Neue europäische Finanzarchitektur

Die Finanzkrise hat die europäische integrationspolitische Diskussion nachhaltig beeinflusst. Angesichts einer unmittelbaren Gefährdung nicht nur der gemeinsamen Währung, sondern der Finanz- und Wirtschaftsordnung insgesamt ist in den letzten Jahren ein kontinuierlicher Umbau maßgeblicher Teile der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) erfolgt. Dieser Umbau stellte sich momentbezogen oft unkoordiniert dar und ließ größere Zusammenhänge vermissen. In einem kontinuierlichen und rasch ablaufenden „trial-and-error“-Prozess wurde aber schließlich ein tragfähiges Konstrukt gefunden. Die WWU stellt sich nun, über fünf Jahre nach Ausbruch der Krise, in maßgeblichen Teilen verändert dar. Und was noch wichtiger ist: Ihre Grundphilosophie wird nunmehr in einem völlig neuen Licht interpretiert.

Die Finanzkrise hat den Anstoß für eine grundlegende Umgestaltung der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) gegeben. Wie zu zeigen sein wird, hat dieses Ereignis dazu beigetragen, dass in der Europäischen Union eine Grundsatzdiskussion über Ist-Zustand, Funktion und Ziel der WWU eingesetzt hat. Dabei kann auf Positionen und Erkenntnisse zurückgegriffen werden, die weit in die europäische Integrationsgeschichte zurückreichen und die nun fruchtbringend wieder frei gelegt werden können. Dieser Beitrag enthält eine Gesamtanalyse der europäischen Finanzarchitektur, so wie sie sich nach den letzten großen Reformen darstellt.

Wir erleben ein Europa-Drama. Praktisch täglich liefert der Kontinent Hiobsbotschaften: „Europa als Alptraum“, „Die Euro- Rebellion“.

Und nun spitzt es sich zu: Die Bild-Zeitung macht auf Seite 1 mit großen Buchstaben auf – „Euro Schuldenkrise droht zu eskalieren“, „Neue Horrormeldungen – Die Finanzmärkte reagieren nervös – Börse auf Talfahrt“. Selbst die Frankfurter Allgemeine Zeitung titelt dramatisch: „Die große Angst ums Geld“. Und das intellektuelle Leben stimmt ein: Europa wird geführt von einer „normativ abgerüsteten Generation der Kurzatmigkeit“ – so schreibt Jürgen Habermas. Diese Großbaustelle Europa müssen wir wenigstens gedanklich in Ordnung bringen.

Die Finanzkrise hält die Welt seit 2008 in Atem; seit dem Bekanntwerden des tatsächlichen Zustands der griechischen Staatsfinanzen im Frühjahr 2010 ist sie auch zu einer spezifisch europäischen Krise geworden, auf die die Europäische Union zunächst mit Ad-Hoc-Lösungen, im Anschluß aber mit der Schaffung dauerhaft angelegter neuer Instrumente reagiert hat, die in Form des Fiskalpakts und des ESM-Vertrags als völkerrechtliche Vereinbarungen das originäre EU-Recht ergänzen. Der Beitrag analysiert den europarechtlichen Status Quo, der in den Augen der großen Mehrheit der Mitgliedstaaten die Ergänzungen notwendig gemacht hat, stellt die Strukturen dieser neuen Neben-EU-Verträge dar und untersucht ihre komplexen Beziehungen zum EU-Recht und seinen Institutionen. Schließlich werden mit den noch nicht abschließend entschiedenen Fragen (Eurobonds, Bankenunion) auch die weiteren Perspektiven des Umbaus der Wirtschafts- und Währungsunion behandelt.

Am 12. September 2012 fällte das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) sein mit Spannung erwartetes Urteil zum Vertrag zur Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESMV) und zum Vertrag über den sog. Fiskalpakt (Vertrag vom März 2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion), indes nicht schon in der Hauptsache, sondern erst im Hinblick auf die beantragten einstweiligen Anordnungen, deren Erlass abgelehnt wurde. Im Ergebnis hat das BVerfG den ESM passieren lassen. Allerdings erlegte das BVerfG den Staatsorganen auf, auf völkerrechtlich wirksame Weise dafür Sorge zu tragen, dass Deutschland unter keinen Umständen über seinen Anteil am Stammkapital (ca. 190 Mrd. €) hinaus in Haftung genommen wird und dass parlamentarische Kontrollrechte nicht entleert werden düfen.

