Rechtsformen der Verflechtung von Staat und Wirtschaft

Mit dem Abklingen der Sozialisierungsdebatte Anfang der fünfziger Jahre rückte die Alternative soziale Marktwirtschaft — demokratischer Sozialismus als Leitidee vor (Hartwich 1968). Kooperation und Verflechtung von Staat und Wirtschaft, die für die Sozialisierungsperspektive ein wenn auch normatives, nicht analytisches, so doch geläufiges Thema waren, verloren an Interesse.

Formale („klassische“) wie materiale („moderne“) Rechtskonzeptionen geraten allerorten in Sackgassen. Ihre häufige wechselseitige Ausspielung wie ihre zeitweilige Versöhnung sind taktisch nützlich, pragmatisch brauchbar, aber weder für die Rechtstheorie noch für die Rechtsdogmatik tauglich. Die Kernthese meines Beitrages lautet: In den richtungweisenden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (zur Mitbestimmung) vom 1.3.1979 und des Bundesarbeitsgerichts (zur Aussperrung) vom 10.6.1980 sind anschauliche Belege für (zwar nicht schon paradigmatisch zu nennende, aber im paradigmatischen Sinne — als Anomalien — bedeutsame) grundsätzlichere Umorientierungen des Rechtsbegriffes zu finden.

Modelle lassen sich nicht durch Erfahrung widerlegen, sondern nur durch andere Modelle. Wenn diese zentrale wissenschaftshistorische Aussage von T. S. Kuhn¹ zutrifft, hat dies Konsequenzen für unser Thema. Denn das Verhältnis von Staat und Wirtschaft und seine rechtsförmliche Ausgestaltung wird in den entwickelten Kapitalismen des Westens bis auf den heutigen Tag in kognitiven oder normativen Modellen (Stichwort: Wirtschaftsverfassung²) thematisiert. Eine kritische Stellungnahme zu diesem Thema hat daher drei Möglichkeiten: (1) Im Rahmen der heute vorherrschenden Modell-Orthodoxien — das heißt juristisch das Neu-Ordoliberalismus (Mestmäcker³) oder des Modells der mixed economy⁴, ökonomisch des Neo-Neoliberalismus (v. Hayek, Hoppmann, Chicago-School, Mont Pélerin Society⁵ oder der Neo-Neoklassik⁶ — zu argumentieren; (2) ein alternatives Modell zu entwickeln, das beansprucht, die behaupteten Defizite der anderen zu lösen; (3) (in der Hoffnung, daß Kuhn sich irrt) auf modelltheoretische Konzeptualisierungen überhaupt zu verzichten (so wohl insbes. der systemtheoretische Ansatz der funktionalen Differenzierung⁷).

I. Daß das liberale Rechtstaatsmodell auf der in unterschiedlichen politischen Formen institutionalisierten „Trennung von Staat und Gesellschaft“ beruht hat, kann man heute nicht mehr behaupten, ohne Widerspruch zu provozieren. Gerade die Herausbildung des Staatsinterventionismus neuer Art und die damit einhergehende Veränderung des gesellschaftlichen Wahrnehmungshorizonts hat die Sensibilisierung auch für die historischen, von der politischen und juristischen Theoriebildung früherer Epochen eher vernachlässigten Interventionsphänomene gesteigert. Ist nicht alles schon einmal dagewesen? Man denke nur an die preußischen Staatsmanufakturen, den Eisenbahnbau, Bismarcksche Sozialpolitik, die Einwirkungen ökonomischer Interessengruppen auf die preußisch-deutsche Wirtschaftspolitik und viele andere Beispiele. Ist nicht die Ablösung des „Trennungsdenkens“ durch ein „Interdependenzmodell“ (Assmann 1980b, 157) nur der längst überfallige, durch die quantitative Zunahme des Staatsinterventionismus bloß beschleunigte Abschied von einer immer schon realitätsfremden Dichotomie? So richtig der Hinweis auf die erhebliche Zahl staatlicher Interventionen in die ökonomische Struktur auch der bürgerlichen Gesellschaft des 19. Jahrhunderts ist, so falsch und folgenreich für eine theoretisch informierte Begriffsbildung wäre der Schluß, daß unter den Bedingungen der Gegenwart der Staatsinterventionismus nur stärker zutage getreten wäre. Die ökonomischen Funktionen des Staates früherer Epochen sind ja z. B. von einem Otto Mayer nicht einfach übersehen worden, aber ihre weitgehende Zuordnung zum „fiskalischen Bereich“, in dem der Staat wie ein „Privatmann“ handelt, beruht eben auf der Vorstellung, daß der Staat damit den eigentlichen, durch die Form des staatlichen (Ordnungs-)Rechts zwar strukturierten, aber nicht materiell determinierten Bereich der ökonomischen Handlungsfreiheit und Gleichheit der Rechtssubjekte nicht tangiere. Dem wirtschaftlichen Staatsinterventionismus alter Art liegt — soweit es sich nicht um polizeistaatliche Residuen handelt — ein nicht nur im Reich der Ideen verbleibendes, sich vielmehr auch institutionell selbst definierendes und verwirklichendes Handlungsparadigma zugrunde, das sich auf den im Medium des Tausches über die individuellen Rechtssubjekte vermittelten Selbstvollzug der Vergesellschaftung bezieht. Daß der Staat als „Fiskus“ seinerseits in diesem Medium kommunizieren kann, bestätigt nur die Neutralität des Formalrechts: Die prinzipielle Trennung der Verwaltung von den ökonomisch handelnden Rechtssubjekten beschränkt die möglichen Grenzüberschreitungen durch die Form der Privatautonomie, hindert ihn aber nicht daran, in der Maske des Privatmanns von ökonomischer Handlungsfreiheit Gebrauch zu machen.

