Prozeßmanagement für die öffentliche Verwaltung

„Mangelnde Effizienz“, „fehlende Bürgerorientierung“, „unzureichendes Kostenbewußtsein“, „unfreundliche Sachbearbeiter“ - das sind nur einige der Vorwürfe, die das Image der öffentlichen Verwaltungen in Deutschland maßgeblich prägen. In Anbetracht dessen konstatierte bereits 1969 der damalige Bundesinnenminister Ernst Benda: „Der öffentliche Dienst wird insgesamt seine Aufgabe in unserer Zeit nur erfüllen können, wenn er sich bald und durchgreifend von den heute noch bestehenden engen und veralteten Strukturen befreit.¹“ Eine durchgreifende Reform ließ jedoch auf sich warten. Im Gegenteil, die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst wuchs stetig, die Staatsquote kletterte nach der Wiedervereinigung sogar über die 50% Marke². Haushaltsdefizite und Abgabenquoten stiegen kontinuierlich und haben heute ein Ausmaß angenommen, das die Gestaltungsspielräume für die Zukunft erheblich einschränkt. Die Unternehmensberatung Arthur D. Little kommt nach einer Studie zur wirtschaftlichen Lage des Dienstleistungsunternehmens „Deutschland AQ“ zu der Erkenntnis: „Wäre Deutschland ein Unternehmen, dann müßten die leitenden Angestellten sich ernste Sorgen um den Fortbestand ihrer Firma machen.³“ Solche und ähnliche Äußerungen machen deutlich, daß sich die seit Jahrzehnten überfällige Reform der öffentlichen Verwaltung nicht weiter hinausschieben läßt. Als Reaktion wurden zahlreiche Arbeitsgruppen sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene ins Leben gerufen, die sich mit der „Verschlankung“ und der Verbesserung der Effektivität des Staates beschäftigen.

Der Begriff öffentliche Verwaltung bezieht sich auf ein weit gefächertes Spektrum unterschiedlicher Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen, die mit einem breiten Angebot im Dienste der Bürger stehen. Aufgrund der Verschiedenheit der Aufgabenfelder und Organisationsstrukturen ist es nahezu unmöglich, allgemeingültige Aussagen zu treffen. Die vorliegende Arbeit beschränkt sich daher insbesondere auf Verwaltungen des kommunalen Bereichs. Im Gegensatz zu Bundes- und Landesverwaltungen werden hier seit langem Kostenrechnungssysteme eingesetzt, und es wird - im Kontext der bundesweit entfachten Reformbemühungen - verstärkt der Einsatz erwerbswirtschaftlicher Controllinginstrumente gefordert. Da sich die aus Controllingsicht relevanten Elemente des Systems „Verwaltungsbetrieb“, aber auch die Funktionen der Kostenrechnung im kommunalen Bereich nicht grundsätzlich von denen in Landes- und Bundesverwaltungen unterscheiden, wurden die nachstehenden Ausführungen bewußt allgemein gehalten.

Der Kostenrechnung obliegt innerhalb des Informationsversorgungssystems die Aufgabe der Versorgung des Führungssystems mit monetarisierten Informationen über das Wirtschaftsgeschehen innerhalb des Betriebes sowie über das zwischen dem Betrieb und seiner Umwelt. Die bereitgestellten Kosteninformationen bilden eine wichtige Grundlage für Planungs, Steuerungs und Kontrollprozesse des Führungssystems. In Anlehnung an diese Sichtweise wird im folgenden eine verallgemeinernde Betrachtung der Aufgaben bzw. der Funktionen der Kostenrechnung in Verwaltungsbetrieben vorgenommen. Hierbei wird bewußt eine Differenzierung zwischen den Kostenmanagementfunktionen¹⁰⁸ (Planung, Steuerung, Kontrolle) und der Kalkulationsfunktion getroffen. Denn dadurch soll deutlich werden, daß die Aufgaben einer Kostenrechnung in Verwaltungsbetrieben mehr im Bereich der Unterstützung bei Planung, Steuerung und Kontrolle zu sehen sind als in der bloßen Entgeltkalkulation zur Rechtfertigung der Gebühren und Abgabenbemessung. Zu diesem Zweck wurde bislang die Kostenrechnung in Verwaltungsbetrieben primär eingesetzt.

