Regieren

Die Karriere des Governance-Begriffs, wie er sich in den letzten zwei Jahrzehnten in das Zentrum der politikwissenschaftlichen Diskussion geschoben hat (vgl. Benz 2004; Schuppert 2006; Benz et al. 2007; Schuppert/Zürn 2008; Heinelt 2008; 2010 und Mayntz 2009), speist sich nach dem weitgehend übereinstimmenden Urteil vieler Beobachter aus im Wesentlichen drei Quellen: Als „Analysebegriff “ (so Benz et al. 2007a: 14 f.) scheint er die Möglichkeit zu bieten, die begrifflichen Fesseln oder zumindest Voreingenommenheiten, die einem im Kern normativ strukturierten Verständnis von „Government“ durch den konstitutiven Bezug auf Staat, Recht, Verfassung und Demokratie eingeschrieben bleiben, mit dem Effekt abzustreifen, dass in seinem Licht zunächst in deskriptiver Hinsicht die durch architektonische Umstellungen ausgelösten struktur-, prozess- und akteurbezogenen Verschiebungen im politischen Raum besser zu registrieren sind und in dann praktischer Hinsicht sensibler auf die Herausforderungen und Bedürfnisse einer neuen Regierungstechnik reagiert werden kann; insoweit kann man sich dann auch der Beobachtung Schupperts anschließen, dass dem „Governancekonzept als Begegnungsort der verschiedenen governancerelevanten Disziplinen“ (Schuppert 2008: 18) so etwas wie eine Brückenfunktion im Hinblick auf die Ermöglichung einer „problemorientierten Kommunikation zwischen unterschiedlichen Subdisziplinen der Politikwissenschaft sowie zwischen wissenschaftlichen Disziplinen“ (Benz et al. 2007a: 16) zuwächst; schließlich zehrt die Idee von Governance, obwohl ihr, anders als dem Konzept von „Government“ der Bezug auf die Legitimitätsbedingungen politischen Handelns nicht oder nur in der schwachen Form eines Gemeinwohlerfordernisses (so Schuppert 2008: 33, 28) schon begrifflich eingeschrieben ist, dennoch von einem normativen Charme, der ihr unter der Prämisse (vgl. Offe 2008: 69) zuwächst, dass im Medium von Governance die Idee der kollektiven Selbstbestimmung um das ihr inhärente Moment der gesellschaftlichen Selbstregierung und Selbstregulierung so erweitert werden kann, dass sie zum Ausgangs- wie Bezugspunkt einer „Demokratietheorie der Governance“ (so in ihrer im Kern gleichgerichteten Programmatik Haus 2008 und Heinelt 2008; 2010) wird.

Interpretative, konstruktivistische, poststrukturalistische und diskursanalytische Ansätze haben in den letzten 20 Jahren an Bedeutung gewonnen. Sie haben auch entscheidend dazu beigetragen, dass eine breite Diskussion über die Rolle von Wissen und Ideen in den Sozialwissenschaften entstanden ist. Doch an der Dominanz der Rational-Choice-Ansätze und der verschiedenen Spielarten des Institutionalismus hat sich nichts geändert.

Wer

regieren

will, braucht

Wissen

. Und das ist nicht immer gleich verfügbar, jedenfalls in der Regel nicht in der Form, die für Prozesse des Regierens in modernen Gesellschaften erforderlich und angemessen wäre. Auch das eigene Erfahrungswissen oder der gesunde Menschenverstand reichen da nicht aus. Das gilt vor allem dann nicht, wenn Regierende nicht nur Macht und Herrschaft sichern, sondern auch gesellschaftliche Probleme lösen wollen (oder doch soweit erfolgreich bearbeiten müssen, dass sie ihre Macht nicht verlieren).

Hubert Heinelt and his colleagues at the Institute of Political Science — myself as part of the “gang” for only shorter periods of time — have done encompassing work on policy networks, especially at the local, the regional and the European level. They have also been concerned with the study of new forms of governance and, in particular, participatory governance and democracy. In much of that work and, of course, in the work of those from whom we had drawn our insights, the expectation has been that horizontally ordered political configurations would generally perform better than vertical ones either in terms of democracy and participation or in terms of economic efficiency and policy output.

