Transparency and Funding of Public Service Media – Die deutsche Debatte im internationalen Kontext

Funding and transparency of public service media (PSM) have constituted key media policy themes—and matters of considerable public debate—in Germany for some time now. The latter serves as the starting point for this book, which not only describes topical developments and discussions surrounding Germany’s public broadcasters but also assesses transparency and funding in 14 international PSM systems. Elaborating on the links between policy-making communities and academia, this chapter gives an introduction to the German developments and debates. It explains the choice of international case studies and provides for an overview of the contributions that follow.

Public service broadcasting (PSB) in Austria occupies a particularly central role in this small media market. Public debates about the ORF in Austria are controversial in relation to transparency issues, but less predominant when it comes to changes in the financing regime. ORF structures are strong and largely inflexible. Changes in financing regimes and transparency as a core value have been made, following formal requests by the European Commission. Overall, consumers have adapted comparatively slowly to digital content and this contributes to ORF’s slower rate of change. Additionally, media law obstructs more stringent digitalisation efforts. Licence fees in Austria are accordingly still bound to devices, excluding the mobile phone. National debates are mainly led by political parties and ORF officials and frequently concern personnel and structural changes. ORF’s distribution of content via apps and social media accounts is subject to controversial debates. Like in Germany, commercial players claim unfair competition as ORF’s content is largely licence fee funded. In summary, ORF’s strong structures, Austrian media consumption habits, and media and competition laws foster ORF’s central position in Austria. These factors also impede further changes to its established financing regime.

Despite two successive waves of serious cutbacks, the Dutch public service broadcaster NPO remains firmly rooted in the domestic media landscape. Although the young-adult segment mostly favours other platforms, Dutch public broadcasting still reaches sizeable sections of the audience. As is the case in most Western European countries, mixed funding remains the norm for the NPO. In contrast to most European public service broadcasters, the public portion of NPO’s financial resources come from a government grant and not from a licence fee paid by all households. The extent of the commercially derived revenue is high in comparison to other public broadcasters. Notwithstanding fierce attacks and attempts to curtail its offering over recent years, the NPO continues to adhere to a holistic, linear and digital broadcasting mission that ranges from entertainment and sport to information, education and culture. Furthermore, the NPO has made great strides in achieving a suitable balance concerning the transparency of its reports with respect to its ‘owners’, the taxpayers, and market players.

With increased debate on the public broadcasters’ role in society (and the market) comes a boosted importance of accountability. To whom and how are public broadcasters held accountable for their performance in the public interest? This chapter analyses how transparency of the public broadcaster Vlaamse Radio- en Televisieomroeporganisatie (VRT) in Flanders is enforced, and whether PSM policy-making itself can be considered transparent. After briefly explaining the ins and outs of public broadcasting in Flanders, it provides an overview of the most important transparency instruments, rules and bodies. Subsequently, it addresses the ways in which PSM policies are being increasingly developed on the basis of multi-stakeholder-based processes and whether these contribute to more transparent policy-making in this area. Finally, the chapter develops some policy suggestions of how to increase VRT transparency.

With four organizationally separate entities, Radio France, France Télévisions, France Médias Monde and the Institut national de l’audiovisuel, the public service media in France are fragmented. In recent years there has been a regrouping of the public television companies within the single framework of France Télévisions. However, there has been no concerted attempt to reintegrate public radio and television (and their associated online services) into some kind of French-style BBC, even if the establishment of the rolling news channel Franceinfo, officially launched in September 2016, includes all four components of public service media. The chapter reviews the domestic funding of public service media. It also elaborates on recent debates about transparency which, however, rarely move beyond the purview of certain established elite stakeholders including the government, some parliamentarians, the regulatory authority, and private and public media owners and management. The public is rarely consulted in any formal way as an integral part of policy reform and has no representation on the governing bodies of public service media organizations.

This chapter focuses on the provision of public service content and services for children in the context of debates around the BBC and Charter Review, which took place between July 2015 and May 2016. In doing so, it conceives children’s television as a microcosm of many PSB challenges relating to competition, funding, commercialization and changing modes of consumption in a rapidly changing media landscape. The chapter brings into stark relief the fact that PSB needs to connect much more effectively with future audiences, specifically young people and children, whose engagement with public service television is becoming weaker as more of their time is taken up with online, participatory and mobile media.

