Pragmatismus: Obama und die Überwindung der Wirtschaftskrise

Präsidenten haben sich nach ihrem Amtsantritt stets Veränderungen ausgesetzt gesehen, die sie gezwungen haben, ihre Wahlkampfprogrammatik zu modifizieren. Für Obama fiel dieser Wandel besonders dramatisch aus. Im Wahlkampf hatte der 44. Präsident der USA für strukturelle Reformen in den Bereichen Gesundheit, Umwelt und Bildung geworben. Die Krise, die sich seit der Lehman-Pleite im September 2008 sehr deutlich abzeichnete, zwang die Regierung demgegenüber, ihre Kräfte auf kurzfristige Maßnahmen zu konzentrieren. Bereits in den letzten Monaten des Präsidentschaftswahlkampfs war deutlich geworden, dass die Krise so außergewöhnlich schwerwiegend war, dass zu ihrer erfolgreichen Bekämpfung alle erdenklichen Kräfte aufgeboten werden müssten. In dieser schwierigen Situation war die wichtigste Richtungsentscheidung der neuen Regierung im Januar 2009, die ursprüngliche Reformagenda trotz der außergewöhnlichen Herausforderungen beizubehalten. Erhebliches Kapital investierte die Regierung inmitten der Krisenjahre in das politische Großprojekt Gesundheitsreform, das mit dem Patient Protection and Affordable Care Act (Public Law 111-148) im März 2010 umgesetzt wurde (Lammert 2012).

Dabei wäre die Bekämpfung der Wirtschafts- und Finanzkrise für sich genommen bereits eine Jahrhundertaufgabe gewesen, insbesondere wenn die Regierung nicht „nur“ als Krisenmanager bei der Bankenrettung, der Rückkehr zu einer positiven Wachstumsdynamik und der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und deren sozialen Folgen erfolgreich sein wollte, sondern auch bei der Reform des amerikanischen Finanzsystems. Die „Große Rezession“ von 2008 hatte grundlegende Strukturschwächen des Systems zu Tage treten lassen. Obama fiel die Aufgabe zu, die Anfälligkeit der amerikanischen Wirtschaft gegen derartige Krisen und deren negative Folgen durch eine grundlegende Reform der Finanzaufsicht zu mindern.

Die „Große Rezession“ kann aus dieser Perspektive nicht nur als ein Übel verstanden werden, das der Regierung des ersten afroamerikanischen Präsidenten den Weg in eine engagierte Reformpolitik erheblich erschwerte, sondern auch als Chance, auf einem anderen – möglicherweise viel bedeutsameren – wirtschaftspolitischen Feld grundlegende Strukturreformen auf den Weg zu bringen. In der neueren Zeitgeschichte war die amerikanische Bevölkerung kaum jemals so nachhaltig von wirtschaftspolitischen Fehlentwicklungen in ihrem Land – und einem akuten Handlungsbedarf der Regierung – überzeugt gewesen wie im Verlauf der Finanzkrise von 2008.

Für den Präsidenten kann die „Große Rezession“ als eine Steilvorlage angesehen werden, eine der gravierendsten Fehlentwicklungen des amerikanischen Wirtschaftssystems zu korrigieren – wenngleich finanzwirtschaftliche Aufgaben und Fragen im Werdegang des Präsidenten bis dato keine Rolle gespielt hatten. Für eine solche Sicht auf die Krise von 2008 gibt es bereits eine historische Blaupause. Als strenger Reformer eines aus den Fugen geratenen Finanzsystems hatte bereits Franklin D. Roosevelt während der „Großen Weltwirtschaftskrise“ die Gunst der Stunde genutzt. Mit dem „New Deal“ hatte der 32. Präsident neben Notmaßnahmen wie der vorübergehenden Bankenschließung auch grundlegende Strukturreformen für den Finanzdienstleistungssektor durchgesetzt, wie die Glass-Steagall-Trennung von „Investment“ und „Commercial Banking“, die Schaffung der staatlichen Einlagenversicherung FDIC sowie die Gründung der Wertpapieraufsicht SEC. Für einen solchen Neuanfang gab es auch beim Amtsantritt der Obama-Regierung im Januar 2009 reichlich Gelegenheit. Nachdem ein streng reguliertes Finanzsystem in den Nachkriegsdekaden noch eine verlässliche Grundlage für die rasche Entwicklung der amerikanischen Realwirtschaft gebildet hatte, machte die Krise von 2008 deutlich, dass sich der Finanzdienstleistungssektor zu einem der größten Gefahrenpotentiale für Wirtschaft und Gesellschaft entwickelt hatte. Durch die Aufgabe des Bretton-Woods-Systems fester Wechselkurse, die Nutzung neuer Informations- und Kommunikationstechniken, die rasche Internationalisierung von Finanzgeschäften, insbesondere aber einer allgegenwärtigen Laissez-faire-Politik sind die USA wie viele andere Länder seit den 1970er-Jahren zu einem volatilen Finanzkapitalismus zurückgekehrt, wie man ihn in den Zwischenkriegsjahren zu fürchten gelernt hatte (Werner 2002).

Doch zunächst zur Krise selbst. Der „Großen Rezession“ von 2008 kommt überragende Bedeutung für die neuere Wirtschaftsentwicklung und -politik zu, da sie in der Tat historische Dimensionen hatte. Der wirtschaftliche Niedergang erfolgte in den ersten zehn Monaten nach Ausbruch der Krise im amerikanischen Hypothekengeschäft im Weltmaßstab mit derselben zerstörerischen Kraft wie in der „Großen Depression“ der 1930er-Jahre. Der Verfall der Welt-Industrieproduktion erfolgte mit demselben Tempo, der Welthandel und die internationalen Aktienkurse stürzten sogar noch schneller (Almunia et al. 2009, S. 3–8). Lange Zeit blieb unklar, ob die „Große Rezession“ von 2008 zu bremsen sein würde oder ob ihr – wie zuvor der „Großen Depression“ – ein Großteil von Wirtschaftskraft und Arbeitsplätzen zum Opfer fallen würde. In der „Großen Depression“ war die Arbeitslosenquote auf 25 % gestiegen, die Privateinkommen hatten sich binnen weniger Jahre halbiert (U. S. Census Bureau 2012). Wenngleich es durch das beherzte Eingreifen der Wirtschaftspolitik in der „Großen Rezession“ letztlich nicht so weit kam wie in den 1930er-Jahren und Arbeitslosigkeit und Einkommensniedergang „nur“ jeweils 10 % erreichten – was einem Verlust von nahezu neun Millionen Arbeitsplätzen entspricht (U. S. Department of Labor 2016), lavierte die amerikanische Wirtschaft in den ersten beiden Amtsjahren der Obama-Regierung gefährlich nahe am Rande eines Rückfalls entlang. Zwar begann sich die gefährliche Kreditklemme der Finanzkrise im Verlauf des ersten Amtsjahres zu lockern. Auch nahm das Wirtschaftswachstum nach Rekordeinbußen von 8,3 % im vierten Quartal 2008 bereits im dritten Quartal 2009 erstmals wieder positive Werte an (U. S. Department of Commerce 2016). Die Arbeitslosigkeit verharrte jedoch noch bis August 2011 bei über 9 % mit negativen Auswirkungen auf Kaufkraft und Stimmungsbarometer (U. S. Department of Labor 2016). Bereits in diesem gefährlichen Hindümpeln der Konjunktur werden die Probleme einer angemessenen Beurteilung dieser historischen Krise und ihrer wirtschaftspolitischen Bewältigung deutlich. Vor dem Hintergrund der vielen guten Jahrzehnte vor 2008 sowie mehrerer weit weniger schwerwiegender Wirtschaftskrisen, die die USA durchlebt hatten, ist die Kritik, die am 44. Präsidenten aufgrund der schleppenden Gesundung der amerikanischen Wirtschaft in der amerikanischen Öffentlichkeit in den Krisenjahren geübt wurde, erklärlich. Im Vergleich zur „Großen Depression“ der 1930er-Jahre ist die Tatsache, dass der Niedergang vergleichsweise frühzeitig aufgehalten werden konnte, als bemerkenswerter Erfolg zu werten.

Wenngleich Obama für die Krise keinerlei Verantwortung trug, musste er, wie andere Präsidenten vor ihm, nach einer gewissen Übergangsfrist für ihre schwerwiegenden Folgen einstehen, was sicherlich eine der wichtigsten Ursachen für die rasche Verschlechterung von Umfragewerten und die spektakulär verlorenen Kongresswahlen im November 2010 war. Die Zustimmung zur Amtsführung des Präsidenten war in den Gallup-Umfragen von 67 % bei Amtsübernahme bis auf 40 % im August 2011 gefallen (Gallup 2015). In den Kongresswahlen hatten die Demokraten in einer einmaligen Niederlage im Repräsentantenhaus über 60 Sitze verloren. Für die Obama-Regierung hatte die unglückliche Erbschaft einer verfehlten, durch beide Parteien getragenen Finanzmarktpolitik jedoch noch eine weitere bedeutende Implikation. Die amtserprobten Politiker, die der neuen Regierung auf Seiten der Demokratischen Partei als mögliche Krisenmanager 2009 zur Verfügung standen, hatten sich den Fehlentwicklungen der Finanzmarktderegulierung keineswegs entgegengestellt, sondern entscheidende Initiativen des marktliberalen Kurses mitgetragen – wie etwa den bemerkenswerten Ausschluss hochspekulativer Derivate von jeglicher staatlichen Aufsicht im Commodity Futures Modernization Act (Public Law 106-554) im Jahr 2000.

