Verkehrssektor. ABl. L 123.

Siehe dazu die Präambel der Richtlinie 2001/77/EG.

Auch das Europäische Parlament war gegen die von der Kommission vorgeschlagene Harmonisierung zuungunsten der Einspeisetarife (Rowlands 2005: 971–972).

Die schließlich verabschiedete Mineralölsteuer-Struktur-Richtlinie (92/81/EWG) ließ einigen nationalen Gestaltungsspielraum, sodass die implizite Steuerbefreiung in Deutschland aufrechterhalten werden konnte (Vogelpohl 2018: 199).

Die Kommission schlug dazu eine Änderung der Mineralölsteuer-Struktur-Richtlinie (92/81/EWG) vor (EK 2001b).

Im Rat konnte Deutschland die anderen Mitgliedstaaten schnell von seiner Position überzeugen (Vogelpohl 2018: 208). EU-rechtlich befand sich die deutsche Regelung zunächst in einem Graubereich (Bockey 2006: 10–11). Deutschland wirkte auf eine EU-rechtliche Legalisierung durch die Richtlinie 2003/96/EG zur Energiebesteuerung hin, welche den Mitgliedstaaten Steuerbegünstigungen und -befreiungen für Biokraftstoffe erlaubte (Beneking 2011: 104; Bomb et al. 2007: 2258). Der Kommissionsvorschlag von 2001 zur Änderung der Mineralölsteuer-Struktur-Richtlinie (92/81/EWG) wurde dagegen komplett verworfen (Vogelpohl 2018: 208).

Die Entwicklung von Biokraftstoffen wurde auf nationaler Ebene insbesondere dann gefördert, wenn dies einen Vorteil für die heimische Landwirtschaft darstellte (siehe Kapitel 6) – da Biokraftstoffe grenzüberschreitend besser handelbar sind als z. B. EE-Strom (Howes 2010: 122), wären mit verbindlichen Zielwerten für die o. g. Länder vor allem Exportmöglichkeiten an andere EU-Mitgliedstaaten entstanden.

Zudem sollten Verwaltungsverfahren für EE-Projekte vereinfacht (Art. 6) und das Netzmanagement angepasst werden (Art. 7). Dabei wurde ein garantierter Netzzugang für EE-Strom festgelegt, mit der Option, national einen vorrangigen Netzanschluss einzuführen (Art. 7 Abs. 1).

Mit der wenige Monate später verabschiedeten Energiesteuerrichtlinie 2003/96/EG wurden die Mitgliedstaaten in die Lage versetzt, nationale Steuerbegünstigungen oder -befreiungen flexibel einzusetzen, um ihre Biokraftstoffausbauziele zu erreichen (Beneking 2011: 63).

Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG – Erklärungen zu Stilllegungen und Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen. ABl. L 176.

Richtlinie 2003/55/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 98/30/EG. ABl. L 176.

Die Europäisierung im EE-Bereich war von diversen Wechselbeziehungen geprägt, darunter top-down- und bottom-up-Prozessen sowie horizontalen Dynamiken zwischen den Mitgliedstaaten (siehe dazu Kapitel 6 sowie Solorio und Jörgens 2017). Dies bestätigt insofern auch für dieses Politikfeld das Phänomen der „continuous interaction and linkages between national and European levels“, welches bereits aus anderen Politikfeldern bekannt ist (Risse et al. 2001: 2).

Je nach Berechnungsgrundlage können die ermittelten Werte abweichen, daher sind die dargestellten Angaben als Annäherungswerte zu betrachten. Eine systematische und vergleichbare sektorspezifische Berechnung begann zum Teil erst mit dem Jahr 2004. Die geringeren EE-Anteile im Stromsektor in den Jahren 2002 und 2003 hingen vermutlich mit der Wasserkraft zusammen und waren u. a. auf Schwankungen in der Niederschlagsmenge zurückzuführen (Eurostat 2006: 63). Ab 2004 veränderte sich zudem die Berechnungsgrundlage, d. h. es wurde nicht mehr der Bruttoinlandsverbrauch als Referenzwert genommen, sondern der Bruttoendenergieverbrauch. Beim Bruttoninlandsverbrauch sind auch der Eigenverbrauch der Energiewirtschaft sowie Netz- und Umwandlungsverluste enthalten – beim Bruttoendenergieverbrauch wird dagegen der reine Endverbrauch betrachtet, der z. B. durch Industrie, Landwirtschaft, im Transport und durch private Haushalte verursacht wird (diese und weitere Definitionen sind dem Glossar der Eurostat-Website zu entnehmen). Die Zugrundelegung des Endenergieverbrauchs gegenüber dem Bruttoinlandsverbrauch ist bei der Berechnung ab 2004 insofern günstig gewesen, als dass die Mitgliedstaaten mit dieser Definition automatisch einen etwas höheren EE-Anteil aufwiesen (von etwa 1 bis 2 %).