This chapter discusses public service media (PSM) in Ireland in the context of the recent financial crisis and major demographic changes. It considers some of the factors impacting domestic PSM that are similar to those in other mature media systems in Europe, such as declining funding streams and debates over PSM-funding reform. After introducing the Irish social and political-economic context and providing for a brief historical review of PSM in Ireland, the roles of the domestic PSM organizations RTÉ and TG4 in the Irish media market are discussed. The chapter addresses initial government support for the introduction of a German-style household media fee, a Public Service Broadcasting Charge. While the charge was intended for introduction in 2015, it was later ruled out by the Irish Government in 2016.

The Danish Public Service Media (PSM) system, since the end of the monopoly days with only one public, licence fee-funded broadcaster, has been growing by budding into a very complex conglomerate of 11 independent institutions/companies. They represent a considerable variety concerning their size, legal status and market share. This also applies to their funding. The chapter describes the Danish PSM system and how it is financed with a combination of licence fee, advertising and subscription. Special attention is given to the licence fee and the way it has been developed over the years: in size, in its criteria for charging and how it is regarded by the Danish citizens. In the light of the ‘digital development’, the chapter depicts recent modifications to secure ‘platform neutrality’ and the political debate on possible alternative PSM funding methods. Finally, the chapter discusses PSM funding in relation to accountability and transparency in the Danish context.

Financed almost entirely by a special public broadcasting tax, and with no advertising or sponsoring allowed, Yle is one of the ‘purest’ public service organizations in Europe and might be seen as enjoying an enviably secure position in comparison to many other European PSM organizations. In recent years, however, the tradition of media policy consensus has increasingly showed signs of unravelling. The level and justification of Yle’s funding as well as its transparency, efficiency and accountability have been subject to heated political debate, with attacks against its legitimacy spearheaded by the struggling commercial media industry. This chapter reviews the main issues and arguments in the Finnish debates. It concludes that, at least for the time being, the fragile consensus over the importance of PSM is maintained, and it is unlikely that the current government would push through radical changes.

Licence-fee funding in many public service broadcasting regimes is in turmoil and Israel is no exception. Since its inception in 1965, public broadcasting has been a continous presence and a central player in Israeli public life and culture, and the licence fee a common fixture. However, in 2014, the law that established the Israeli Broadcasting Authority (IBA) was repealed and replaced by a new law, the Israeli Public Broadcasting Law, and the Israeli Broadcasting Corporation (IBC) was formed to replace the IBA. While the IBA was funded by a combination of a licence fee on television sets, a levy on cars, public service announcements, underwriting on television, and advertising on radio, the IBC is mostly funded by government funding collected through a levy on cars, while the licence fee has been eliminated. The chapter reviews 55 years of rulemaking and policy development regarding the financing of public broadcasting in Israel. It argues that even though Israeli public broadcasting is in the midst of its biggest crisis, it is not the funding mechanism that is threatening its viability but political expediency, disrespect for its public mission, and, probably, corruption and greed.

This chapter examines the transparency and funding of the Australian Broadcasting Corporation (ABC). The organisation is Australia’s only wholly state-owned and -funded public service media body. It provides television, radio, online and mobile services, as well as publishing and licensing, live event and international development services, in Australia and overseas. The ABC has faced numerous struggles over time, including accusations of bias and suggestions that it has threatened Australia’s media plurality. It has also endured multiple cuts to its budget, mainly by conservative governments. These have significantly impacted the organisation’s operations and the content that it produces. A recent federal review also criticised the ABC’s transparency, targeting its strategic plan and breakdown of its costs in particular. This chapter outlines how the organisation has begun to respond to these latest criticisms, and how it has faced other challenges. It also details the broadcaster’s ongoing fight to achieve budgetary efficiency and ensure transparency. Ultimately, despite the ongoing setbacks that the organisation has faced, it continues its push to thrive and survive; it remains the perpetual battler.