Zum Finanzminister wählte Obama Timothy Geithner. Larry Summers, der bis 1999 an der Spitze des Ministeriums gestanden und dort Robert Rubin abgelöst hatte, wurde Direktor des National Economic Council (NEC). Im Hinblick auf mögliche kritische Distanz zu den mächtigen Unternehmen des Finanzdienstleistungssektors ist insbesondere Geithner ein interessanter Fall. Für die öffentliche Wahrnehmung seiner Ernennung zum Finanzminister war es von entscheidender Bedeutung, dass er, anders etwa als der Clinton-Minister Rubin, niemals in den Vorständen der mächtigen Unternehmen der Wall Street Karriere gemacht hatte. Als Präsident der Federal Reserve Bank von New York hatte eine der wichtigsten Aufgaben Geithners seit 2003 allerdings darin bestanden, durch enge Kontakte zur Wall Street Insiderwissen für das Federal Reserve System zu gewinnen. Diese Aufgabe war nur durch ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen zu bewerkstelligen, das bei der Krisenbewältigung außerordentlich hilfreich sein konnte, zugleich aber natürlich einige Nähe zur Finanzwelt bedeutete. Geithner hatte sich nicht nur als diskreter Diplomat im Auftrag der Fed bewährt, sondern seit 1994 auch als erfolgreicher Öffner japanischer Finanzmärkte im Dienste der Clinton-Regierung – sowie im Interesse der großen amerikanischen Finanzdienstleister. Kritische Distanz gegenüber den besonderen Interessen des amerikanischen Finanzdienstleistungssektors, wie sie prominenten Ökonomen wie den beiden amerikanischen Nobelpreisträgern Paul Krugman oder Joseph Stiglitz sowie dem früheren Fed-Präsidenten Paul Volcker zu eigen sind, waren in der Obama-Regierung allenfalls von Christina Romer zu erwarten, die vom Präsidenten mit dem Vorsitz des Council of Economic Advisers (CEA) betraut wurde (Stiglitz 2010; Krugman 2009, 2012). Erwartungen, dass die Hochschulprofessorin von der University of California ohne jede Washington-Erfahrung maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidungen der Regierung gewinnen könnte, mussten aber wohl von Beginn an als gering eingeschätzt werden.

Angesichts der existenziellen Gefahren für das Land, die aus der Krise resultierten, dürften die pragmatischen Personalentscheidungen der Obama-Regierung nur schwerlich zu kritisieren sein, da die Krise ohne ein hohes Maß an Insiderwissen und Erfahrung kaum zu meistern gewesen wäre. Die Entscheidungen für das Politikestablishment bedeuteten aber eben auch Kontinuität, was je nach Einschätzung der Schwere der Verfehlungen im Finanzdienstleistungssektor in den letzten Jahrzehnten als problematisch angesehen werden kann. Schließlich war durch das Festhalten an der Gesundheitsreform ein weiterer Zwang entstanden, bei der Bekämpfung der Krise und den nachfolgenden Strukturreformen auf Sicherheit anstatt auf fundamentale Erneuerung zu setzen. Ohne die Pragmatiker des politischen Finanzestablishments hätte Obama seine „Mehrfronten-Strategie“ sicherlich nicht bewältigen können.

Durch die Auseinandersetzung mit zwei historischen Reformagenden sowie zahlreichen weiteren essentiellen innen- und außenpolitischen Herausforderungen schien der politische Apparat hier und da ohnehin bereits überfordert. Trotz des Rückgriffs auf das erprobte Personal kam es bei der Krisenbekämpfung zu bemerkenswerten Versäumnissen, von denen die wichtigste sicherlich das Ausbleiben einer professionellen Kommunikationsstrategie war, wie sie Roosevelt in seinen Kamingesprächen lange vor der Entwicklung der modernen Mediendemokratie vorexerziert hatte (Baum und Kernell 2001). Geithner, der es gewohnt war, seine Arbeit diskret in einiger Distanz zur kritischen Öffentlichkeit zu versehen, war bei seinem ersten öffentlichen Auftritt am 10. Februar 2009 spektakulär gescheitert (Calmes 2009). Anstatt in der Öffentlichkeit und an den Märkten durch die richtigen Worte, Gesten und Bilder Vertrauen für die Pläne der neuen Regierung zur Bankenrettung zu stiften, hatte er durch seinen öffentlichen Auftritt für nachhaltige Verunsicherung gesorgt. Der Präsident selbst sah sich offenbar nicht willens oder in der Lage, den Amerikanern anstelle des Finanzministers den Weg durch die schwerste Wirtschaftskrise seit der „Großen Depression“ zu weisen. Diese bedeutende Aufgabe blieb bei Politikstrategen wie dem Chef-Berater des Präsidenten David Axelrod hängen, die vergeblich versuchten, das Thema auf Talk-Show-Niveau angemessen abzuhandeln (Axelrod 2015).¹ Mit einer unbeholfenen Kommunikationspolitik hat die Obama-Regierung die Chance vertan, die enorme Unzufriedenheit der amerikanischen Bevölkerung über die Krise und ihre Ursachen in politisches Reformkapital zu konvertieren und zugleich einem außerordentlich komplexen Politikprozess nach innen eine Leitlinie zu geben.

Neben den besonderen Krisenursachen und einer durch beide Parteien getragenen Laissez-faire-Politik bestand die besondere Erbschaft, die die neue Regierung im Januar 2009 zu übernehmen hatte, auch aus zahlreichen Maßnahmen der Krisenbekämpfung, die vor Amtsübernahme im Krisenjahr 2008 bereits getroffen worden waren. Schwerwiegende Probleme hatten sich in der amerikanischen Wirtschaft bereits im Spätsommer 2007 abgezeichnet, als die amerikanische Notenbank (Fed) von der Öffentlichkeit noch wenig beachtet damit begann, den Leitzins („Federal Funds Rate“) in mehreren Schritten abzusenken – von 5,25 % im August 2007 auf 2 % im April 2008 und weiter bis auf 0 bis 0,25 % am Ende des Jahres. Zu den bedeutenden Krisenreaktionen, die in der Öffentlichkeit sehr wohl wahrgenommen wurden, gehören zahlreiche Bankenrettungen. Während der Hedgefonds Bear Stearns, der erste in einer langen Reihe von Untergängen, im Mai 2008 noch mithilfe staatlicher Maßnahmen gerettet worden war, sind Regierungsstellen beim Niedergang der Investmentbank Lehman Brothers bekanntlich untätig geblieben, so dass das Unternehmen am 15. September 2008 Insolvenz beantragen musste.

Bis heute gilt die Unterlassung, Lehman zu retten, als einer der schwerwiegendsten Fehler der sogenannten Lehman-Krise. Der Konkurs der Investmentbank hatte das amerikanische Finanzsystem nahe an den Rand des Untergangs gebracht. Diese Erfahrung hatte auf einprägsame Weise verdeutlicht, dass die Regierung gezwungen war, sogenannte systemrelevante Finanzdienstleistungsunternehmen vor dem Untergang zu bewahren. Die Rettung weiterer Finanzdienstleistungsunternehmen, deren Konkurs das gesamte Finanzsystem zum Einsturz bringen konnte, wurde zum Primat der wirtschaftspolitischen Krisenreaktion. Die Erfahrungen mit geglückten Rettungsmaßnahmen verwiesen andererseits darauf, dass diese Maßnahmen auf einer engen Zusammenarbeit mit den gescheiterten Unternehmen und ihren Anteilseignern sowie weitgehend auch auf Freiwilligkeit basierten. Schließlich mussten diese Maßnahmen regelmäßig unter enormem Zeitdruck, mehr oder weniger über Nacht, erfolgen. Das Ergebnis waren in aller Regel Hilfsmaßnahmen, die überraschend gut aussahen – für die geretteten Finanzdienstleistungsunternehmen und deren Anteilseigner, auch wenn diese über viele Jahre hinweg unverantwortlich gehandelt und dabei erheblich profitiert hatten.

Der Super-GAU, den Lehman beinahe verursacht hätte, legte die Grundlage für ein Vorgehen, das mit einiger Zwangsläufigkeit zu einer bemerkenswerten sozialen Schieflage der wirtschaftspolitischen Antwort auf die Krise führte. Während den großen Finanzdienstleistungsunternehmen geholfen wurde, da deren Untergang die gesamte Wirtschaft mit sich gezogen hätte mit unabsehbaren Folgen für Wachstum, Arbeitslosigkeit und Armut, gab es für die von der Krise betroffenen Bürger keine derartigen Sondermaßnahmen. Oder, wie es in der New York Times heißt, bei der Bekämpfung der Krise mussten zunächst einmal die „betrunkenen Passagiere“ aus der „ersten Klasse“ gerettet werden (Lewis 2014, S. BR1).