Kostenrechnungssysteme werden in der öffentlichen Verwaltung bis auf wenige Ausnahmen, wie z.B. beim Deutschen Wetterdienst oder bei staatlichen Materialprüfungsämtern, vornehmlich in Kommunalverwaltungen eingesetzt¹⁴². Ihr Einsatz beschränkte sich in der Vergangenheit in der Regel auf Verwaltungsbetriebe, die Entgelte kalkulieren oder per Gesetz verpflichtet sind, eine Kostenrechnung zu führen. Dominierender Rechenzweck ist die Entgeltkalkulation¹⁴³. Zur Generierung von Managementinformationen eignen sich die derzeit eingesetzten Kostenrechnungssysteme jedoch nur begrenzt. Die einseitige Ausrichtung auf die Kalkulationsfunktion ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, daß es in der öffentlichen Verwaltung allenthalben nur wenig Anreiz zur Verbesserung der Kostenwirtschaftlichkeit gibt. Die Haushaltsverordnungen beinhalten, wie bereits erwähnt, lediglich die allgemeine Forderung nach sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung, jedoch keine eindeutige Definition des Begriffes „Wirtschaftlichkeit“¹⁴⁴. Ein weiterer Grund für die Dominanz dieses Rechenzweckes ist sicherlich auch die unzureichende Kenntnis der Verwaltungsführung über die Informationspotentiale einer Kostenrechnung, so daß die Kostenrechnung in Verwaltungsbetrieben bislang eher ein Schattendasein fristete¹⁴⁵. So verwundert es auch nicht, daß die bis dato eingesetzten Rechnungssysteme einem sehr niedrigen Entwicklungsstand der Kostenrechnung zuzurechnen sind. Es handelt sich fast ausschließlich um jährlich durchgeführte Vollkostenrechnungen auf Istkostenbasis¹⁴⁶.

Im dritten Kapitel dieser Arbeit wurden, basierend auf der systemtheoretischen Charakterisierung des Verwaltungsbetriebs, die Funktionen der Kostenrechnung erörtert. Gegenstand des vierten Kapitels bildeten die Verfahren des Kostenmanagements, die zur Realisierung dieser Funktionen gegenwärtig im Einsatz sind. Daß die derzeit eingesetzten Systeme den veränderten Anforderungen nicht mehr genügen, ist in der Wissenschaft hinreichend bekannt. Die derzeitige wissenschaftliche Aufarbeitung dieses Sachverhaltes beschränkt sich jedoch, bis auf wenige Ausnahmen, auf eher allgemein gehaltene Aussagen. Dieses Kapitel beschäftigt sich daher mit der Erarbeitung konkreter Anforderungen an das Kostenmanagement, die sich mit der Einführung des Reformansatzes Neues Steuerungsmodell in der Kommunalverwaltung ergeben. Zu diesem Zweck werden zunächst die wesentlichen Merkmale dieses Reformansatzes skizziert; im Anschluß daran erfolgt, auf den erörterten Funktionen der Kostenrechnung aufbauend, die Ableitung eines Anforderungsprofils an das Kostenmanagement. Es bildet sowohl die Basis für die anschließende kritische Würdigung tradierter Verfahren als auch für die spätere instrumentelle Ausgestaltung eines Prozeßmanagements für kommunale Verwaltungsbetriebe, die das Neue Steuerungsmodell einführen.

