Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem

In diesem Beitrag geht es um die Frage, wie sich das Steuerungshandeln der Akteure aus Bildungspolitik und Bildungsverwaltung auf der Basis bereitgestellter Informationen über den Entwicklungsstand des Bildungswesens und dessen Auswirkungen gestaltet. Anhand einer Analyse des empirischen Forschungsstandes wird die Annahme formuliert, dass das Wirkungsmodell, nach dem das Handeln der Akteure über die sachgerechte Rezeption und Auswertung der Informationen effizienter und effektiver wird, nur eine begrenzte Gültigkeit besitzt. Der Zusammenhang von Evidenz und Entscheidungsfindung ist oftmals weniger linear und instrumentell als vom Modell unterstellt. Darüber hinaus liegt der Evidenznutzung nicht nur eine Sach- und Problemorientierung zu Grunde, die auf die Verbesserung von Schule und Schulqualität abzielt; vielmehr spielen häufig auch politisch-taktische Intentionen eine Rolle.

Angesichts anhaltender Kritik an traditionellen Formen der Finanzierung werden zunehmend neue Modelle der Schulfinanzierung eingesetzt und erprobt. Wettbewerbs- und institutionenökonomische Argumente geben diesen eine theoretische Basis. Vielfältige Ansätze und Ideen lassen sich unter dem Dach von NPM subsumieren, zu denen Transparenz, Ergebnis- und Zielorientierung, Verantwortungsübertragung oder die Berücksichtigung unterschiedlicher Ausgangsbedingungen gehören. Der vorliegende Beitrag ordnet Formen neuer Finanzierung eher staatlich und eher marktlich orientierten Modellen zu, über die Erfahrungen und Evaluationen in sehr unterschiedlichem Maße vorliegen. Empirische Untersuchungen weisen darauf hin, dass die konkrete Ausgestaltung der Modelle eine Rolle dafür spielt, ob Mittel letztlich effizienter und effektiver eingesetzt werden.

Die Idee einer „Schulautonomisierung“, durch die den Einzelschulen erweiterte Handlungsspielräume zur Gestaltung ihrer Arbeit und ihrer Angebote eröffnet werden sollten, stand am Beginn einer neuen Phase der Schulmodernisierung, die die deutschsprachigen Schulsysteme seit Beginn der 1990er Jahre erlebten. Obwohl die Autonomie-Politik seit dem PISA-Schock durch neue Tendenzen, die leistungsbezogene Rechenschaftslegung und evidenzbasierte Steuerung propagierten, überlagert wurde, gehört der Topos der eigenverantwortlich entscheidenden Einzelschule weiterhin zu den wichtigen Baustein aktueller Politiken der Steuerung der Schulsysteme. In diesem Kapitel werden zunächst mögliche Bedeutungen und Wirkungsannahmen von Schulautonomie-Politiken erläutert und ihre Entwicklung in deutschsprachigen Schulsystemen skizziert. Danach werden einige Forschungsansätze vorgestellt, die Umsetzungen und Wirkungen von Schulautonomie empirisch erfassen wollen. Abschließend werden die Hauptaussagen zusammengefasst und einige Konsequenzen für Bildungspolitik und Bildungsforschung formuliert.

Die Entwicklung und Implementation von Bildungsstandards, die Einführung von standardbezogenen Lernstandserhebungen sowie von zentralen Abschlussprüfungen sind Kernbereiche der in den letzten Jahren in vielen Ländern implementierten Output-Steuerung. In diesem Artikel erfolgen zunächst eine Klärung der Konzepte sowie die Darstellung der entsprechenden Verfahren in den deutschsprachigen Ländern. Danach wird die Wirkungslogik der Verfahren theoretisch dargestellt. Im dritten Teil werden auf Grundlage empirischer Studien in den USA und in Deutschland Effekte zentraler Abschlussprüfungen auf das Lernen der Schüler/innen, die Lehrpersonen, den Unterricht und die Schule präsentiert. In der Bilanz werden die dargelegten Wirkungshoffnungen an den präsentierten empirischen Ergebnissen gemessen. Die Analysen verweisen neben positiven Effekten auf eine Diskrepanz zwischen dem, was beabsichtigt und theoretisch erwartet wird, und dem, was konkret in der Umsetzung beobachtet werden kann. Vorschläge für ein lernförderliches Monitoringsystem werden diskutiert.