Die Kernthese der vorliegenden Arbeit ist, daß die voranschreitende Verdichtung des Staats-Wirtschafts-Komplexes eine Technokratisierung des Rechts und der Justizverwaltung verursacht und damit die justiziellen Entscheidungsformen wesentlich funktionalisiert und instrumentalisiert. Dieser historisch verstandene Prozess hat verschiedene Aspekte. Technokratisierung des Rechts bedeutet zunächst, daß die materiale Rationalität des spät-kapitalistischen Staats-Wirtschafts-Komplexes die mit der bürgerlichen Gesellschaft eng verbundene formale Rationalität des Rechts aufzuheben beginnt. Darüberhinaus aber bedeutet dieser Prozess das Überschreiten des formalen und materialen Rechtsbegriffs und deren Aufhebung in einem neuen, nämlich system-theoretischen und technokratischen Rechtsbegriff. Dabei wird nicht angenommen, daß diese analytisch unterschiedenen Rechtsbegriffe notwendig bestimmten historischen Epochen entsprechen; nur, daß der formale Rechtsbegriff aus historischen und politischen Gründen mit der neuen Staats-Wirtschafts-Räson in einen Widerspruch gerät. Dieser neue technokratische Rechtsbegriff ist in einem anderen Zusammenhang auch „responsive law“ oder „responsives-zweckhaftes“ Recht genannt worden, wobei „zweckhaft-responsives Recht“ (ein inhaltlich bestimmter materialer Rechtsbegriff) dem „autonomous law“ (unabhängiges, formales Recht) gegenübergestellt wird (Nonet und Selznick, 1978).

1. Analysen der Kooperation von Staat und Wirtschaft bauen überwiegend auf Prämissen von einer, Vermachtung der Märkte‘ — so die neoliberale Variante — oder einem ‚ Strukturwandel der Öffentlichkeit’ — so die kritisch-theoretische Variante — auf. Bei aller Unterschiedlichkeit der politischen Optionen besteht bei beiden — repräsentativen — Varianten kein geringes Maß an theoretischen Übereinstimmungen: Während aufgeklärte Neo-Liberale nicht am Klassencharakter der bürgerlichen Gesellschaft zweifeln¹, gehen Vertreter der kritischen Theorie von einer zwar widersprüchlichen, aber dennoch real existierenden privaten Autonomie und Freiheit aus².

In der Renaissance der marxistischen Rechtstheorie figurierte — trotz des erklärten Vorrangs des Inhalts gegenüber der Form — der Begriff der Rechsform als zentrales Konzept der Analyse. Mit ihm schien sich ein Geheimnis enthüllen zu lassen — und um kaum einen anderen Begriff wurde so viel Geheimnis gemacht. Mit dieser Zauberformel wurde aber, so scheint mir, zu viel auf einmal beansprucht. Ich möchte zunächst die verschiedenen Aspekte benennen, die mit dem Schlüsselbegriff der Rechtsform in der marxistischen Rechtstheorie angesprochen wurden, um in der darauf folgenden Diskussion die diffusen Konnotationen des Ausdrucks zumindest zu reduzieren. Der Schwerpunkt dieses Beitrages wird dann in der Herausarbeitung dessen bestehen, was im Rahmen verschiedener Rechtsdisziplinen sinnvollerweise unter ‚Rechtsform’ verstanden werden könnte — also in einer begrifflichen Analyse, die eine notwendige Voraussetzung für empirische Untersuchungen über Rechtsformen darstellt. Die Arbeit liegt also insofern im Schnittbereich von Rechtstheorie und Rechtssoziologie, als sie sich um eine Klärung der auch in rechtssoziologischen Analysen verwendeten und verwendbaren Begriffe bemüht: Rechtstheorie in empirischer Absicht.