Geithner hat diese Schieflage nicht zu beschönigen versucht. Er weist in seinen Memoiren darauf hin, dass in einer schweren Krise Dinge getan werden müssen, die dem allgemeinen Empfinden von Fairness und Gerechtigkeit widersprechen – weswegen PolitikerInnen an derartigen Herausforderungen auch so oft scheitern würden (Geithner 2015). Für eine von der Demokratischen Partei geführte Regierung war diese Konstellation freilich besonders problematisch. Die sozialpolitische Unwucht, die die Bankenrettungen entwickelten, hilft zu erklären, warum der neuen Regierung in Meinungsumfragen und Kongresswahlen alsbald auch die eigene Basis die Gefolgschaft verweigerte. Andererseits ist die Frage zu stellen, ob der 44. Präsident nicht mehr Freiräume gehabt hätte, um das System „socialism for the rich and capitalism for the poor“, das aufgrund eines krisenanfälligen und zugleich übermächtigen Finanzsektors entstanden war, hier und da zu durchkreuzen. Öffentliche Diskussionen betreffen in diesem Zusammenhang Gehälter und Boni im Finanzdienstleistungssektor, die strafrechtliche Verfolgung bestimmter Geschäftspraktiken oder mögliche Schuldenschnitte für die Anteilseigner der Finanzdienstleister. Eine der wichtigsten Fragen ist in diesem Zusammenhang, ob neben den Finanzdienstleistungsunternehmen nicht auch insolvente Hauseigentümer staatlichen Beistand in erheblichem Umfang hätten erhalten sollen.

Bei der Vielzahl der Maßnahmen, die zur Bewältigung der Krise neben den Bankenrettungen getroffenen werden mussten, stellt sich schließlich die Frage, inwieweit die Verantwortung für diese Maßnahmen im politischen System der USA überhaupt beim Präsidenten liegt. In Bezug auf zwei maßgebliche wirtschaftspolitische Felder, die Geldpolitik und die Fiskalpolitik, hat der Präsident nur auf das letztere gewissen Einfluss. Die Geldpolitik, der die Aufgabe zufällt, durch Verbilligung von Krediten Wirtschaftssubjekte zu Konsum und Investitionen anzuregen sowie gefährliche Kreditklemmen im Finanzdienstleistungssektor zu beseitigen, obliegt in den USA (wie andernorts) einer unabhängig agierenden Zentralbank, die mit dem Finanzministerium nur einen informellen Austausch pflegt. Selbst bei der Fiskalpolitik, mithilfe derer die ausgefallene Nachfrage der Konsumenten und Investoren durch defizitfinanzierte Ausgabenprogramme („Deficit Spending“) in Krisenzeiten ersetzt wird, ist die Rolle des Präsidenten darauf beschränkt, Vorschläge über Kongressabgeordnete zu lancieren, was die Obama-Regierung in Vorbereitung auf den im Februar 2009 verabschiedeten American Recovery and Reinvestment Act (ARRA, Public Law 111-5) denn auch tat. Für die Reform der Finanzmarktregulierung gilt das Gleiche wie für die Fiskalpolitik. Das Finanzministerium brachte im Juni 2009 eine Gesetzesinitiative auf den Weg, die die Demokraten Chris Dodd (Connecticut) und Barney Frank (Massachusetts) in den folgenden 13 Monaten in den beiden Kammern des Kongresses zum unterschriftsreifen Gesetz, dem Dodd-Frank-Act (Public Law 111-203), brachten.

Schließlich zeigte die Zuständigkeit für die kurzfristig anberaumten Bankenrettungen, die zusammen mit der Geldpolitik die erste Linie der Krisenreaktionen bildeten, ein interessantes Janusgesicht. Noch unter Präsident Bush hat sich dieser Aufgabe nahezu ausschließlich die Fed angenommen, die nicht nur für die Geldpolitik zuständig ist, sondern auch einige aufsichtsrechtliche Befugnisse besitzt. Erst im Oktober 2008 – nach der Lehman-Pleite – hat sich die Regierung Bush mit dem Emergency Economic Stabilization Act (Public Law 110-343) widerwillig zu ihrer Verantwortung für diese Aufgabe bekannt.

Im Folgenden wird anhand einiger Beispiele die Frage beantwortet, wie sich die Regierung Obama mit ihren beschränkten Kompetenzen innerhalb eines engmaschigen Netzes von Vorgaben, das bereits bei Amtsübernahme geknüpft war, bewegt hat. Wie hat die Regierung vor dem Hintergrund der Wahl pragmatischer Krisenmanager, der sozialpolitischen Unausgeglichenheit der Bankenrettungen und der zusätzlichen Belastung durch die Gesundheitsreform ihre Entscheidungen getroffen? Hat sie Freiräume für energische und möglicherweise unkonventionelle Maßnahmen genutzt, zu der der 44. Präsident in Hinblick auf seine ursprüngliche Reformagenda durchaus bereit und in der Lage war? Oder gab es nur eine Notrettung des schwer kranken Patienten mit ein paar lebensverlängernden Maßnahmen? Dabei ist vorauszuschicken, dass die Große Rezession von 2008 in dem Sinne gemeistert wurde, dass es nicht wie in den 1930er-Jahren zum größten anzunehmenden Unfall kam. An diesem Erfolg war auch die Obama-Regierung beteiligt. Allerdings lässt sich schon hier konstatieren, dass der Kongress und insbesondere die amerikanische Notenbank Fed bereits aufgrund ihrer verfassungsmäßigen Mandate über alle vier relevanten Politikfelder (Bankenrettung, Geldpolitik, Fiskalpolitik, Reform des Aufsichtsrechts) einen mindestens ebenso bedeutenden Anteil an diesem Ausgang hatten.

Bekannte Stationen der Bankenrettungen vor Amtsübernahme waren neben Bear Stearns und Lehman Brothers unter anderem die beiden Baufinanzierer Fannie Mae und Freddie Mac, die mächtigen Investmentbanken Merrill Lynch, Goldman Sachs und Morgan Stanley, die Großbanken Citigroup, Bank of America, Wachovia und Washington Mutual sowie der Versicherer AIG. Die Rettungsmaßnahmen waren in enger Zusammenarbeit mit den betroffenen Finanzdienstleistungsunternehmen und ohne besonders schmerzliche Konsequenzen für Anteilseigner oder Manager wie Schuldenschnitte oder strafrechtliche Verfolgung erfolgt. Die Hauptursache für dieses konsensuelle Vorgehen lag darin begründet, dass in aller Regel außerordentlich schnell, d. h. innerhalb weniger Tage, gehandelt werden musste, dass auf Eingriffe in Privateigentumsrechte verzichtet wurde, dass das bestehende Insolvenzrecht ohnehin einen engen Handlungsrahmen vorgibt und, last but not least, dass alle Maßnahmen unter den nervösen Augen anderer Marktteilnehmer unternommen werden mussten und hier keine Panik auslösen durften. Am Zwang zur Rettung systemrelevanter Finanzdienstleistungsunternehmen selbst hatte es seit der Lehman-Pleite keinen Zweifel mehr gegeben.

Bemerkenswert an den zahlreichen Rettungsaktionen war, dass es zu Zeiten der Bush-Regierung die amerikanische Zentralbank war, die sich mit dieser undankbaren Aufgabe federführend beschäftigte. Zwar erfolgten die Maßnahmen der Fed in Abstimmung mit dem Finanzministerium. Die Regierung Bush trat dabei jedoch kaum in Erscheinung. Auch der Kongress musste bis Ende September 2008 keine Mittel für die unpopulären Rettungen genehmigen. Die Fed konnte diese Aufgabe andererseits übernehmen, da sie streng genommen keine Ausgaben tätigte, was laut Verfassung dem Kongress vorbehalten ist. Die Fed übernahm „lediglich“ Garantiefunktionen, was für die Steuerzahler freilich kaum einen Unterschied macht.

Erst durch die Beschleunigung der Krise infolge der Lehman-Pleite wurde deutlich, dass die stillschweigende Delegation der Bankenrettung an die Fed nicht mehr haltbar sein würde. Die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen der Zentralbank wurde zwar offiziell niemals angefochten. Die Aufgaben, die es infolge der beschleunigten Pleitewelle bei der Stützung und Rettung angeschlagener Finanzdienstleistungsunternehmen zu lösen galt, waren jedoch zu groß, als dass sie weiterhin mithilfe der Notkonstruktionen bewältigt werden konnten, derer sich die Fed bedient hatte. Die amerikanische Zentralbank hatte Garantien für insolvente Finanzdienstleister auf der Basis von Paragraph 13 (3) des Federal Reserve Act (Public Law 63-43) übernommen, einer weitgehend unbekannten Regelung, die seit 1933 nicht mehr angewendet worden war (Mehra 2010). Zum anderen hatte die Fed für viele Finanzdienstleister, denen sie beistand, gar keine aufsichtsrechtliche Zuständigkeit. Bereits bei Bear Stearns war dieses Problem dadurch gelöst worden, dass ein Notkredit in Höhe von 13 Mrd. US-$ formal nicht der notleidenden Investmentbank gewährt wurde, sondern der Großbank JPMorgan Chase, die Bear Sterns übernahm.