Governanceforschung analysiert die Handlungskoordination unterschiedlicher Akteursgruppen. Schulprogrammarbeit kann als typisches Forschungsfeld für solche Analysen gelten bzw. umgekehrt erscheint der Governanceansatz als besonders geeignet, jenes Phänomen der Schulentwicklung zu beschreiben. Dies gilt zumindest, wenn Schulprogrammarbeit als der Versuch gefasst wird, die an Schule Beteiligten kollektiv handlungsfähig werden zu lassen und ihre individuellen Handlungen aufeinander abzustimmen. Dieser programmatische Anspruch lässt sich governanceanalytisch dahingehend untersuchen, inwieweit traditionelle Freiheiten der Lehrkräfte hierdurch eingeschränkt werden bzw. inwieweit es zu veränderten Formen kollektiver Handlungsabstimmung kommt. Der Beitrag diskutiert Fragen innerorganisatorischer Selbstregelung sowie Versuche, das schulinterne Dokument Schulprogramm auch für inter-organisationale Steuerung relevant werden zu lassen. Der Beitrag endet mit governanceperspektivischen Überlegungen zur Weiterentwicklung der Schulprogrammarbeit.

Interne Evaluation oder Selbstevaluation von Schulen kann sowohl als Bestandteil organisationalen Lernens als auch als Kriterium für die Professionalisierung von Lehrkräften betrachtet werden. In diesem Kontext wird der internen Evaluation ein hoher Stellenwert innerhalb des Schulentwicklungsprozesses von Einzelschulen zugesprochen. In welchem Umfang interne Evaluation in Schulen stattfindet und darüber hinaus, was eigentlich als solche bezeichnet werden kann, ist bislang nicht hinreichend geklärt und begrifflich wenig systematisiert. Im Rahmen dieses Beitrags werden im Anschluss an eine begriffliche Klärung Anwendungsfelder schulinterner Evaluation aufgezeigt, um daran anschließend eine Einschätzung hinsichtlich des Beitrags schulinterner Evaluation zur Gesamtsystemsteuerung zu geben. Unter Hinzunahme nationaler und internationaler Befunde wird abschließend ein Modell der Governance schulinterner Evaluation mit besonderem Fokus auf zukünftige Forschungsperspektiven expliziert.

Ein Charakteristikum von Vorschlägen zu einem „neuen Steuerungsmodell“ im Schulsystem besteht in der Idee, dass durch die Erhebung besserer Informationen über die Ergebnisse („Output“) der schulischen Tätigkeit und durch „Datenrückmeldung“ an relevante Akteure eine zielgerichtete und effiziente Entwicklung in Richtung erhöhter Qualität erreicht werden kann. Das vorliegende Kapitel befasst sich mit den Bedingungen und Möglichkeiten dieses Rückmeldemechanismus für die Schul- und Unterrichtsebene. Nach der Definition der zentralen Begriffe und einer Darstellung der aktuellen Verbreitung dieser Steuerungsvorstellungen in den deutschsprachigen Schulsystemen in Abschn. 1 werden in Abschn. 2 bisherige Erfahrungen mit Unterrichtsentwicklung durch Datenfeedback, wie sie in Forschungsarbeiten und Entwicklungsprojekten dokumentiert sind, zusammengetragen und in Hinblick auf die Wirksamkeit dieses Steuerungselements interpretiert. Abschn. 3 fasst die Hauptaussagen zusammen und stellt einige Konsequenzen für Bildungsforschung und Bildungspolitik zur Diskussion.

Nicht nur alltägliche Erfahrung, sondern auch wissenschaftlich gesicherte Evidenz weist darauf hin, dass Lehrerinnen und Lehrern eine entscheidende Rolle für die Qualität von Schule und Unterricht zukommt. Nun ist „das Personal“ in allen beruflichen Kontexten entscheidend; aufgrund der besonderen Aufgaben und Organisationsform ist dies in Schule und Unterricht jedoch sehr spezifisch ausgeformt. In dem Beitrag werden die besonderen Bedingungen und Möglichkeiten der Gestaltung des Faktors „Personal“ in der Schule (Personalauswahl, Personaleinsatz, Personalentwicklung) herausgearbeitet und diskutiert.