Der Verflechtung von Staat und Wirtschaft lassen sich je nach theoretischem Blickwinkel sehr viele verschiedene Aspekte abgewinnen, wobei die staatstheoretischen Ansätze mehr in die Richtung zielen, dem Staat Handlungsmöglichkeiten zuzuschreiben, während die politökonomischen Ansätze umgekehrt Einflußzonen der Wirtschaft aufzeigen. Staatliche Aktivitäten in der Wirtschaft wie wirtschaftliche Vorstöße auf die staatliche Ebene führen sowohl zu Formen von Intervention wie auch zu solchen von Kooperation und Verflechtung. Im Bezugsrahmen systemtheoretischer Ansätze würde man Verflechtungsformen als Systembildungen qualifizieren. Solchen Teilsystemen wäre eine eigene Zielfestlegung inhärent, die sie unterscheidbar machte vom politischen System und der Wirtschaft als sozialem System.

Auf gesellschaftlicher Ebene führt die faktische Verflechtung von Staat und Wirtschaft deshalb zu besonderen rechtlichen Problemen, weil die verfassungsmäßige Konstruktion dieses Verhältnisses dem Leitgedanken einer Trennung beider Bereiche folgt. So sichert im Problembereich der Einkommenspolitik das Institut der Tarifautonomie diese Trennung und entzieht damit ein konjunkturpolitisch zentrales Feld der unmittelbaren Einflußnahme durch den Staat. Andererseits ist unbezweifelbar, daß die Entwicklung des Sozial- und Wohlfahrtsstaates Gestaltungs- und Steuerungsfunktionen des Staates implizieren, aus welchen die Einkommenspolitik nicht einfach herausgehalten werden kann.

Die folgenden Überlegungen wenden sich dem unternehmensrechtlichen Kriterienwechsel vom „Gesellschafts-“ zum „Unternehmensinteresse“ zu. Das Generalthema wird dabei insofern modifiziert, als der Interdependenzproblematik anhand einer relativ unauffälligen Verschiebung des dogmatischen, unternehmensrechtlichen Orientierungsrahmens nachgegangen werden soll, die sich obendrein noch in einer „Quasirechtsform“, d. h. einer nicht positivierten Verhaltensrichtlinie für die Mitglieder von Vorstand und Aufsichtsrat vollzieht.

Nachdem in den 60er Jahren auf Strukturkrisen in der Wirtschaft der Bundesrepublik Deutschland mit einer Intensivierung der Produktion in Form von Automatisierung, Rationalisierung und intensiverer Nutzung der Arbeitskraft sowie deren rigider Einbindung in den Produktionsprozeß geantwortet wurde, führte dies zu individuellen und kollektiven Widerstandsformen (Absentismus, Leistungszurückhaltung, Septemberstreiks 1969, Metallarbeiterstreiks in Nordwürttemberg/Nordbaden 1973) und zu einem Mangel an Arbeitskräften für Arbeitsplätze mit schlechten Arbeitsbedingungen. Auf diese nicht nur nationale Entwicklung reagierten in den 70er Jahren Arbeitgeber und Gewerkschaften mit verschiedensten Initiativen, ebenso der Staat mit Forschungs- und Förderungsprogrammen zur Humanisierung und der Reformierung von Arbeitsschutzvorschriften.

Der Verflechtungszusammenhang von Recht und Technik besitzt weithin ungebrochene Traditonszusammenhänge. Konstitutionsprozeß und Geltungsbedingungen regulativer Politik im heute umstrittensten Sektor der Technologieentwicklung, der Kernenergie, basieren auf den Strukturen des technischen Sicherheitsrechts, das sich seit dem ersten Preußischen Dampfkesselgesetz von 1831 über die Gewerbeordnung bis zum Atomgesetz ohne wesentliche Kontinuitätsbrüche entfaltet hat. Dies betrifft nicht nur die Strukturen und Reaktionsmuster der Rechtsordnung (vgl. dazu Hinz, in Doran u. a., 1974, 69–155), sondern auch die für dieses Politikfeld maßgeblichen instituionellen Voraussetzungen und die in ihm wirksamen staatlichen und gesellschaftlichen Aktionszusammenhänge.