In the late 1980s New Zealand moved from a regulated to a deregulated media environment and created the conditions to enable a free market to operate. The orthodoxy was that the government would lessen its involvement as a provider and regulator of broadcasting services in the pursuit of greater economic efficiency and consumer benefits. It is argued that the history of New Zealand broadcasting is marked by a failure of government to introduce broadcasting policies that clearly identified the issues and guided the response, that recognized the distinctiveness of the sector, that were broadly supported by the public, that were formed as the result of extensive public consultation or that gained a measure of public approval and attachment after their implementation. The result is a broadcasting history that has seen four major policy changes of direction and innumerable twists and turns within each of these policy approaches.

In March of 2016, Canada’s Liberal government reversed years of cutbacks at the Canadian Broadcasting Corporation (CBC), increasing funding for the public broadcaster by $675 million between 2017 and 2021. However, stubborn structural challenges remain within the organization that pose a continued impediment to the CBC fulfilling its potential as a national public broadcaster. For years, friends and foes of the CBC alike have noted problems in transparency and accountability, including how the CBC spends its funding, how the CBC responds to access to information requests, the contentious position of the CBC ombudsman, and, most significantly, the transparency of the process in which senior executives at the CBC are appointed. This chapter argues that unless changes occur regarding these structural flaws within the CBC, no amount of government funding will make the nation’s public broadcaster truly responsive to, and representative of, the Canadian people.

Compared to many of their Western European counterparts, public service media play a small role in the commercially driven American media system. This derives in large part from weak funding commitments. In the United States the main issues for public service media are about funding and independence, rather than transparency. For this reason, the chapter describes the funding process for domestic public service media. Subsequently, the independence of public media providers is discussed. It is argued that the major threats to public media stem not from government funding (as critics often suggest) but, rather, the specific ways in which these media are exposed to potentially corrupting influences from government officials, programme sponsors, and culturally elite audiences. Together, these different constituencies make American public service media less genuinely ‘public’ than they might otherwise be. The chapter concludes by discussing future directions for public service media in the United States.

The abolition of apartheid in South Africa introduced extensive changes in the South African Broadcasting Corporation’s (SABC) funding model. The SABC at present consists of two public service stations (SABC1 and SABC2) and one commercial station (SABC3). In terms of its mandate, the commercial stations are supposed to cross-subsidize the public channels. However, as will be pointed out in this chapter, the commercial channel does not appear to be making a profit and no cross-subsidization appears to be happening. In fact, post-apartheid SABC has been plagued by scandals and poor financial decisions, resulting in a deepening crisis at the broadcaster in terms of its precarious financial state and the quality of its content. This chapter unpacks some of the challenges faced by the SABC to secure funding for its public service arm that would be realistic and substantial enough to allow the public broadcaster to fulfill its public mandate in a competitive market.

Vor dem Hintergrund der an Dynamik gewinnenden Debatte über Legitimation und Zukunftsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks widmet sich der vorliegende Band den zwei zentralen Themen aktueller medienpolitischer Kontroversen: Transparenz und Finanzierung. Das einleitende Kapitel führt zunächst in die Thematik und den Diskussionsstand in Deutschland ein. Anschließend werden Herangehensweise und Struktur des Bandes erläutert. Dieser schlägt durch die Auswahl der Autorinnen und Autoren nicht nur eine Brücke zwischen medienpolitischer Praxis und Wissenschaft, sondern unternimmt mit über einem Dutzend internationaler Beiträge auch den Versuch, einen Überblick zum internationalen Stand der Debatte zu liefern.