Vor diesem Hintergrund ist die Gesetzesvorlage in einem zweiten Anlauf vier Tage später mit komfortabler Mehrheit verabschiedet worden. Dabei waren Kernmaßnahmen, wie sie durch das Troubled Asset Relief Program (TARP) des Gesetzes näher beschrieben wurden, nach wie vor bemerkenswert allgemein formuliert. Im Gesetzestext war die entscheidende Frage offengeblieben, wer oder was eigentlich gerettet werden soll. Prinzipiell kamen hier zwei Lösungen in Betracht: die Stützung von Banken durch den Erwerb von Bankbeteiligungen sowie die Rettung von insolventen Hauseigentümern durch den Ankauf von Hypothekendarlehen bzw. die Verringerung der Belastungen aus Hypothekenzahlungen. Wenn dem Gesetzestext in Bezug auf diese verschiedenen Optionen überhaupt etwas zu entnehmen war, dann, dass es um den Ankauf von Hypothekendarlehen gehen sollte, was wohl auch der Intention eines Großteils der Kongressabgeordneten entsprach (Blinder 2013, S. 331). Demgegenüber setzte Paulson sehr schnell nach dem Inkrafttreten des Gesetzes ein Programm zum Ankauf von Bankbeteiligungen um, wiederum ohne strenge Bedingungen, wie sie gerne von vielen Bürgern gesehen worden wären, etwa zur Anregung der Kreditvergabe und der Beschränkung von Zwangsvollstreckungen und Dividendenzahlungen. Als Grund für die freundliche Behandlung der Banken und ihrer Eigentümer wurde angeführt, dass eine Stigmatisierung dieser Unternehmen vermieden werden sollte, um dadurch die Akzeptanz und Wirksamkeit der Maßnahme nicht unnötig zu gefährden. Schließlich verkündete Paulson in seinen letzten Amtswochen noch, dass TARP-Gelder seitens der Bush-Regierung definitiv nicht zur Vermeidung von Zwangsvollstreckungen verwendet werden würden.

Der Großteil der TARP-Mittel wurde an die Obama-Regierung weitergeleitet, die sie zunächst für eine förmliche Rettung der Autoindustrie einsetzte, für die es unter Bush nur eine vorübergehende Brückenfinanzierung gegeben hatte. Zwar war diese Hilfsmaßnahme nicht durch die für die Finanzwirtschaft entwickelte Too-big-to-fail-Rechtfertigung gedeckt. Jedoch konnte durch sie letztlich auch den Arbeitnehmern der Automobilhersteller und deren Zulieferern, d. h. Vertretern der amerikanischen Mittelschicht, geholfen werden. Schließlich haben sich diese Maßnahmen wie auch die TARP-Maßnahmen für den Finanzdienstleistungssektor als sinnvoll erwiesen, da die geretteten Unternehmen letzten Endes auf einen Wachstumskurs zurückkehrten konnten und die Ausgaben von insgesamt 438 Mrd. US-$, die unter beiden Regierungen getätigt worden waren, durch Aktienrückkäufe nahezu vollständig kompensiert werden konnten (Congressional Budget Office 2014).

Auch für die Obama-Regierung war die zentrale Frage die sich im Zusammenhang mit den TARP-Mitteln stellte, ob sie Hauseigentümern oder Finanzdienstleistungsunternehmen zugutekommen sollten. Die Regierung schlug hier insofern einen neuen Weg ein, als Geithner am 10. Februar 2009 erklärte, dass 50 Mrd. US-$ aus dem Etat für die Verringerung der Belastungen aus den Hypothekenzahlungen verwendet werden sollten (Andrews und Labaton 2009). Im Verlauf der Zeit wurde eine ganze Reihe von Programmen zur Entlastung der Hauseigentümer aufgelegt, wie etwa das Home Affordable Refinancing Program (HARP) und das Home Affordable Modification Program (HAMP). Allerdings wurden diese Vorhaben nach allgemeiner Einschätzung nur halbherzig bzw. mit geringem Erfolg betrieben (Blinder 2013, S. 331–341; Gerardi und Li 2010; Williams 2012, S. 181; Jones 2013). Von über 5 Mio. Amerikanern, die ihre Häuser in der Krise verloren haben, konnte mit diesen Programmen ein kleiner Teil geholfen worden. Dieses verhaltene Engagement auf einem sozialpolitisch bedeutenden Feld ist sicherlich bemerkenswert, geht es hier doch um die Frage ob neben den „Fat Cats“ auch der „Average Joe“ von staatlichen Rettungsmaßnahmen profitieren konnte. Dabei ist ein gewisses Verständnis für die Zurückhaltung der Obama-Regierung wiederum aus den schwierigen Rahmenbedingungen abzuleiten, die bei der Umsetzung der Pläne zur Unterstützung von Hauseigentümern eine Rolle spielten.

Die systemrelevanten Finanzdienstleistungsunternehmen waren als Ansatzpunkt von Notprogrammen sehr viel besser geeignet als Millionen von Hauseigentümern, zumal der Wert ihrer faulen Darlehen nicht ohne weiteres zu ermitteln war. Die Rettung der Hauseigentümer würde zudem nur indirekt auf die Stabilität der Finanzdienstleistungsunternehmen durch eine Verbesserung ihrer kritischen Vermögenswerte wirken. Die große Frage war jedoch, ob derartige Maßnahmen überhaupt machbar waren, und wenn ja, in welchem Zeitrahmen und mit welchem Aufwand. Da die Regierung zu keinem Zeitpunkt ernsthaft erwogen hat, sich über bestehende Eigentumsrechte hinwegzusetzen, konnte eine Umschuldung von Hauseigentümern nur mit dem Einverständnis aller Vertragsparteien erfolgen. Die Hilfsmaßnahmen mussten somit an jenen komplexen Vertragskonstruktionen ansetzen, die bei Bekanntwerden des Ausbruchs der Krise im amerikanischen Hypothekargeschäft weltweit für einiges Erstaunen gesorgt hatten. Durch Verbriefung der Hypothekarkredite waren weitverzweigte Geschäftsbeziehungen national und international entstanden, weswegen die Krise in den amerikanischen Hypothekengeschäften auch so schnell auf andere Segmente der Finanzmärkte übergreifen konnte. In jedem Einzelfall waren zahllose finanzwirtschaftliche, rechtliche und bürokratische Hürden zu überwinden, sollte die Unterstützung von Hauseigentümern aufgrund von nachvollziehbaren und für alle Betroffenen gleichen Kriterien erfolgen. Beim Finanzministerium, das die Hauptlast darin trug, entsprechende Programme auf den Weg zu bringen, gab es verständlicherweise kaum Anhänger für diese indirekte und außerordentlich komplexe Rettungsstrategie, was sich auch nicht durch den Regierungswechsel im Januar 2009 änderte.

Aber selbst wenn sich die anspruchsvolle Aufgabe der Unterstützung der Hauseigentümer technisch nach einiger Zeit als machbar herausstellen sollte, bedeutete dies noch lange nicht, dass derartige Maßnahmen der Obama-Regierung in Bezug auf die unglücklichen verteilungspolitischen Wirkungen ihrer Maßnahmen Pluspunkte eingebracht hätte. Selbst wenn die Rettung von Hauseigentümern auf den ersten Blick sozialpolitisch sehr viel verträglicher aussieht als die Rettung von großen Finanzdienstleistungsunternehmen, barg auch sie einige politische Sprengkraft. Zwar waren viele Hauseigentümer unwissentlich in die Überschuldung geraten und obendrein noch durch unlautere Geschäftspraktiken dazu veranlasst worden. Andererseits gab es aber auch zahlreiche Hauseigentümer, die sich wissentlich in den spekulativen Strudel auf dem amerikanischen Häusermarkt in Erwartung hoher Spekulationsgewinne gestürzt hatten. Schlimmer noch, diejenigen Hauseigentümer, die weniger wagemutig gehandelt hatten und unter großen Entbehrungen weiterhin ihre Tilgungsraten pünktlich zahlten, wären nicht in den Genuss staatlicher Hilfsmaßnahmen gekommen.

Die Verlautbarung der Resultate des im Frühjahr 2009 durchgeführten Stresstest am 7. Mai dieses Jahres führte dagegen zu der lang erhofften positiven Wende. Geithner stellte mit der Konzipierung der Maßnahme unter Beweis, dass er sehr wohl in der Lage war, die kritische Maßnahme richtig auszutarieren. Bei den insgesamt 19 untersuchten Finanzdienstleistungsunternehmen waren alles in allem angemessene Eigenkapitalvolumina festgestellt worden, wenngleich für die Zukunft bei zehn Unternehmen ein Aufstockungsbedarf konstatiert wurde (Board of Governors of the Federal Reserve System 2009). Mit diesem ambivalenten aber keineswegs bedrohlichen Ergebnis konnten die Märkte sehr gut umgehen. Der Stresstest brachte im weiteren Verlauf des Jahres 2009 eine merkliche Umkehr in der Vertrauenskrise, wenngleich die Erholung auf dem Arbeitsmarkt noch bis 2012 auf sich warten ließ. Wenig verwunderlich stellte Geithner seinen persönlichen Bericht über die wirtschaftspolitische Krisenabwehr der USA unter den mehrdeutigen Titel „Stress Test“ (Geithner 2015). Das größte Lob über diese Maßnahme ist aber sicherlich das von Paul Krugman, der mit seiner barschen öffentlichen Kommentierung der Wirtschaftspolitik der Obama-Regierung, inklusive des Stresstests, zu einer der Galionsfiguren des schnell wachsenden Lagers von Kritikern aus den eigenen Reihen avanciert war (Krugman 2014).