Die Entente Cordiale zwischen Großbritannien und Frankreich beruhte auf einem formlosen gentlemen’s agreement des englischen Außenministers Sir Edward Grey mit dem französischen Botschafter in London Paul Cambon.¹ Obwohl diese Absprache keinerlei rechtliche Verpflichtungen für die beiden Staaten begründete und erst durch den Briefwechsel Grey/Cambon vom 22. und 23. November 1912 eine gewisse Förmlichkeit erhielt, führte die Absprache zu einer radikalen Umkehr der Bündniskonstellation in Europa. Denn die jahrhundertelange Rivalität zwischen Großbritannien und Frankreich sowie die traditionelle britische Politik der „splendid isolation“ wurden abgelöst durch eine politisch-militärische Zusammenarbeit beider Staaten, die gegen das Deutsche Reich gerichtet war und in zwei Weltkriegen zu seiner Zerstörung führte.

Seit der „Konzertierten Aktion“, die nach den Vorstellungen ihres Erfinders ein „wirtschafts- und gesellschaftspolitisches Hauptstellwerk von ‚Makro-Dezisionen‘“¹ sein sollte, hat man sich in der wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Diskussion daran gewöhnt, daß die seit Ende der 60er Jahre in der BRD begonnene intensivere staatliche Einflußnahme auf gesellschaftliche und insbesondere ökonomische Abläufe u. a. Koordinationsmechanismen zwischen staatlichen Stellen und Privaten erforderlich gemacht hat. Hier gilt die Konzertierte Aktion inzwischen „als Paradigma in der neuen staatstheoretischen Diskussion“² und ist der „Neo-Korporatismus“ als neues Zauberwort der Erkenntnis entstanden.³

Dieser Beitrag beschäftigt sich mit einer GmbH, die 1960 zum Zweck des Baus einer völlig neuen Stadt am Ballungsrand des Ruhrgebietes gegründet wurde. Es handelt sich um die „Neue Stadt Wulfen“ im Landkreis Recklinghausen, 30–50 km nördlich der großen Ruhrgebietsstädte¹.

„Auslagerung“ und „Privatisierung“ öffentlicher Aufgaben bilden Stich- und Schlagworte einer politischen und wissenschaftlichen Diskussion,¹ in der die Aufgabenexpansion, die Bürokratisierungstendenzen und die Fiskalkrise des modernen Sozial- und Verwaltungsstaats kritisch auf- und angegriffen werden, wobei die Verfechter und Interessenten marktwirtschaftlicher Positionen in solcher „Auslagerung“ und „Privatisierung“ Schritte dazu sehen, den in das Kraut geschossenen Staatssektor zurückzuschneiden und den „Markt“ wieder in den Sattel zu setzen,² und auch diejenigen, die eine ausgreifende Funktion des Staates zur Sicherung der gesellschaftlichen Produktions- und Reproduktionsbedingungen betonen, in Formen „ausgelagerter“ und „privatisierter“ Aufgaben Wahrnehmung Voraussetzungen dafür erblicken, die Leistungserbringung durch Organisationsvarianten außerhalb der traditionellen Kompetenzenzüge und Dienstwege öffentlicher Verwaltung flexibler und durch die Einbeziehung privatunternehmerischer Handlungsressourcen und von Marktelementen insgesamt unbürokratischer, kostenbewußter und effektiver zu gestalten. Dabei zeigt sich, daß die Konjunktur, die die „Auslagerung“ und „Privatisierung“ öffentlicher Aufgaben als Themen der politischen und wissenschaftlichen Diskussion haben, eng dem Aufmerksamkeits- und Dringlichkeitszyklus folgt, in dem die Fiskalkrise des in der sich öffnenden Schere zwischen Ausgaben und Einnahmen gefangenen „Steuerstaats“ sichtbar wird und durchschlägt.³ Hatte diese Diskussion ihren ersten Aufschwung im Kielwasser der Haushaltskrise von 1975,⁴ so strebt sie gegenwärtig vor dem Hintergrund sich zuspitzender Staatsverschuldung und der Notwendigkeit neuer Arbeitspolitikprogramme bei leeren öffentlichen Kassen einem neuen Höhepunkt zu.