Dass Transparenz Vertrauen schafft, darauf weist Uwe Grund hin, der 2013 bis 2015 Vorsitzender der ARD-Gremienvorsitzendenkonferenz war und bis Mai 2017 stellvertretender Vorsitzender des NDRRundfunkrates war. Die Debatte um das Hamburgische Transparenzgesetz, das für ihn das fortschrittlichste Regelwerk im staatlichen Bereich ist, habe u. a. gezeigt, dass der Ruf nach Transparenz immer gerade dort laut wird, wo Vertrauen schwindet und durch Transparenz Wissen über Vorgänge, Hintergründe, Entscheidungen geschaffen werden soll. Ein „Mehr an Transparenz“ würde den Gremien und ihrer Arbeit eher nutzen als schaden. Die Gremien würden mit der Transparenz wachsen und von der Einbindung des Publikums, der Gesellschaft, die sie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk vertreten, profitieren. Ausreichende Information und Transparenz seien weniger als Holschuld der Bürgerinnen und Bürger, sondern vielmehr als Bringschuld der Anstalten zu verstehen. Neben der Transparenz sollte die ARD auch daran arbeiten, ihre besonderen Qualitäten zu ermitteln und der Öffentlichkeit zu vermitteln. Andere öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, wie die BBC und der ORF seien da schon weiter. Die Gremien müssten sich verstärkt diesen Fragen der Beurteilung von programmlicher Qualität und der Erfüllung gesellschaftlicher Bedürfnisse annehmen.

Dr. Willi Steul, 2009 bis 2017 Intendant des Deutschlandradios, weist in seinem Beitrag darauf hin, dass die Transparenz zu einem Hase-und-Igel-Spiel werden könne. „Was immer man transparent tut, es wird wiederum niemals allen genügen.“ Deshalb müsse man diskutieren, „was alles zu dieser Transparenz gehören muss.“ Der Wert des öffentlich-rechtlichen Systems muss jedoch permanent begründet werden. Dabei verweist er auf vier Kriterien: die Qualität der Angebote, das Wahrnehmen sich verändernder Erwartungen, die Optimierung seiner Wirtschaftlichkeit der Sender sowie die größtmögliche Transparenz des wirtschaftlichen Handelns. Im Deutschlandradio gehe man schon vor der Novellierung des Deutschlandradio-Staatsvertrages infolge des ZDF-Urteils über gesetzlich vorgeschriebenen Standards hinaus. So sind die Sitzungen des Hörfunkrates öffentlich und die Protokolle sind im Internet zu lesen. Allerdings habe der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht in allem Handeln gegenüber der gesamten Öffentlichkeit „gläsern“ zu sein. Es spräche nichts dagegen, das Tarifgefüge oder die Kosten der einzelnen Bereiche zu veröffentlichen. Die Veröffentlichung der Vergütungen der Intendanten, Direktoren und weiterer außerhalb des Tarifs bezahlter Personen hält er jedoch für fragwürdig. Da der öffentlich-rechtliche Rundfunk kein „Staatsunternehmen“ sondern „staatsfern“ sei, sollten veröffentlichte Gesamtaufwendungen ohne direkten Personenbezug der erforderlichen Transparenz genügen. Qualität und Exzellenz der Angebote würden durch die permanente und selbstkritische interne Auseinandersetzung mit den Programmen auf hohem Niveau gehalten. Dies wie auch die direkte Kommunikation mit den Hörerinnen und Hörern, die „Rückkoppelung“, seien für die Existenzsicherung von Bedeutung.

Für die amtierende ARD-Vorsitzende und MDR-Intendantin Prof. Dr. Karola Wille ist mit der Umstellung auf das Rundfunkfinanzierungsmodell „eine transparente Übersicht über die Verwendung des Beitrags in jeder Hinsicht sinnvoll und notwendig. Die Fakten und Daten müssen dabei verständlich und nachvollziehbar sein sowie zum Dialog mit den Beitragszahlern anregen. Dazu gehört auch, Anregungen und Kritik aufzugreifen und sich konstruktiv damit auseinanderzusetzen.“ Der MDR setze nicht nur die gesetzlichen Transparenzvorgaben, wie die Veröffentlichung des Jahresabschlusses und der wesentlichen Teile des Geschäftsberichtes um. Freiwillig erstelle man seit 2002 einen „Bericht an die Landtage“, der dann auch in den Parlamenten diskutiert würde. Auf den Internetseiten veröffentliche man jährlich einen Produzentenbericht, einen Datenschutzbericht, einen Gleichstellungsbericht sowie die Herstellungskosten für Fernseheigenproduktionen. Zur journalistischen Glaubwürdigkeit gehöre auch, eigene Fehler transparent zu machen. Dazu gäbe es im Internet eine eigene Korrekturenseite. Grenzen der Transparenz gäbe es dort, wo die Rechte Dritter berührt seien bzw. der Gesetzgeber die Grenzen festgelegt habe. Die drei Staatsvertragsländer Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen seien gefordert, den seit 1991 in unveränderter Form geltenden Staatsvertrag den neuen Anforderungen auch betreffs der Transparenz anzupassen. Mit der jährlichen Veröffentlichung von Produzentenberichten – seit 2015 – sowie ausgewählter Herstellungs- bzw. Produktionskosten ist auch die ARD schon über die staatsvertraglichen Vorgaben hinaus eigenständig tätig geworden. Die ARD diskutiere derzeit weitere Schritte. Dabei wolle man sich zum einen auf die Überlegungen der EBU beziehen, zum anderen soll Prof. Paul Kirchhof eine verfassungsrechtliche Expertise zur Frage der Transparenz erstellen.