Ein zweiter Bereich, in dem wie bei der Bankenrettung frühzeitig sehr massiv interveniert wurde, ist die Geldpolitik. Wie zuvor schon angesprochen, hat die Fed bereits im September 2007 begonnen, die Federal Funds Rate in schneller Folge abzusenken. Nachdem diese konventionellen Maßnahmen weitgehend ausgeschöpft waren und die Wirtschaft nicht die erhoffte Erholung zeigte, setzte die amerikanische Zentralbank lange vor dem Stresstest eine Reihe unkonventioneller Maßnahmen in Gang, um die Kreditklemme zu lockern und den großen Zinsdifferenzen entgegenzuwirken. Unter sehr zahlreichen Maßnahmen sei hier vor allem das „Quantitative Easing“ genannt, mit dem die Fed im Dezember 2008 einsetzte – viele Jahre vor der Europäischen Zentralbank (EZB), die sich erst Ende 2014 zu derartigen Maßnahmen durchringen konnte. Durch den Ankauf von Wertpapieren weitete die amerikanische Notenbank in insgesamt drei Programmen bis Oktober 2014 die Geldbasis in bislang unbekanntem Umfang aus, mit dem Ziel die Realzinsen zu senken und die Reserven in den Bilanzen der Geschäftsbanken zu erhöhen. Das erste Quantitative-Easing-Programm, das bis März 2010 lief, hatte bereits einen Umfang von sagenhaften 1650 Mrd. US-$ bzw. 12 % des BIP.

Alle diese Maßnahmen der Geldpolitik waren von den Regierungen Bush und Obama losgelöst getroffen worden, wobei viele von ihnen wie im Fall der Bankenrettung lange vor dem Amtswechsel im Januar 2009 auf den Weg gebracht worden waren. Die Entscheidungen wurden im streitbaren Open Market Committee der Fed unter Vorsitz des Notenbankchefs Ben Bernanke getroffen. Dennoch ist das außerordentlich entschlossene Handeln der amerikanischen Notenbank wichtig für die Beurteilung der Leistung der Obama-Regierung bei der Krisenbekämpfung – da es hier um maßgebliche Maßnahmen geht, für die der Präsident nicht verantwortlich war. Mit außerordentlich entschiedenem Handeln, das vergleichsweise wenig demokratischer Kontrolle unterliegt, hat die amerikanische Zentralbank nach Meinung vieler Beobachter wie auch des Zentralbankchefs selbst womöglich sogar den bei weitem wichtigsten Einzelbeitrag zur Abwehr der Krise geleistet (Blinder und Zandi 2010; Eichengreen 2015; Bernanke 2015).

Zugleich ist die geldpolitische Intervention zur Krisenbekämpfung auch ein interessantes Beispiel für die Schwierigkeiten, zu denen es in der öffentlichen Diskussion bei der Beurteilung technisch anspruchsvoller Themen kommt. Nachdem der einzige direkte Einfluss der Präsidenten auf die Fed darin besteht, von Zeit zu Zeit deren Vorsitzende zu benennen, ist die Frage aufgekommen, ob Bernanke nicht nach Ablauf seiner ersten vierjährigen Amtsperiode im Januar 2010 hätte ausgewechselt werden sollen. Entsprechende Kritik an Präsident Obama übte u. a. Ezra Klein, eine vergleichsweise wohlwollende und niveauvolle Stimme des populären wirtschaftspolitischen Diskurses (Klein 2011). Dadurch, dass hier die Frage nach einer Personalie und nicht nach den überaus komplexen Maßnahmen der Fed gestellt wurde, ließ sich das Thema Geldpolitik in die kurze Aufmerksamkeitsspanne öffentlicher Diskurse zwingen. Zugleich gehört die Kritik daran, dass Bernanke von Obama im Amt belassen wurde, zu den vielen Beiträgen, die vollkommen ungerechtfertigt sind. Bei allen historischen Vergleichsmaßstäben hat die amerikanische Notenbank bei der Krisenbekämpfung sicherlich alles nur Mögliche unternommen und dabei stets mit erstaunlicher Kreativität immer neue Handlungsspielräume geschaffen. Eine stärkere Kraft als Bernanke hätte Obama in der Fed nicht haben können (Irwin 2013). Zahlreiche Stimmen gegen die Verlängerung seiner Tätigkeit im Kongress waren denn auch nicht ein Zeichen dafür, dass die Notenbank nicht genug gegen die Krise getan hatte, sondern dass der enorme Aktionismus der Fed vielen Abgeordneten erheblich zu weit ging. Die Wiederernennung durch den Senat erfolgte mit 30 Gegenstimmen, dem bei weitem größten Widerstand, den es je gegen eine solche Benennung gegeben hat.

An der fiskalpolitischen Reaktion auf die Krise hatte die Regierung andererseits durchaus ihren Anteil. Bereits bei Amtsantritt war klar, dass die neue Regierung durch defizitfinanzierte Ausgaben einen Stimulus in der einen oder anderen Form initiieren würde. Die Notwendigkeit für ein Konjunkturprogramm ergab sich vor allem daraus, dass die Geldpolitik Anfang 2009 bereits alle nur möglichen Register gezogen hatte, ohne dass eine hinreichende Gesundung der amerikanischen Wirtschaft eingetreten war. Im Gegenteil, in den Monaten der Amtsübergabe befand sich die Wirtschaft im freien Fall. Der Rückgang des Wachstums erreichte zum Jahreswechsel 2008/2009 in der Quartalsbetrachtung beängstigende 8,3 % bzw. 5,4 % (U. S. Department of Commerce 2016). Auf dem Arbeitsmarkt gingen in den Monaten November, Dezember und Januar insgesamt 2,3 Mio. Jobs verloren (U. S. Department of Labor 2016). Unter diesen Umständen fand ein keynesianisches Ausgabenprogramm einige Akzeptanz selbst unter denjenigen, für die derartige Maßnahmen durch die ständigen Defizite, die der Staat seit Jahrzehnten auch in Wachstumsperioden machte, diskreditiert waren.

Konjunkturprogramme können als Steuersenkungen oder Ausgabensteigerungen angelegt werden. Im Kern geht es darum, dass ein Defizit entsteht, um gegenüber einem ausgeglichenen Haushalt zusätzliche Wachstumseffekte zu schaffen. Je größer das Volumen der Maßnahme, desto größer dessen Wirkungen wobei es auch auf die Art der Ausgaben, genauer gesagt deren Multiplikatoreffekte in der Wirtschaft, ankommt. Aufgrund der verzweifelten Lage, in der sich die USA am Beginn des Jahres 2009 befanden, war damit zu rechnen, dass das Konjunkturprogramm der Obama-Regierung außerordentlich groß ausfallen würde. Die öffentliche Diskussion konzentrierte sich dieser einfachen Logik folgend vor allem auf die Summen der geplanten Maßnahme, wobei die Regierung an dieser thematischen Zuspitzung eine gewisse Mitverantwortung trug. Obama hatte direkt nach seinem Amtsantritt ein Volumen von 775 Mrd. US-$ für den American Recovery and Reinvestment Act in Aussicht gestellt. Später wurde in der Öffentlichkeit bekannt, dass im Wirtschaftsteam der Obama-Regierung ganz unterschiedliche Summen kursierten, deren Obergrenze irgendwo bei 2000 Mrd. US-$ lag (Blinder 2013).

Freilich konnten selbst auch aus fachlicher Richtung keine klaren Aussagen über das richtige Volumen des Konjunkturprogramms gemacht werden. Zwar lässt sich schätzen, wie viel zusätzliches Wachstum bzw. wie viele Arbeitsplätze mit einer bestimmten Konjunkturmaßnahme geschaffen werden können. Damit ist aber noch nicht der angestrebte Zielkorridor festgelegt, wie viele Arbeitsplätze bzw. wie viel zusätzliches Wachstum angestrebt werden sollen. In der Öffentlichkeit musste freilich alleine die Tatsache, dass in der Regierung offenbar willkürlich mit unfassbar großen Summen hantiert wurde, Unbehagen auslösen, ging es doch um Geld, das die Steuerzahler eines Tages zurückzahlen müssten. Dabei lag die einzig zwingende Logik zur Bestimmung des richtigen Finanzvolumens der Konjunkturmaßnahme darin, abzuschätzen, welche Summe den Kongress (gerade noch) passieren würde – unter Einbeziehung der zahlreichen Abgeordneten, die, wie etwa Sarah Palin, einen Wirtschaftsfundamentalismus pflegen, der fiskal- und geldpolitische Interventionen, wie sie im 20. Jahrhundert als Antwort auf schwerwiegende Krisen entwickelt worden waren, kritisch bis ablehnend gegenüberstehen.

Letztlich hatte das Konjunkturprogramm ein Volumen von 787 Mrd. US-$. Die defizitfinanzierten Maßnahmen des am 17. Februar 2009 in Kraft getretenen Gesetzes weisen im Einzelnen eine enorme Vielfalt auf, wie sie – abseits ökonomischer Lehrbuchorthodoxie – als Ergebnis komplizierter politischer Aushandlungsprozesse kaum überraschen kann. Ein Drittel der Ausgaben entfiel auf die von Republikanern favorisierten Steuervergünstigungen. Weitere Ausgabenschwerpunkte waren Bildung, Gesundheit, Infrastruktur und Arbeitslosigkeit. Dabei stand bei allen diesen Ausgaben das Ziel einer kurzfristigen Konjunkturbelebung den ursprünglichen Forderungen der Regierung nach langfristigen Strukturreformen entgegen.