Es geht um die Frage, auf welche Weise und mit welchen Erfolgsaussichten der Schutz von Natur, Landschaft und Umwelt neben Eigentumsgarantie und Wirtschaftsförderung im Kanon der Staatsaufgaben verankert und betrieben werden kann. Anstelle einer Einführung in die Problematik kurz ein Gegenbeispiel zur kalifornischen Küstenplanung. Die Koalitionsvereinbarungen, die Mitte 1974 in Hamburg zwischen SPD und FDP zustande kamen, hatten u.a. die Einrichtung einer kommunalen Umweltbehörde vorgesehen. Aber obwohl das Problem Umweltschutz politisch längst erkannt und schon 1970 eine entsprechende Senatskommission gebildet worden war, 1972 ein Giftgas-Alarm und der über viele Jahre sich entfaltende Giftgas- und Munitionsskandal bei der Chemischen Fabrik Stolzenberg immer wieder gravierende Koordinations- und Eingriffsschwächen der Hamburger Behördenorganisation ans Tageslicht gebracht hatten, „kam es bis zum Jahre 1978 […] kaum zu praktischen Konsequenzen hinsichtlich der mit Umweltschutz befaßten Verwaltungsteile“.¹ die Gesundheitsbehörde hatte sich völlig desinteressiert gezeigt, die ihr anvertraute Leitstelle für den Umweltschutz zu unterstützen und sich zum Kern einer künftigen Umweltbehörde zu mausern. „Insbesondere hat sie es versäumt, den Begriff Koordination von Umweltschutzaufgaben einer genauen Klärung zuzuführen.“² Statt Vorarbeiten zügig voranzutreiben, hatten die Gesundheitsbehörde und das Senatsamt für den Verwaltungsdienst die ihnen 1974 aufgegebenen Untersuchungen verschleppt, bis sie dann im Januar 1977 auf Anweisung von Bürgermeister Klose ergebnislos eingestellt worden waren — nach Ansicht der SPD eine Folge der inzwischen zerrütteten Koalition, nach der der CDU eindeutiges Führungsversagen. Vielleicht war es beides, wahrscheinlich aber auch Ausdruck der Schwierigkeiten, die sich einer zentralistischen, hierarchisierten und in Organisation und Rechtsmaterien nach Widerspruchsfreiheit strebenden Verwaltung stellen, wenn sie eine neue, zu etablierten Aufgaben querliegende Sache zu inkorporieren hat.

Die Untersuchung befaßt sich mit solchen Rechtsformen im Bereich internationaler Wirtschaftsbeziehungen, in denen eine Verflechtung zwischen Staat und Wirtschaft auch in den Rechtsformen — ihren Erzeugungs- und Verwendungsbedingungen — deutlich wird. Ein Problem dabei ist die Begriffsbestimmung von „Rechtsform“ und „Verflechtung zwischen Staat und Wirtschaft“, vor allem deshalb, weil im Bereich der Außenwirtschaftsbeziehungen Interaktionen zwischen staatlichem und privatwirtschaftlichem Handeln überall stattfinden. Die Untersuchung soll sich deswegen auf solche Rechtsformen konzentrieren, die eine Verflechtung in besonderem Maße zum Gegenstand haben. Eine Verflechtung wird nach dem Ansatz dieser Arbeit deswegen in folgenden Elementen einer Rechtsform gesehen: Beteiligung staatlicher und privatwirtschaftlicher Aktoren bei der Entstehung/ Erzeugung von Rechtsformen in abgestimmter, gemeinschaftlicher Weise; bei den Prozessen der Formalisierung von Rechtsformen — im Gegensatz zu den informellen Vorbereitungs- und Konsultationsprozessen; bei den Prozessen der Verbreitung/ Praxisauswirkung von Rechtsformen; bei der judiziellen oder quasi-judiziellen Sanktionierung. Als Rechtsformen werden dabei rechtsverbindliche oder als Modellinstitute nicht rechtsverbindliche Vertrags- und Abkommensformen bezeichnet, die die Interaktion außenwirtschaftlich tätiger Aktoren in den Rechtsfolgen, in der Definition materialer Kooperations-Ziele und im organisatorisch-prozeduralen Rahmen der Kooperation und Koordination betreffen.

Dem Beitrag von Thomas Wälde sind im Sachzusammenhang dieser Tagung zwei Gesichtspunkte hinzuzufügen.