Was soll, was kann man zu Ehren von Hubert Heinelt über Regieren und „Governance“ schreiben? Wenige deutsche Politikwissenschaftler haben das so sehr zu ihrem Thema gemacht wie er; was könnte man da Neues bieten? Ich möchte auf diesem Gebiet lieber nicht in Konkurrenz mit ihm treten. Mein Thema war eher das der Demokratie, und aus der intensiven Beschäftigung mit dem, was demokratisch ist, erwächst die entscheidende Differenz zwischen meinem und Hubert Heinelts Denken.

Warum ist Regieren ein „unmöglicher Beruf“? Er ist – so vermutet Sigmund Freud – deshalb unmöglich, weil man sich von vornherein des „ungenügenden Erfolgs“ sicher sein kann. Anders formuliert: Notorisches Scheitern oder laufende Fehlschläge wäre also zentrales Merkmal des Regierens. Damit verbunden ist unmittelbar eine weitere Frage: Was machen Regierungen, wenn sie regieren, damit ihr Handeln den ungenügenden Erfolg hervorbringt? Das sind die zentralen Fragen, mit denen sich mein Beitrag beschäftigt. Die Frage nach Erfolg oder Misserfolg von

Regierungen

klingt jedoch erbarmungslos altmodisch: Regierungen sind nicht mehr

en vogue

, sondern Governance ist der Trend der Zeit.

In diesem Beitrag sollen zwei populäre Deutungen zum gegenwärtigen Zustand von Staat und Demokratie ins Verhältnis gesetzt werden: zum einen der Governance-Diskurs, in welchem die Auseinandersetzung mit posthierarchischen Formen der politischen Steuerung im Mittelpunkt steht; zum anderen der Postdemokratie-Diskurs, welcher den vermeintlichen Bedeutungsverlust institutionalisierter Formen der demokratischen Entscheidungsfindung thematisiert. Hauptsächlich wird es dabei um den immer wiederkehrenden Vorwurf seitens des Postdemokratie-Diskurses gehen, dass der Governance-Diskurs zu diesem Bedeutungsverlust genuin demokratischer Entscheidungsfindung beitrage, indem er jene politische Praktiken legitimieren helfe, die an die Stelle der Entscheidung politischer Alternativen durch das Volk bzw.

Die Kombination von Regieren und Ironie mag zu Assoziationen anregen: Königliche Herrschaft hat Hofnarren engagiert, um durch die ‚verquere‘ und absurde Betrachtung eine zusätzliche Reflexionsebene in die Regierungstätigkeit einzubeziehen. Karneval legt es auf die Verspottung der Regierenden an. Öffentlich-rechtliches Kabarett nimmt Regierungstätigkeit aufs Korn. Comedians verspotten die Bemühungen des unternehmerischen Selbst unter Hartz 4-Vermittlungsdruck in wirtschaftsschwachen Regionen.

Die Politikfeldanalyse und die mit ihr verwandte Steuerungsforschung sind in der Vergangenheit vielfach wegen ihres „Problemlösungsbias“ kritisiert worden, also dafür, dass sie politische Prozesse primär als Problemlösungsprozesse missverstehen und zugleich idealisieren (Mayntz 2001; Trampusch 2004; Greven 2008; Töller 2012) – und dies zu Recht! „Regieren“ wird hier als eine Unterkategorie politischer Prozesse verstanden, bei der die Akteursperspektive der regierenden politischen Mehrheit eingenommen wird.

An ambiguous attitude of politicians (and of sociologists) towards planning is linked to the “governance” discourse. Planning as key practice in governing is often, for example, veiled by the (redundant) label of “strategic planning”. The plan is a governing instrument in which a systematic analysis supports a political project, and as such it cannot be non “strategic”. In planning, the political project (as a set of actions) is rooted in a systematic analysis of the resources available to implement precise objectives.

Der Ausdruck

Public Health

bezeichnet ein medizinisches Fachgebiet oder übergreifender den Diskurs der sogenannten Gesundheitswissenschaften. Zugleich kann man

Public Health

als politische Zielstellung betrachten oder auch etwas breiter: als Politikfeld. In beiden Perspektiven versteht es sich nicht von selbst, dass neben fachwissenschaftliche oder aber genuin politische Programme und Werkzeuge auch in Deutschland neuerdings eine „Public Health Ethik“ zu treten beginnt.