Die Tatsache, dass selbst auch der Recovery Act nicht gut in der Öffentlichkeit ankam, lag unter anderem an einem Fehler in der Kommunikationspolitik. Um für ihr Konjunkturprogramm zu werben, hatte die Regierung am 10. Januar eine Prognose über die möglichen Wirkungen des Stimulus veröffentlicht (Romer und Bernstein 2009). Demnach sollte der Recovery Act die Arbeitslosenrate bis 2010 um 1,8 Prozentpunkte drücken, so dass – und hier kam der Fehler – diese Quote niemals über 8 % steigen würde. In ihrer Substanz, das heißt der Schätzung einer Verbesserung um 1,8 Prozentpunkte, galt die Prognose bei Fachvertretern durchaus als angemessen. Wie allerdings bereits angesprochen, befand sich die US-Wirtschaft Anfang 2009 im freien Fall. Die Arbeitslosenzahlen stiegen zur Zeit der Veröffentlichung der Untersuchung mit so großer Geschwindigkeit, dass sich bei der Umsetzung des Gesetzesvorhabens recht schnell herausstellte, dass das 8 %-Ziel nicht erreichbar war. Die Arbeitslosenquote erreichte alsbald vielmehr 10 %. In einem aufgeheizten öffentlichen Klima wurde der Formfehler bei der Verkündung der Effekte des Recovery Act erfolgreich benutzt, dessen positive Wirkungen in Frage zu stellen.

Das Haushaltsdefizit erreichte 2009 bemerkenswerte 12,7 % des BIP, den höchsten Wert seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs. Die Staatsschuld ist in nur zwei Jahren von 2007 bis 2009 von 76,5 auf 105,7 % des BIP in die Höhe geschnellt und weiter bis auf den bisherigen Höchststand von 124,7 % im Jahr 2012 (OECD 2016). Diese Entwicklung wird den Handlungsspielraum der Wirtschaftspolitik in der Zukunft erheblich einschränken, insbesondere auch in zukünftigen Krisen. Insofern ist die Kritik an (zu umfangreichen) fiskalpolitischen Konjunkturprogrammen, wie sie von Republikanern in Anbetracht des Finanzvolumens des Recovery Act geäußert wurde, durchaus verständlich. Andererseits ist zu bedenken, dass eine ungebremste Krise sehr viel größere Haushaltsdefizite und Staatsschulden nach sich ziehen kann als defizitfinanzierte Konjunkturmaßnahmen. Schließlich waren es frühere Präsidenten und Kongressabgeordnete, darunter auch Republikaner wie Präsident George W. Bush, die zu dem viel zu hohen Schuldenstand zu Beginn der Krise beigetragen haben – in konjunkturell vergleichsweise unproblematischen Zeiten, in denen die Staatsschulden hätten reduziert werden müssen. Freilich wurde die Defizitproblematik im polarisierten öffentlich Diskurs dennoch zu einer bemerkenswerten politischen Belastung für den Präsidenten wie spätere Kontroversen um den Budget Control Act (Public Law 112-25) von 2011 wie insbesondere auch die schwerwiegenden Probleme bei der Verabschiedung der Bundeshaushalte („Fiscal Cliff“ 2012) zeigten (Falke 2011).

Während Maßnahmen zur Bankenrettung und auf den Gebieten der Geld- und Fiskalpolitik unter großem Zeitdruck in unmittelbarer Reaktion auf den launischen Krisenverlauf erfolgen mussten, stand selbst auch die mittel- und langfristig angelegte Reform des Aufsichtsrechts unter einigem Zeitdruck, vor allem aufgrund der großen Vielzahl komplexer Themen, die abgearbeitet werden mussten, sowie der Tatsache, dass die „Midterm Elections“ im November 2010 den Demokraten möglicherweise die für derartige Gesetzesinitiativen notwendigen Mehrheiten im Kongress nehmen würden.

Das Weiße Haus übernahm im August 2009 unter fachlicher Leitung des Finanzministeriums mit einem längeren Gesetzesentwurf zunächst die politische Führung für die Reformbemühungen. Im komplizierten Gesetzgebungsprozess lenkten dann die Vorsitzenden der Bankenausschüsse von Repräsentantenhaus und Senat, Barney Frank und Chris Dodd, den Gesetzgebungsprozess. Das Repräsentantenhaus stimmte im Dezember 2009 über seine Version des Gesetzesentwurfes ab, wobei wichtige Modifikationen gegenüber dem ursprünglichen Entwurf des Weißen Hauses in einem generellen Verbot von staatlichen Rettungsaktionen sowie umfangreichen Regelungen für den Hypothekenmarkt bestanden. Der Senat brauchte für seine Beratungen im Frühjahr 2010 fünf Monate, an dessen Ende die Republikaner in aufgeheizter öffentlicher Atmosphäre überraschend schnell eine Vielzahl von Änderungsvorschlägen zurückzogen, mithilfe derer sie zuvor einen Verzögerungs- und Obstruktionskurs verfolgt hatten. Sämtliche Abstimmungen verliefen entlang parteipolitischer Linien, eine konstruktive parteipolitische Zusammenarbeit hat es bei der nationalen Herausforderung, den Finanzsektor auch mittel- und langfristig wieder auf Kurs zu bringen, wie zuvor bereits bei der Verabschiedung des Konjunkturprogramms nicht gegeben. Am 21. Juli 2010 unterzeichnete der Präsident ein Dokument, in dem auf 2319 Seiten nur erste Vorgaben für ein umfangreiches Reformvorhaben gemacht wurden, das von zahlreichen staatlichen Aufsichtsbehörden erst noch umgesetzt werden musste und sich von daher als außerordentlich anfällig gegen Verwässerungsversuche seitens der Republikaner und der mächtigen Finanzlobby zeigte.

Für den Verlauf des Gesetzgebungsprozesses und seinen Ausgang waren neben Geithner, Dodd und Frank noch andere Personen von Bedeutung wie etwa der frühere Fed-Chef Volcker oder die demokratische Senatorin Blanche Lincoln (Arkansas). Wie auf den anderen drei Politikfeldern, auf denen maßgebliche Krisenreaktionen erfolgten, werden im Folgenden nur ein paar Schlaglichter auf besonders bedeutende Entscheidungen geworfen. Wie sich zeigen wird, war auch hier die Herangehensweise der Regierung durch ein hohes Maß an Pragmatismus gekennzeichnet.

Einer der Kernpunkte des Reformvorhabens war der Umgang mit systemrelevanten Finanzdienstleistungsunternehmen, bei denen aufgrund ihrer Größe bzw. Verflochtenheit mit dem Finanzdienstleistungssektor ein unbedingter staatlicher Rettungsbedarf gemeinhin konstatiert wird. Diese Institutionen waren es letztlich, die die Regierungen Bush und Obama und die amerikanische Zentralbank unter dem Stichwort „too big to fail“ zu spektakulären und, nach allgemeiner Überzeugung, allzu großzügigen Rettungsaktionen gezwungen hatten. Die Politik hatte mit diesen Maßnahmen nicht nur enorme soziale Verwerfungen produziert, sondern letztlich auch verantwortungsloses Handeln belohnt und somit für die Zukunft möglicherweise attraktiv gemacht. Die vermeintlich einfache, wenngleich radikale Lösung zur Vermeidung derartiger Moral-Hazard-Wirkungen – die Zerschlagung und Zerlegung der systemrelevanten Finanzdienstleister in kleinere Unternehmen – ist von der Regierung in Hinblick auf die internationale Konkurrenz ausländischer Großbanken zu keinem Zeitpunkt in Erwägung gezogen worden, wenngleich derartige Beschränkungen durch die duale Bankenregulierung des 19. Jahrhunderts sowie die funktionalen und geographischen Beschränkungen, die durch den McFadden Act (Public Law 69-639) 1927 und den Glass-Steagall Act (Public Law 73-66) 1933 vorgenommen wurden, eine vergleichsweise große Tradition in den USA besitzen. Die wichtigste Antwort des Dodd-Frank Act auf das Problem sehr großer und zugleich krisenanfälliger Finanzdienstleister ist die Schaffung eines geordneten Abwicklungsverfahrens, durch das gegenüber dem Vorgehen in der Krise ein besserer Gläubigerschutz gewährleistet und die Notwendigkeit für Rettungsmaßnahmen herabgesetzt werden soll.

In unmittelbarem Zusammenhang zur Größe und Verflochtenheit von Finanzdienstleistungsunternehmen stehen verschiedene besonders risikoreiche Tätigkeitsfelder, die diese Unternehmen in die Krise geführt haben. Eine besondere Dynamik ist im Gesetzgebungsverfahren auf einem sehr bedeutenden dieser Felder dadurch entstanden, dass sich der frühere Fed-Chef Volcker mit einem dezidierten Vorschlag öffentlich zu Wort meldete. Der Vorschlag war so einfach und einleuchtend formuliert, dass er für einen Großteil der aufgebrachten Öffentlichkeit gut verständlich war. Wie in anderen Fällen benutzte der ehemalige Fed-Chef sein hohes Ansehen, um eine grundlegende Schieflage in der Finanzmarktregulierung sehr viel deutlicher zu benennen, als dies die Obama-Regierung tat. Die Empfehlung Volckers setzte am Eigenhandel der Banken mit Aktien und Anleihen an. Wenn Banken schon weiterhin in diesen risikoreichen Geschäftsfeldern tätig sein wollten, dann dürfe es keine günstigen staatlichen Kredite für diese Institutionen geben sowie keine staatliche Versicherung ihrer Einlagen durch die FDIC. Derartige Unterstützung durch Steuerzahler würde nur jene unglücklichen Anreizwirkungen stärken, die an sehr zahlreichen Stellen der Krise zu Tage getreten waren. Sofern derartige risikoreiche Geschäfte gelingen, kommen die zum Teil außerordentlich stattlichen Gewinne den Anteilseignern der Finanzdienstleister und deren Managern zugute. Wenn die Unternehmen andererseits durch besonders hohe Verluste aus diesen Geschäften in ihrer Existenz bedroht sind, werden die Kosten durch die FDIC und andere staatliche Unterstützungsmaßnahmen auf die Allgemeinheit übertragen. Die einfache und für viele einleuchtende Logik des Volcker-Vorschlags bestand darin, dass es staatliche Sicherheitsschirme und andere Vergünstigungen für den spekulativen Eigenhandel nicht geben dürfe. Dabei wollte Volcker den Eigenhandel der Banken mit Aktien und Anleihen nicht generell verbieten, sondern nur institutionell ausgliedern, so dass er auf transparente Weise mit hinreichend Kapital in eigenständigen Unternehmen unterlegt wird.