Dass für die Deutsche Welle weitere Transparenzfragen und -anforderungen gelten, stellt Deutsche-Welle-Intendant Peter Limbourg dar. Man stehe vor allem vor der Aufgabe zu erklären, dass aus staatlicher Finanzierung nicht automatisch auch eine staatliche Abhängigkeit folge. Staatlich finanziert bedeute nicht zugleich staatlich gelenkt, finanzieller Bundeszuschuss und redaktionelle Freiheit würden sich nicht ausschließen. Insbesondere bei Auslandssendern sei die „Fehlerkultur“ wesentlich. Es führe kein Weg an ehrlicher Berichtigung vorbei. Allerdings sei die Gefahr, falsche oder ungesicherte Informationen unbeabsichtigt in redaktionelle Angebote einzubauen, „in den vergangenen Jahren durch die Beschleunigung in der Berichterstattung, durch Digitalisierung und Soziale Medien, wesentlich gestiegen. Schneller zu sein als die Wettbewerber, als Erster die „Breaking News“ zu haben ist verführerisch und oft genug dem Quotendiktat geschuldet.“ Deshalb müssten öffentlich-rechtliche Sender „Angebotsqualität vor Schnelligkeit“ stellen. Um die Verifizierung von Material zu unterstützen, würde mit einem griechischen Partner die Plattform „Verify.Media“ entwickelt. Das Projekt werde mit 300.000 € aus dem Innovation Fund der Google Digital News Initiative gefördert. Ziel der Projektpartner sei es, eine technische Plattform beziehungsweise Komponenten zu entwickeln und redaktionelle Abläufe bei der Verifizierung von Material nachhaltig zu unterstützen.

Der Präsident der Bayrischen Landeszentrale für neue Medien und Vorsitzende der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten, Siegfried Schneider, weist darauf hin, dass für die Landesmedienanstalten 0,33 € aus dem Rundfunkbeitrag von 17,50 € reserviert sind. Doch nicht alle Landesmedienanstalten bekommen den Anteil aus dem Rundfunkbeitrag in voller Höhe. In einigen Ländern hat der Landesgesetzgeber den sogenannten Vorabzug eingeführt, der bis zu 77 % der Mittel beträgt. Zu der Verpflichtung, die Öffentlichkeit über ihre Einnahmen und Ausgaben zu informieren, gebe es in den einzelnen Landesmediengesetzen unterschiedliche Vorschriften. Allerdings seien einige Landesmedienanstalten in Sachen Transparenz der Gremienarbeit den Öffentlich-Rechtlichen weit voraus. So tage der BLM-Medienrat schon seit seiner Konstituierung im März 1985 öffentlich. „Denn wer die Bevölkerung vertritt, dessen Arbeit muss auch von der Bevölkerung nachvollzogen werden können“, so Siegfried Schneider.