Der Verlauf der Gesetzgebung lässt sich über das Legislative Observatory des Europäischen Parlaments unter der Prozessnr. 2008/0016 (COD) nachverfolgen. Siehe dazu auch Tab. 5.1.

Im Rat der Umweltminister standen vor allem Fragen der Emissionsreduktion im Vordergrund (Rat 2008b).

Auch andere Länder, insbesondere Spanien, sahen ihre nationalen Einspeisetarife durch den vorgeschlagenen Handel mit Herkunftsnachweisen gefährdet (Nilsson et al. 2009: 4458).

Herkunftsnachweise sollten lediglich zum Zwecke der Zertifizierung von Strom, Kälte und Wärme aus erneuerbaren Energiequellen genutzt werden (Rat 2008j: 2–3).

Die Mitgliedstaaten könnten somit z. B. über statistische Transfers oder gemeinsame Projekte zusammen an der Erreichung ihrer Zielwerte für erneuerbare Energien arbeiten (Rat 2008j: 5–8).

Für eine ausführliche Diskursanalyse siehe auch Lauber und Schenner (2011).

Das Europäische Parlament hatte immerhin durch die Arbeit des ITRE-Ausschusses im Verlauf des Jahres 2008 bereits Position bezogen und Einfluss auf die Formulierung der Policy genommen (EP 2008).

Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG. ABl. L 140.

Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten. ABl. L 140.

Richtlinie 2009/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 98/70/EG im Hinblick auf die Spezifikationen für Otto-, Diesel- und Gasölkraftstoffe und die Einführung eines Systems zur Überwachung und Verringerung der Treibhausgasemissionen sowie zur Änderung der Richtlinie 1999/32/EG des Rates im Hinblick auf die Spezifikationen für von Binnenschiffen gebrauchte Kraftstoffe und zur Aufhebung der Richtlinie 93/12/EWG. ABl. L 140.

Richtlinie 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die geologische Speicherung von Kohlendioxid und zur Änderung der Richtlinie 85/337/EWG des Rates sowie der Richtlinien 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG und 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006. ABl. L 140.

Entscheidung Nr. 406/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfüllung der Verpflichtungen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020. ABl. L 140.

Die Zielwerte wurden derart berechnet, dass Mitgliedstaaten mit günstigen geografischen Voraussetzungen sowie entsprechenden ökonomischen Möglichkeiten (gemessen am BIP) vergleichsweise mehr leisten sollten, gleichzeitig aber auch „bisherige Anstrengungen der Mitgliedstaaten“ beim EE-Ausbau positiv berücksichtigt wurden (ErwGr 15 RL 2009/28/EG).

Ebenso wie bei der EU-Biokraftstoffrichtlinie (2003/30/EG), wurde davon ausgegangen, dass Länder ohne ausreichende Eigenproduktion den notwendigen Anteil auf dem (europäischen) Markt würden einkaufen können, da Biokraftstoffe im Vergleich zu Strom einfacher grenzüberschreitend handelbar seien (Howes 2010).

Das Europäische Parlament hatte versucht, auch diese Zwischenziele verbindlich zu machen, konnte sich damit jedoch nicht durchsetzen (EP 2008: 61).

Speziell zur Energieeffizienz wurde später die Richtlinie 2012/27/EU verabschiedet.

In diesem Sinne konnte die Kommission noch im Anschluss an die finalisierte EU-Richtlinie weiteren Einfluss auf die Ausgestaltung mitgliedstaatlicher Energiepolitik nehmen.

Insofern spiegelt sich hier auch ein genereller Effekt der Europäisierung auf nationalstaatliche (administrative) Strukturen wider, der vor allem aus intergouvernementalistischer Sicht schon länger diskutiert wird: Die Stärkung des (Zentral-)Staates (Börzel 2000a; Moravcsik 1994).

Ursprünglich wollte die Kommission beim Netzzugang einen Vorrang für erneuerbare Energien einrichten (EK 2008c: 31), was auch vom Europäischen Parlament unterstützt wurde (EP 2008: 102–103), jedoch am Rat scheiterte, vor allem an den Bedenken des Vereinigten Königreichs, wie im vorangegangenen Teil zum europäischen Gesetzgebungsprozess bereits thematisiert wurde.

Zwar bezog sich der regulatorische Anspruch de jure lediglich auf erneuerbare Energien, doch der Anspruch eines veränderten Energiemix bedeutete de facto auch Veränderungen, welche (bereits rein rechnerisch) zulasten anderer Energiequellen gehen mussten.

Für eine Diskussion möglicher Zielkonflikte zwischen der Schaffung eines Energiebinnenmarktes einerseits und dem Ausbau erneuerbarer Energien andererseits siehe Meyer (2007) sowie Rusche (2015).

Insofern wäre es bereits innerhalb der EU-Policy zu einem Konflikt der Regulierungsstile gekommen, wenn das marktliberal geprägte, pragmatische Modell des Handels mit Herkunftsnachweisen durchgesetzt worden wäre.