Das zentrale Thema in Hubert Heinelts akademischer Laufbahn ist die Suche nach legitimen und effektiven Arten des Regierens. Seit Jahren beschäftigt ihn die Frage, was angesichts der alten und neuen Herausforderungen repräsentativer Demokratien zu tun ist, um politische Legitimität und Effektivität zu gewährleisten.

Gesellschaften sahen sich im Laufe der Geschichte verschiedenen Herausforderungen gegenüber, die es zu bearbeiten galt. So kann die Gründung von Nationalstaaten als eine Antwort auf die Problematik unbegrenzter politischer Macht verstanden werden. Die Kontrolle von Armut gelang vielerorts durch die Einführung des Wohlfahrtsstaatsprinzips. Der Umgang mit Nichtwissen stellt dagegen die zentrale aktuelle Herausforderung dar, welcher sich politische Gemeinschaften mit wachsender Dringlichkeit gegenüber sehen (Willke 2002: 93).

In den letzten Jahren wird sowohl der innerwissenschaftliche als auch der öffentliche Diskurs über Wissenschaft von der Vorstellung bestimmt, dass sich die Wissenschaft ändern muss, um den neuen Anforderungen der Zeit gerecht zu werden. Dieses Urteil beruht vor allem auf der postulierten Zunahme des internationalen Wettbewerbs auch im Bereich der Wissenschaft (vgl. Wissenschaftsrat 2010). Wissenschaftliche Exzellenz wird gefördert und im Gegenzug wird von der Wissenschaft eingefordert, dass sie einen Beitrag zur Steigerung von Wettbewerbsfähigkeit, wirtschaftlicher Prosperität und Innovationskraft leisten soll (vgl. Münch 2011, Thomas 2005).

Kein Politikfeld ist mit dem „Regieren“ so eng verknüpft wie die Staatsfinanzen. Der Zusammenhang basiert in der Regel auf einer oder mehreren der folgenden Überlegungen: Erstens kann man sich etwas naiv darauf zurückziehen, dass es gar nicht entscheidend ist, was genau eine Regierung tut. Regieren ist eben, was Regierungen tun (oder das, was die Regierung selbst dafür hält). Unabhängig davon, ob man die naive oder die zynische Perspektive vorzieht, ist unbestritten, dass Regieren Geld kostet, weil dies Bestandteil der institutionellen Logik des Regierens ist.

In einem von Harald Baldersheim und Hellmut Wollmann herausgegebenen Band zur Aktualität der lokalen Politikforschung stellt sich Susan Clarke die Frage: „Is the study of local politics meaningful in a global age? “ (Clarke 2006). Die Gründe, die Zweifel an der Sinnhaftigkeit der Betrachtung lokaler Politik aufkommen lassen könnten, beschreibt sie wie folgt: Angesichts einiger Megatrends der letzten Jahre seien wesentliche Aspekte des Politischen auf der lokalen Ebene schlicht nicht mehr existent.

Over the last three decades, from the EU to the local level, there has been a great deal of emphasis on improving ‘urban competitiveness’, in many ways this has become the

sin qua non

of contemporary urban development. Since the late 1980s the emphasis has increasingly been on the need to develop public-private partnerships and over the last 15 years to involve a range of local interests (stakeholders, citizens, etc) as part of the process to enhance both competitiveness and cohesion. This led to a focus on ‘urban governance’ and the various forms it can.

With the notable exception of Switzerland (see Bützer 2007; Ladner 2005), local government in western democratic systems traditionally has been based on a model of representative democracy. In this model a key role is reserved for the members of a directly elected municipal council who are made responsible for translating the needs and demands of citizens into binding collective decisions. These decisions are subsequently implemented under the council’s scrutiny by the executive branch of local government.

Seit jeher stehen Städte im Zentrum des kulturellen, technologischen und politischen Fortschritts. Städte spielten eine wichtige Rolle bei der Entwicklung von Demokratie als politischer Herrschaftsform. Die politische Organisation der

polis

im antiken Athen wird gemeinhin als eine der ersten Manifestationen des direktdemokratischen Modells betrachtet (Held 2006).