Der VPRT betrachtet das Thema „Transparenz“ bei ARD und ZDF in erster Linie aus der Perspektive des Wettbewerbers, so die VPRT-Vertreter Claus Grewenig und Daniela Beaujean. Für sie ist Transparenz vor allem in zwei Aspekten wichtig. Einerseits gehe es um eine Legitimation gegenüber dem Beitragszahler, andererseits muss es sie unbedingt dort geben, wo der Markt privater Anbieter tangiert werde. Insbesondere gehe es dem VPRT darum, Quersubventionierungen auszuschließen und Wettbewerbsverzerrungen zu unterbinden. Deshalb hatte man u. a. 2003 bei der EU-Kommission erfolgreich eine beihilferechtliche Beschwerde eingelegt, die zu neuen Anforderungen betreffs der Transparenz und der Marktkonformität der Angebote führte. Allerdings sei bis heute die Frage unbeantwortet, „ob von der Marktkonformität der vom VPRT als kommerziell eingestuften Aktivitäten ausgegangen werden kann.“ Die Autoren kritisieren, „dass insbesondere die aggregierte Präsentation der Kosten bei ARD, ZDF und Deutschlandradio einen umfassenderen Einblick in die Kostenverteilung verhindert“ und kritische Punkte und Verfehlungen fast nie vonseiten der Sender und Gremien aufgedeckt und angesprochen werden. Für den VPRT ist die Transparenz insbesondere in den Bereichen der Trimedialität und Online-Aktivitäten sowie an der Schnittstelle von den kommerziellen Tätigkeiten weiterhin im Zentrum des Interesses. Hier könne Transparenz auch das Vertrauen der privaten Wettbewerber im dualen Mediensystem stärken.

Für die Bundestagsabgeordnete Tabea Rößner (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) ist eine größere Transparenz „ein wichtiger Baustein, um mehr Verständnis bei den Beitragszahlern zu wecken. Denn sie sind es, die das Programm finanzieren und die sich die Frage stellen, was eigentlich genau passiert mit ihrem Geld.“ Sie stellt fest, dass sich da in den vergangenen Jahren einiges bewegt habe, auch wenn noch nicht alle Anforderungen erfüllt seien. Daneben macht sie darauf aufmerksam, dass Transparenz allein nicht viel wert sei, wenn die Gremien sich nicht auch in ihrer Arbeit sowie Kontrollfunktion weiterentwickelten. Appelle allein würden nichts ändern, das Problem sei bereits in deren Struktur angelegt. Die Gremienarbeit würde meist nur im „Nebenjob“ gemacht. Die Gremien bräuchten eigene Ressourcen und Expertise, auf die sie zurückgreifen könnten. Neben der Finanzkontrolle sollten sie sich verstärkt der Qualitätskontrolle widmen und debattieren, „wie viel für was eigentlich ausgegeben werden darf.“ Sie sollten auch offen kritisieren, wenn sich der Sender „zu weit von seiner gesellschaftlichen Aufgabe eines ausgewogenen, hochwertigen und vielfältigen Programms entfernt und wenn droht, dass Quote und Zielgruppe die Oberhand gewinnen.“ Insbesondere diese Arbeit solle transparent gemacht werden. Zudem schlägt sie die Implementierung von Publikumsräten vor, um die Sender wieder näher an das Publikum zu rücken und einen Dialog herzustellen.

Der Beitrag beschäftigt sich mit der Etablierung von Publikumsbeteiligung an Media Governance-Prozessen sowie einer zu entwickelnden Transparenzkultur der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Derartige Forderungen werden von der zivilgesellschaftlichen Interessengruppe Initiative Publikumsrat e. V. erhoben. Die Autorin ist eine Gründerin der Interessengruppe. Nach einer Vorstellung der Motivationen zur Gründung und den Zielen der Interessengruppen werden aktuelle Entwicklungen in Bezug auf Transparenz und Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks behandelt. Im Anschluss werden die Positionen von der Initiative Publikumsrat herausgestellt. Politik und Sender seien in der Pflicht, die Voraussetzungen für mehr Beteiligung der Bürger in drei Dimensionen zu schaffen. Bürger sollten erstens die Möglichkeit erhalten, Medienregulierung im Sinne von Media Governance mitzugestalten. Dies könne durch die dauerhafte Institutionalisierung von direkten Formen der Publikumsbeteiligung in den Aufsichtsgremien und/oder durch externe, wählbare Publikumsräte erreicht werden. Zweitens sollte das Publikum in inhaltliche Programmfragen mit einbezogen werden. Drittens sollte das Publikum auch an den Debatten um den Programmauftrag und Public Value beteiligt werden, um die Beziehung zwischen Sender und Gesellschaft auszubauen.