Ein weiteres bedeutendes Beispiel für eine gewisse Zurückhaltung der Obama-Regierung bei der Formulierung der Reformvorschläge betrifft Derivate. Anders als der Eigenhandel mit Aktien und Anleihen gehört der Handel mit Derivaten ganz zweifelsohne zu den Geschäftsfeldern, die am Ausbruch und der Entwicklung der Krise maßgeblich beteiligt waren. Innerhalb der großen Gruppe der Derivate hat eine Vielzahl von Swapgeschäften, anders als von den Bankenlobbys immer wieder beteuert, einen eindeutigen Glücksspielcharakter. Die große Mehrheit der Swapgeschäfte, die sogenannten Naked Swaps, wird nicht dazu benutzt, Risiken zu minimieren, sondern neue zu erschaffen. Der bekannte amerikanische Geschäftsmagnat Warren Buffet hat diese Geschäfte bekanntermaßen als „financial weapons of mass destruction“ bezeichnet (Buffet 2002, S. 15). Natürlich haben auch Leute wie Volcker nie Zweifel an der Kasino-Natur dieser Finanzinstrumente gelassen. Interessant sind Derivate schließlich auch aufgrund ihrer Behandlung in früheren Jahren. Zu den besonders bemerkenswerten Fehlentwicklungen der amerikanischen Finanzmarktregulierung vor 2008 gehörte, dass Derivate im Commodity Futures Modernization Act im Jahr 2000 ausdrücklich aus der staatlichen Regulierung ausgenommen worden waren. Maßgebliche Beteiligte dieses Fehltritts waren neben Greenspan auch die Clinton-Leute Rubin, Summers und der Vorsitzende der Securities and Exchange Commission Arthur Levitt. Präsident Clinton selbst hat zwischenzeitlich öffentlich erkennen lassen, dass er das Unterlassen der Regulierung der Derivate als einen (den Umständen geschuldeten) Fehltritt ansieht (Clinton 2011). In der Krise sind diese Geschäfte zu Tausenden geplatzt und haben insbesondere bei dem spektakulären Bankrott von AIG die entscheidende Rolle gespielt. Mit dieser Vorgeschichte sollte eigentlich zu erwarten gewesen sein, dass die Regierung Obama in ihrem Entwurf zum Dodd-Frank Act in Hinblick auf die Regulierung der Derivate sehr eindeutige Zeichen setzen würde.

Demgegenüber war die Grenzziehung, welche Derivate in Zukunft einer stärkeren Kontrolle unterliegen sollten und welche nicht, nicht ganz klar gezogen worden, was angesichts der problematischen Grundkonstellation des Gesetzgebungsprozesses aus schlagkräftigen Finanzlobbys, einem parteipolitisch polarisierten Kongress und einer aufgebrachten, aber im technischen Detail vollkommen unbewanderten Öffentlichkeit problematisch war. Stärkere Konturen kamen in den Gesetzgebungsprozess abermals nur durch einen Zufall. An den letzten Entscheidungen war die Senatorin Lincoln als Vorsitzende des Senate Committee on Agriculture beteiligt – da dieser Ausschuss für die Commodity Futures Trading Commission (CFTC) zuständig ist. Die wirtschaftsfreundliche demokratische Senatorin aus Louisiana sah ihre Chance, durch einen weitreichenden Vorschlag zur Beaufsichtigung von Derivaten einen Vorteil im Wahlkampf in ihrem Heimatwahlkreis gegenüber ihrem populären Parteigenossen Bill Halter zu erlangen. Trotz einiger Opposition wurde dieser Vorschlag in Titel 7 des Gesetzes weitgehend übernommen, allerdings mit großzügigen Ausnahmen bei Zins- und Währungsswaps, die die große Mehrheit dieser Geschäfte ausmachen.

Sehr viel stärker trat die Obama-Regierung dagegen bei der Frage des Verbraucherschutzes in Erscheinung, die dem Präsidenten persönlich sicherlich sehr viel näher stand als die vielen technischen Fragen des Aufsichtsrechts. Bislang war die Aufgabe, im Dschungel des Finanzdienstleistungssektors für die Konsumenten ein wenig Klarheit und Beistand zu sorgen, über die unglaubliche Vielzahl von 106 verschiedenen Regulierungsinstitutionen verteilt, wo sie, wie unter anderem auch bei der Fed, nachgeordnete Priorität hatte. Der Gesetzesvorschlag des Finanzministeriums sah daher die Einrichtung einer unabhängigen, übergeordneten Verbraucherschutzorganisation vor, wie sie von der Harvard-Professorin Elizabeth Warren wenige Jahre zuvor unter dem Namen Financial Product Safety Commission erdacht worden war (Warren 2007, 2014). Die Republikaner wollten demgegenüber am Grundprinzip der Integration des Konsumentenschutzes in staatliche Aufsichtsstellen, d. h. der Nachordnung dieser Aufgabe, festhalten. Letztlich entstand ein Kompromiss zu Gunsten des Obama-Vorschlags durch die Konzentration der Aufgabe beim unabhängigen Bureau of Consumer Financial Protection (BCFP), das zwar bei der Fed angesiedelt, ihr aber nicht unterstellt ist. Versuche der Republikaner, die Etablierung einer starken, unabhängigen Konsumentenschutzeinrichtung zu verhindern, ist zugleich ein lehrreiches Beispiel, mit welchem Zynismus die Gegenspieler der Obama-Regierung im Gesetzgebungsprozess zu Werke gingen. Eigentlich sollte es „Common Sense“ sein, dass in einem außerordentlich intransparenten und volatilen Finanzsystem zumindest alles nur Mögliche getan wird, um die Bürger bei der Anlage ihrer Ersparnisse zu schützen (Warren 2014).

Viele andere Themen der Finanzmarktreform können hier nur kurz erwähnt werden. Weniger politisch kontrovers als angenommen erwiesen sich die Regulierung von Hedgefonds sowie der Umgang mit Boni und Vergütungen. In den Hedgefonds war zwar in zurückliegenden Jahren auffällig viel Geld verdient worden, ihr Gefährdungspotential wird aber dennoch als vergleichsweise gering eingeschätzt. Die aufsehenerregende Höhe der Verdienste von Finanzvorständen, die in der Öffentlichkeit oft kritisiert wird, erscheint weniger problematisch als die Anreize für Händler, durch die Zahlung erfolgsabhängiger Boni hohe Risiken einzugehen. Der Umgang mit diesen Anreizproblemen wird weiterhin bei einzelnen Aufsichtsbehörden liegen. Hinsichtlich des Interessenkonflikts, dass Rating-Agenturen von ihren Auftraggebern bezahlt werden, die sie – unabhängig – bewerten sollen, wurde zunächst nur eine Untersuchung eingesetzt. Auch die große Aufgabe der Neuordnung des Hypothekargeschäftes ist nicht in Hinblick auf eine stärker staatliche oder privatwirtschaftliche Ausrichtung gelöst worden. Die Konsolidierung von 106 Regulierungsinstitutionen wäre angesichts der zahlreichen Ämter, die dabei im Kongress und bei den Regierungsstellen selbst verloren gegangen wären, politisch außerordentlich schwierig gewesen, warum auch hier letztlich nur punktuelle Änderungen erfolgten.

Neuerungen ergaben sich vor allem bei der Fed, wobei hier sowohl die Kritiker als auch die Befürworter einer starken Position der amerikanischen Zentralbank zu ihrem Recht kamen. Die Kritiker errangen einen entscheidenden Sieg dadurch, dass Möglichkeiten zur Bankenrettung auf der Grundlage von Paragraph 13 (3) in Zukunft ein Riegel vorgeschoben wurde. Befürworter einer starken Fed haben erreichen können, dass die amerikanische Zentralbank zukünftig für die bedeutende Aufgabe zuständig sein wird, systemrelevante Finanzdienstleister zu beaufsichtigen. Zu den wenig überraschenden Reformen gehören schließlich die Anhebung der Anforderungen an Eigenkapital und Liquidität, die wie viele andere Änderungen ein hohes Maß internationaler Abstimmung erfordern.