Die Kapitalmärkte sind durch eine rasante Entwicklung geprägt, was auch beständigen regulatorischen Anpassungsdruck mit sich bringt. Gerade unter dem Eindruck der Finanzkrise hat der Kapitalanlegerschutz neue Dynamik gewonnen. Im geeinten Europa handelt es sich dabei um ein Rechtsgebiet, das in ein System mehrerer Ebenen eingebettet ist. Im ersten Teil dieses Beitrages werden deshalb die weitreichenden europarechtlichen Vorgaben für die Mitgliedstaaten vorgestellt. Vor dem Hintergrund dieser europarechtlichen Ausgangslage wird im zweiten Teil des Aufsatzes sodann die nationalstaatliche Ebene am Beispiel Italiens behandelt.

Die Finanzkrise hatte alle MS der EU erfasst, einmal aufgrund der globalen Dimension der Krise, zum anderen weil die EU in wirtschaftlicher und politischer Hinsicht längst zur Schicksalsgemeinschaft geworden ist. Sie hat die einzelnen MS aber in unterschiedlicher Weise getroffen. Werden diese Unterschiede beschrieben, so werden häufig extreme Gegensatzpaare gebildet, insbesondere jenes zwischen Deutschland und Griechenland: die Wirtschaftslokomotive und der Haushaltssünder. Diese Bilder vereinfachen jedoch mit Sicherheit viel zu stark und verfügen über keinen wirklichen Erklärungswert. Jeder MS vereint vielmehr die vielfältigen Elemente, die zur Finanzkrise geführt haben, in wenn auch unterschiedlicher Gewichtung, in sich selbst. Besonders deutlich wird dies am Fall Italien. Italien ist ein mit Ressourcen reich gesegnetes Land mit einem gut ausgebildeten Arbeitskräftereservoir, das ähnlich wie Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg ein Wirtschaftswunder durchgemacht hat und das damit prädestiniert gewesen wäre, auch in der Folge eine vergleichbare Antriebsfunktion für den europäischen Wirtschaftsraum zu erfüllen. Zwar gibt es in Bezug auf Wirtschaftsstruktur und Mentalität der Bevölkerung erhebliche Unterschiede zwischen Nord- und Süditalien, doch auch Deutschland hatte nach der Einigung 1990 Probleme dieser Art zu bewältigen bzw. ist nach wie vor mit solchen Herausforderungen konfrontiert.

Die Erfahrungen der Finanzmarktkrise 2007–2008 haben die Diskussion um die sogenannte internationale Finanzarchitektur („International Financial Architecture“) neu belebt. Unter diesem Schlagwort stellen sich verschiedene Fragen, die verstärkt das Interesse der Wissenschaft finden und auch in praktischer Hinsicht höchst relevant sind. Es geht dabei insbesondere darum, welche Rolle traditionelle internationale Organisationen und nicht-staatliche internationale Gremien bei der Regulierung von global vernetzten Finanzmärkten spielen und welche Bedeutung sogenannten internationalen Standards zukommt.

Aus der Sicht der meisten Medien und vielfach auch der Politik resultiert die gegenwärtige Krise aus unverantwortlicher Staatsausgabenpolitik, der Gier der Banken und der chaotischen Verhaltensweisen fauler Südländer. Aus der simplen Diagnose folgt eine ebenso klare Therapie: Schuldenbremse und Fiskalpakt um ‚verantwortungsvolle‘ Budgetpolitik zu erzwingen, strenge Bankenregulierung und strenge Auflagen für die Politik der Südländer. Die Realität ist allerdings um einiges komplexer: Es gilt zwischen Finanzkrise, Schuldenkrise und Eurokrise zu unterscheiden, die jeweils unterschiedliche Ursachen haben und unterschiedlich bekämpft werden müssen. Finanzkrise wie Schuldenkrise entstanden durch ein komplexes Zusammenwirken mehrerer unterschiedlicher Ursachen, und der Begriff der Eurokrise ist überhaupt zu relativieren: Es gibt zwar und Probleme einzelner Mitglieder sowie einige Konstruktionsfehler die die Währungsunion krisenanfällig machen und das Vertrauen in sie schwächen; dennoch hat sich der Euro bisher recht gut gehalten: Gemessen an der Kaufkraftparität von etwa 1,14 $ ist er noch immer überbewertet.