Den historischen Hintergrund der Rundfunkräte in Deutschland stellt Hermann Rotermund dar. Dabei geht er darauf ein, wie sich das Prinzip der binnenpluralistischen Kontrolle gegen direktdemokratische Vorstellungen bewährte. Zudem zeigt er, dass die Debatten um die Transparenz nicht erst jüngeren Datums sind. So habe der damalige Programmdirektor des Ersten Deutschen Fernsehens, Dietrich Schwarzkopf, 1987 darauf hingewiesen, dass Herrschaft des Geheimnisses bedarf und der Rundfunk „ganz gewiss kein herrschaftsfreier Raum“ ist. Daneben setzt sich Hermann Rotermund mit problematischen Aspekten des Transparenzbegriffs auseinander und argumentiert kritisch für eine Unterstützung des bestehenden Aufsichtsmodells. Dies sei der sinnvollste Weg, „um das System der öffentlich-rechtlichen Medien mit den zeitgemäßen Anforderungen an Corporate Governance und Effizienz zu harmonisieren.“

Hohe und obligatorische Rundfunkbeiträge in Deutschland weisen nicht nur auf eine Wertschätzung für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten hin; aus ihnen ergibt sich auch ein hoher Rechtfertigungsdruck. Zudem konkurriert das öffentlich-rechtliche Medienangebot zunehmend nicht nur mit dem privaten Rundfunk sondern auch mit neuen Medienangeboten online. Dieses Kapitel zeigt auf, wie sich eine bessere empirische Grundlage für die Finanzierung und Gestaltung des öffentlich-rechtlichen Medienangebots erreichen lässt. Wir schlagen insbesondere Entscheidungsexperimente als relativ günstige und effektive Methode vor, um zwei Ziele zu erreichen: 1) die Wertschöpfung durch das öffentlich-rechtliche Medienangebot zu belegen; 2) durch eine bessere Informationsgrundlage eine sinnvolle Anpassung des öffentlich-rechtlichen Angebots im Laufe gesellschaftlichen und technologischen Wandels zu unterstützen. Das Kapitel diskutiert die Herausforderungen, die bei der Finanzierung öffentlicher Güter durch allgemeine Abgaben auftreten und inwiefern unterschiedliche experimentelle Forschungsansätze geeignet sind, den Wert des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu ermitteln. Es fasst bisherige Ergebnisse von Entscheidungsexperimenten zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk zusammen und schlägt mögliche Erweiterungen und Verfeinerungen vor. Es ist dringend geboten, eine bessere empirische Grundlage für die Finanzierung und Weiterentwicklung des öffentlich-rechtlichen Medienangebots zu erzeugen. Ausgefeilte Entscheidungsexperimente könnten hierzu einen wichtigen Beitrag leisten.

Fernsehen ist ein Informationsmedium, das täglich mehrfach ausgestrahlt wird und auch online verfügbar ist. Für das Online-Angebot gilt allerdings eine Verweildauer. Das heißt, dass nach Ablauf einer durch den Rundfunkstaatsvertrag festgelegten Frist, Sendungen aus dem Netz genommen werden müssen. Zu fragen ist, wie weit die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland ihr Angebot auch online öffnen sollten. Dabei geht es um die rechtlichen Grundlagen, wie zum Beispiel Lizenzen, aber auch um die Verantwortung eines durch öffentliche Mittel finanzierten Rundfunks mitsamt seinem reichhaltigen Informationsangebot gegenüber dem Bürger in der Informationsgesellschaft. Als Hintergrund dienen hierzu die Prinzipien der offenen Daten und offenen Lizenzen.