Die vorangegangenen Ausführungen verdeutlichten die Bedeutung eines leistungsfähigen Kostenmanagements bei der Realisierung des Reformansatzes „Neues Steuerungsmodell“ in Kommunalverwaltungen. Die verwaltungsspezifische Kostenrechnung der Kommunen, die Erweiterte Kameralistik, die ohnehin nicht flächendeckend eingesetzt wird, ist in ihrer derzeitigen Ausgestaltung als Istkostenrechnung auf Vollkostenbasis nicht in der Lage, die künftige Nachfrage nach Kosteninformationen hinreichend zu befriedigen. Während in kommunalen Eigengesellschaften, Eigenbetrieben, Kommunalen Krankenhäusern u.a. bereits Erfahrungen mit moderneren Kostenrechnungssystemen gesammelt wurden, hielt man in der Kernverwaltung, also in den vorwiegend unselbständigen Verwaltungsbetrieben, stets mit Verweis auf die Problematik der Datengewinnung aus der Verwaltungskameralistik am Einsatz der Erweiterten Kameralistik fest.

Der Begriff „Kostenmanagement“ war in der Vergangenheit für viele Verwaltungsbetriebe eher ein Fremdwort. Nur so ist es zu erklären, daß keine deutsche Verwaltung über eine flächendeckende Kostenrechnung verfügt und die eingesetzten Rechnungssysteme einem sehr niedrigen Entwicklungstand zuzurechnen sind. Sie eignen sich nur wenig zur Unterstützung der Planungs-, Steuerungs- und Kontrollaufgaben. Wie die vorangegangenen Ausführungen gezeigt haben, läßt sich jedoch der Reformansatz „Neues Steuerungsmodell“, der von zahlreichen Verwaltungsbetrieben verfolgt wird, nicht ohne ein leistungsfähiges und flächendeckendes Kostenmanagement in die Praxis umsetzen. Obwohl die meisten Kommunen bereits über hinreichend Erfahrungen mit unterschiedlichen Rechnungssystemen durch deren Einsatz in Eigengesellschaften, Eigenbetrieben, Kommunalen Krankenhäusern, aber auch in der Kernverwaltung vertilgen müßten, wird vielerorts die Bedeutung eines adäquaten Rechnungssystems für das langfristige Gelingen des Reformvorhabens noch unterschätzt. Erfreulich ist allerdings die Tatsache zu werten, daß von den meisten Kommunen diesbezüglich bislang noch keine endgültigen Entscheidungen getroffen wurden.

Der durch die prekären Haushaltssituationen in Bund, Ländern und Gemeinden in Schwung gekommene Reformprozeß der öffentlichen Verwaltung und die damit einhergehende Forderung nach vermehrtem Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente zur Beseitigung der Steuerungsdefizite bildete den Anstoß für die vorliegende Arbeit. Derzeit am weitesten gediehen ist der Reformprozeß in den Kommunalverwaltungen, von denen gegenwärtig der überwiegende Teil Pilotprojekte zum Neuen Steuerungsmodell durchführt. Ein wesentliches Merkmal dieses Reformmodells ist die Outputsteuerung, d.h. der Übergang von der inputorientierten Steuerung durch den Haushaltsplan hin zu einer outputorientierten Steuerung durch produktbezogene Zielvorgaben. Zur Gewährleistung des notwendigen Verantwortungsbewußtseins auf der einen Seite und der entsprechenden Handlungsfreiheit auf der anderen Seite gilt es, dezentralisierte Organisationseinheiten mit eigener Ergebnis- und Ressourcenverantwortung bzw. Budgetverantwortung zu schaffen. Eine tragende Rolle für die Realisierung dieser Gestaltungsmerkmale spielt die Einführung eines Verwaltungscontrollings, insbesondere eines wirksamen Kostenmanagements. Ohne dieses läßt sich weder die Leistungserstellung zielorientiert steuern, noch ist es möglich, „echte” outputorientierte Produkt- und Bereichsbudgets zu generieren.