Die Bilanz der wirtschaftspolitischen Antwort der Obama-Regierung auf die „Große Rezession“ von 2008 fällt unzweifelhaft aus. Pragmatismus und vorsichtiges Augenmaß charakterisieren die Politikmaßnahmen, mit denen die Regierung auf die schwerste Wirtschaftskrise seit der „Großen Depression“ reagierte. Damit zeigt dieses Politikfeld ganz andere Konturen als das zweite wirtschaftspolitische Feld, auf dem die Regierung des 44. Präsidenten deutliche Spuren hinterlassen hat. Bei der Gesundheitsreform wie zuvor auch im Präsidentschaftswahlkampf zeigte Obama ein hohes Maß reformerischen Engagements, das bei der Krisenbekämpfung wie insbesondere auch bei der mittel- und langfristigen Reform der Finanzmarktregulierung weit weniger deutlich ausgeprägt war.

Für das weniger ambitionierte Vorgehen bei der Krisenabwehr gab es mehrere Gründe. Der wichtigste liegt in den unterschiedlichen Risikolagen auf den beiden dominanten wirtschaftspolitischen Feldern. Die Gefahr des Scheiterns der Gesundheitsreform bestand darin, auf den Status quo zurückzufallen, der seit den 1960er-Jahren bestand. Das Risiko des Scheiterns der Krisenpolitik war unvergleichlich viel größer. Gescheiterte Politikmaßnahmen bei der Krisenabwehr hätten mit einiger Wahrscheinlichkeit die gesamte Wirtschaft in den Ruin gestürzt mit unabsehbaren Folgen für die Stabilität von politischem System und Gesellschaft. Diese besondere Gefahrensituation muss beachtet werden, wenn – wie das hier geschehen ist – aufgezeigt wird, dass die Obama-Regierung bei ihren wirtschaftspolitischen Reaktionen auf die Krise nicht immer alle politischen Spielräume voll ausgeschöpft hat. Ein vom Kongress verabschiedetes Konjunkturprogramm ist besser als ein um ein paar hundert Milliarden größeres Programm, das im Kongress scheitert und somit eine weitere unberechenbare Abwärtsspirale in der bereits am Boden liegenden Wirtschaft in Gang setzt. Eine Reform des Aufsichtsrechts, die sich weitgehend auf konventionelle Vorschläge beschränkt und den Patienten Finanzmarkt mit erheblichen Schwächen zurücklässt, ist besser als eine gescheiterte Reform, die das Feld der Finanzmarktreform einem unverantwortlichen Wirtschaftsfundamentalismus überlässt, wie er sich nicht zuletzt durch die „Große Rezession“ von 2008 diskreditiert hat.

Das vergleichsweise behutsame Vorgehen bei der Krisenbekämpfung hat jedoch noch andere Ursachen. In einem parteipolitisch polarisierten Kongress hat die Obama-Regierung mit einiger Zwangsläufigkeit einen Mittelweg zwischen Transformation und Laisser-faire wählen müssen um ihre Gesetzesvorlagen unter enormen Zeit- und Erfolgsdruckdruck durchsetzen zu können. Aufgrund der Belastungen, die sich aus der Umsetzung des politischen Großprojektes Gesundheitsreform ergeben würden, hat Obama für die dringlichste Aufgabe seiner ersten Amtszeit erfahrene Krisenmanager des Politikestablishments gewählt und ihnen in der Sache offenbar auch einigen Freiraum überlassen (Scheiber 2011). Geithner und Summers gehören einer Generation von Demokraten an, von denen aufgrund ihrer Mitwirkung an einem marktliberalen Kurs keine grundlegende Neuorientierung in der Finanzmarktpolitik der USA zu erwarten war. Für die Wahl dieser Pragmatiker gab es gute Gründe. Noch vor der Amtseinführung des 44. Präsidenten hatten die verheerenden Folgen der unterlassenen Lehman-Rettung und des anfänglichen Scheiterns des Emergency Economic Stabilization Act unzweifelhaft deutlich gemacht, dass die Regierung mit jeder unterlassenen bzw. gescheiterten Politikmaßnahme unmittelbar auf den wirtschaftlichen Abgrund zusteuern würde. Die Luft war nach diesen beiden Verfehlungen der Bush-Regierung für die Obama-Regierung im Frühjahr 2009 noch einmal merklich dünner geworden. Andererseits ist es der Bush-Regierung aufgrund ihrer bemerkenswerten Zurückhaltung bei den notwendigen wirtschaftspolitischen Krisenmaßnahmen gelungen, die Verantwortung für Krise und Krisenpolitik in den Augen der Öffentlichkeit weitgehend auf die Nachfolgeregierung zu verlagern – auch wenn der bei weitem folgenschwerste Fehler der Krisenpolitik, die unterlassene Lehman-Rettung, zweifelsohne in der Verantwortung des 43. Präsidenten lag.

Bei den wirtschaftspolitischen Krisenreaktionen ist schließlich auch zu beachten, dass sie keineswegs nur von den Regierungen Bush und Obama ausgingen, sondern maßgeblich auch von der Fed sowie vom Kongress. In dieser komplexen Gemengelage ist Obama in gewissem Umfang seinem Vorgänger gefolgt, indem er im Windschatten einer proaktiven Notenbank agierte, die sehr viel mehr als die Regierung bereit war, auf unkonventionelle Maßnahmen zurückzugreifen. Nach Meinung vieler hat die amerikanische Zentralbank, die sich freilich sehr viel größerer politischer Entscheidungsspielräume erfreut, die größte Einzelleistung bei der Krisenbekämpfung erbracht. Andererseits ist in Hinblick auf die Schlüsselmaßnahmen zur Beilegung der Krise auch der Stresstest des Finanzministeriums hervorzuheben, der auf eine der besonderen Sonnenseiten einer auf Pragmatismus und intimen Sachverstand ausgerichteten Krisenpolitik verweist.

Die Bilanz der Krisenreaktionen der Obama-Regierung bemisst sich letztlich auch daran, wie schwerwiegend die strukturellen Probleme des amerikanischen Finanzdienstleistungssektors eingeschätzt werden; ob die Rettung und Stabilisierung des Patienten ein hinreichender Erfolg war oder ob diese Maßnahmen nur den Druck von grundlegenden Reformen genommen haben, wie sie von unverdächtigen Autoren wie Eichengreen oder Wolf abseits provokativerer Stimmen wie denen von Johnson und Kwak als notwendig erachtet werden (Eichengreen 2015; Wolf 2015; Johnson und Kwak 2010). Etwas mehr Schwung bei der Reform des Aufsichtsrechts wäre sicherlich möglich gewesen, vor allem auch in Hinblick auf die Kommunikation der Regierung mit der amerikanischen Bevölkerung, durch die die aufsichtsrechtliche Reform mehr politische Unterstützung – auch bei ihrer schwierigen Umsetzung nach Verabschiedung des Dodd-Frank Act – hätte erfahren können. Ansonsten waren auch in Hinblick auf die Kommunikation die Spielräume für den Präsidenten geringer, als dies von prominenten Kritikern wie Blinder konstatiert wird (Blinder 2013). Eine schonungslose Bestandsaufnahme zum beklagenswerten Zustand der amerikanischen Wirtschaft kurz nach der Amtsübernahme verbot sich von selbst. Eine derartige öffentliche Inventur durch die Obama-Regierung hätte die Talfahrt der Wirtschaft sicherlich erheblich beschleunigt und damit kontraproduktiv gewirkt. Ohne eine solche Analyse des Ist-Zustandes fehlte der neuen Regierung andererseits die wichtigste Grundlage für die Erläuterung der harten und sozial unausgewogenen Maßnahmen in Form von Blut-Schweiß-und-Tränen-Reden, wie sie im nächsten Schritt hätten folgen müssen. Schließlich ist zu beachten, dass die Regierung bei allen ihren Maßnahmen aufgrund des launischen Verlaufs der Krise zwangsläufig auf Sicht fuhr, was eine professionelle Kommunikationsstrategie erheblich erschwert.

Die Obama-Regierung hat die Krise im Konzert mit der Fed und einem parteipolitisch polarisierten Kongress überwunden wenngleich die erfolgreiche Geldpolitik der Fed die Weltwirtschaft in einer außerordentlich instabilen Lage zurücklässt. Auch der Patient Finanzmarkt bleibt mit erheblichen Schwächen zurück. Große und zugleich außerordentlich krisenanfällige Finanzdienstleister dominieren weiterhin den Schlüsselsektor der amerikanischen Wirtschaft, der nach wie vor das Potential hat, wirtschaftliche, soziale und politische Errungenschaften in einem bemerkenswerten Umfang unter sich zu begraben. Indem die Obama-Regierung mit viel Augenmaß zur Abwendung der Krise beitrug, hat sie zwangsläufig auch zur Fortführung eines aus den Fugen geratenen Finanzmarktkapitalismus beigetragen. Dieser Ausgang der Krise ist letztlich auch von daher wenig überraschend, da es bei aller Kritik am heutigen Finanzsystem der USA und anderer OECD-Länder anders als in den 1930er- und 1940er-Jahren keine praktikablen und mehrheitsfähigen Gegenentwürfe gibt (Werner 2015).

Die Transformation des Finanzdienstleistungssektors ist eine Herkulesaufgabe, auf die die internationale Staatengemeinschaft inklusive der USA und ihres Präsidenten nach der letzten großen Weltwirtschaftskrise noch nicht hinreichend vorbereitet waren. Zahlreiche verschiedene Voraussetzungen wie sie die Schaffung des Bretton-Woods-Systems 1944 in Reaktion auf die große Weltwirtschaftskrise der 1930er-Jahre ermöglichten, sind trotz der Abgründe, die die Krise von 2008 offenbart hat, bislang nicht gegeben (Helleiner 2010).