Von vielen wird die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) als Buhmann angesehen. Sie kürze den Bedarf der Sender, verlange immer neue Einsparsummen und lege zugleich die Höhe des Rundfunkbeitrags fest. Doch welchen Arbeitsauftrag hat die KEF? Wie arbeitet sie? Nach welchen Rahmenbedingungen muss sie sich richten? Und kann sie einfach das kürzen, was sie für obsolet hält, oder muss sie sich an einen gesetzlichen Rahmen halten? Welche Interventionsinstrumente stehen ihr zur Verfügung und hat sie wirklich das letzte Wort? Welche Prioritäten setzen die Sender im Programm und in welcher Größenordnung haben sie Mittel anders als beantragt eingesetzt? Solche und viele weitere Fragen beantwortet der Vorsitzende der KEF und ehemalige Präsident des Bayerischen Obersten Rechnungshofs Dr. Heinz Fischer-Heidlberger, in einem Interview.

Den Widerspruch, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk ausreichend finanziert ist und trotzdem kein Geld hat, stellt der Vorsitzende der AG Dokumentarfilm, Thomas Frickel, zur Debatte. Ein großer Teil der in Auftrag gegebenen und ausgestrahlten Produktionen sei nicht voll finanziert, die Vergütungen würden durch die Etats der Redaktionen bestimmt und nicht durch die realen Kosten. Seit Jahren stagnierten in bestimmten Bereichen die zur Verfügung gestellten Budgets, während die Anforderungen an die Produktion sowie die beanspruchten Rechte steigen würden. Mehr als 70 % der dokumentarischen Programme können heute nicht mehr kostendeckend finanziert werden. Wenn die von der KEF anerkannten Mittel für die Personalaufwendungen sowie die Altersversorgung immer wieder überschritten würden, gehe dies zumeist zulasten der Programmaufwendungen und hier insbesondere zulasten der Produzenten. Er vermutet, dass sich diese Praxis auch in den nächsten Jahren nicht ändern wird. Allerdings müssen ARD und ZDF in der aktuellen Beitragsperiode 2017–2020 detailliert nachweisen, ob sie die durch die KEF zusätzlich anerkannten Mittel, die auf einer Vereinbarung der ARD mit der Produzentenallianz beruhen, zweckentsprechend verwenden. Wenn dies für diese Sondermittel möglich sei, dann müsste dies doch auch für die „normalen“ Programmaufwendungen und deren Steigerung gehen. Mehr Transparenz liege im Interesse der Sender und der Produzenten. Die Sender könnten so „verlorenes Vertrauen zurückgewinnen“. Für die unabhängige Produzentenlandschaft sei es überlebenswichtig, dass die bewilligten Mittel auch in den entsprechenden Programmbereichen ausgegeben werden.

Medien, gerade öffentlich-rechtliche, sind im Diskurs um das rechte Maß an Transparenz in zweierlei Hinsicht berührt. Einerseits sollen sie Sachverhalte transparent machen, andererseits selbst transparent sein. Doch gerade diese Transparenz ist kein Selbstzweck. Die vorgeschriebenen und gesetzlich festgelegten Prüfungen und Pflichten machen den ORF zu einem der meistgeprüften und wohl auch transparentesten Unternehmen Österreichs. Die gesetzliche Pflicht zur Transparenz schafft aber weitere Asymmetrien im Vergleich kommerzieller und öffentlichrechtlicher Medien. So benachteiligt zum Beispiel der in Deutschland vorgeschriebene Dreistufentest die öffentlich-rechtlichen Sender. Zum einen müssen sie öffentlich bekannt machen, was sie im Internet anbieten wollen. In der langen Zeit, in der dann die Gremien diese neuen, öffentlich bekannt gemachten Angebote prüfen, könnten private Anbieter die Zeit nutzen und mit eigenen Angeboten auf den Markt gehen. Eine Transparenz, die Nutzen stiften soll, informiert erstens über Personen, die das jeweilige Medium besitzen, zweitens über Personen, die die Inhalte erzeugen sowie drittens über die Art und Weise, wie Inhalte erzeugt und in ihrer Qualität gesichert werden. Als Maßstab für die Transparenz muss gelten, dass jegliche Maßnahme zur Transparenz zum Nutzen der Bürgerinnen und Bürger sowie zum Nutzen der Gesellschaft wirken soll, sodass sowohl kommerzielle wie auch öffentlichrechtliche Medien in ihrem Bestand nicht gefährdet sind und eine finanziell abgesicherte Zukunft haben.