Städte sind „Brennpunkte“ der politischen und gesellschaftlichen Entwicklung. Dies jedenfalls ist die Botschaft eines programmatischen Bandes zweier der führenden Repräsentanten der „lokalen Politikforschung in Deutschland“ (Heinelt und Wollmann 1991). Hubert Heinelt, einer dieser beiden Politikforscher, der den Arbeitskreis der DVPW über mehr als zehn Jahre geleitet und geprägt hat, sah Städte immer auch als politische Räume, die im Mehrebenensystem des territorial gegliederten Staates und der EU oder internationaler Regime einbettet sind.

Governance-Fragen haben Hubert Heinelt immer interessiert, seien es Themen der Mehrebenen-Governance in der EU, der

governing orders

unterschiedlicher Steuerungssysteme, der Steuerungsfähigkeit staatlicher und kommunaler Akteure oder der Legitimation solcher Arrangements über Formen der Mitbestimmung durch die Adressaten (vgl. Heinelt 2008). Dieser Beitrag befasst sich mit einem Spezialthema der Governance, nämlich den neueren Governance-Arrangements auf regionaler Ebene.

Kann man über die Europäische Integration zu viel und zugleich zu wenig reden? Man kann.

Shakespeares romantische Komödie um Liebesbeziehungen und Intrigen bei Hofe ist auch ein Stück über die Dialektik von Sein und Schein. Vieles scheint damals wie heute mehr Schein als Sein, so auch in der Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure in die Politikprozesse der Europäischen Union (EU), die sowohl in der Europaforschung als auch in der EU selbst seit einigen Jahren stark diskutiert wird.

Der folgende Beitrag befasst sich mit Entwicklung, Stand und Zukunftsperspektiven der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland. Im folgenden „strukturellen“ Teil werden zunächst die deutschen Kommunen und das Modell ihrer kommunalen Selbstverwaltung, insbesondere mit Blick auf deren funktionelle Rolle im Gesamtstaat, im Vergleich mit anderen europäischen Ländern (Großbritannien, Frankreich, Italien und Schweden) diskutiert, um das mögliche spezifische Profil des „deutschen Falles“ kenntlich zu machen.

Formal rules in Swedish local government are weak. The mayor (the leader of the Executive Committee) has a very weak formal authority. Committees are hierarchically equal to the Executive Committee (EC) and commissioned to administrate policy sectors that are strong due to organisational self-interest and strong professions or semi-professions. To make the system possible to steer, formal rules are complemented with informal arrangements.

City leaders across the world face unprecedented challenges. In large cities urban problems are magnified, and in the growing number of megacities — that is, cities with a population of more than 10 million people — the city leadership challenge takes on a scale and complexity that is difficult to comprehend.

Hubert Heinelt and I first met at a research symposium in Hanover in May 1991. It marked the occasion of the 750th anniversary of the City of Hanover, to which the City of Bristol is twinned. The theme of the seminar was The Future of the City and participants included both Bristol and Hanover university staff and leading public figures from the two cities.

Over the years, authorities in many countries have devoted considerable attention to the issue of raising the turnout in local elections. In attempts to counter receding turnout figures, elections have been carried out on the same day as national elections (Sweden) or European elections (Baden-Württemberg, Germany) or indeed on individual dates in different municipalities (Nittedal, Norway).

Access by Central and Eastern European states to the European Union (EU) has opened up a promising new field of empirical research for scholars of European integration (Baun 2002; Ferry, McMaster 2005; Baun, Marek 2006). Similar to (or even more intensely than) the research on the EU15, special attention has been paid to the implementation of EU regional policy as the one which — due to decentralisation — provides the greatest scope for the analysis of governance in a multi-level system.

Prior to the formation of the modern Greek state, the Greek islands were traditionally seen to be practically autonomous. Immediately after the war of independence (1821–1833) a “Napoleonic” and centralist unitary state imposed extensive legal restrictions and hierarchical public policies on the islands.

Das Arbeitsvertragssystem wird in China seit dem 1. Oktober 1986 in den Staatsunternehmen praktiziert. Die Grundlage hierfür war zunächst eine von dem Staatsrat erlassene „vorläufige Regelung“ für Staatsunternehmen. Gesetzliche Vorschriften zu Arbeitsverträgen findet man in China aber erst im „Arbeitsgesetz“, das im Juli 1994 verabschiedet wurde.