Schulinspektion als neues Steuerungsinstrument ist mittlerweile fester Bestandteil deutschsprachiger Schulsysteme. Der hier vorliegende Artikel beschreibt zunächst die Entwicklungen der letzten 10 Jahre in Bezug auf die Schulinspektion in der Schweiz, in Österreich und in Deutschland. Danach werden Wirkungsmodelle zur Schulinspektion vorgestellt und diskutiert. Im dritten und vierten Teil werden vorliegende empirische Erkenntnisse zur Wirksamkeit und Wirkung analysiert. Dies erfolgt mit Blick auf internationale wie auf Studien aus deutschsprachigen Ländern. Während die in größerer Zahl vorhandenen Akzeptanzstudien auf eine tendenziell positive Wahrnehmung der Beteiligten an Schulen gegenüber externen Evaluationsverfahren hindeuten, ist die Datenlage bei Studien zu Maßnahmen im Anschluss an die Schulinspektion und bei Studien zur Wirkung auf Schulleistungen noch eher gering. Abschließend wird für eine Stärkung der Entwicklungsperspektive der Schulinspektion als Leitperspektive sowie für das kritische Hinterfragen der Wirkung dieses Steuerungsinstruments auf der Basis eines theoretisch wie empirisch angemessenen Modells der Schule – ihrer Ressourcen, Kontexte, Prozesse, Strukturen und Wirkungen – argumentiert.

Der Beitrag klärt die Grundlagen von Lehrerfortbildungen und stellt verschiedene Formen ihrer Differenzierung vor (z. B. formal/informell; nach Trägern der Lehrerfortbildung, nach organisatorischen und didaktisch/methodischen Merkmalen). Ferner werden Studien zur Nutzung und zur Wirksamkeit von Lehrerfortbildungen berichtet. Dabei wird zum einen auf Arbeiten eingegangen, die sich vor allem mit dem Wissen und Handeln von Lehrerinnen und Lehrern befassen – zum anderen auf Studien, die sich mit der Wirkung auf das Lernen der Schülerinnen und Schüler befassen. Für beide Fragen gibt es mittlerweile empirische Studien, allerdings ist der Forschungsstand noch immer defizitär. Abschließend werden daher zukunftsträchtige Forschungsfelder skizziert.

Der Beitrag versucht verschiedene Linien der Entwicklung regionaler Steuerungsstrukturen und -mechanismen im Bildungswesen zu konturieren und zentrale Referenzprobleme zu bestimmen, auf die Bildungsregionen als Lösungsansatz reagiert. Von governanceanalytischen sowie differenzierungs- und organisationstheoretischen Überlegungen ausgehend wird Regionalisierung gegenüber De- und Rezentralisierung als eine eigenständig zu betrachtende Modernisierungsstrategie beschrieben, die primär auf strukturelle Defizite im Bildungswesen reagiert. Auf Grundlage empirischer Befunde aus zwei Bildungsregionen wird Regionalisierung abschließend als steuerungspolitisches Interventionsprogramm rekonstruiert.

Neben konkreten Verfahren und Instrumenten einer umfassenden evaluativ orientierten Datenerhebung im Bildungswesen wurden in den letzten Jahren auch neue Formen und Verfahren der öffentlichen Datenpräsentation entwickelt. Gegenstand des folgenden Beitrages ist diese neue Praxis der Bildungsberichterstattung bzw. des Bildungsmonitorings insbesondere mit ihrem zentralen Produkt: dem regelmäßig aktualisierten, indidaktorenbasierten Bildungsbericht im staatlichen Auftrag. Über die analytische Einordnung der Funktionen einer systematisch-kontinuierlichen Bildungsberichterstattung mit besonderem Fokus auf Deutschland, Österreich und die Schweiz hinaus, gibt der Beitrag einen Überblick über vorliegende Forschungsbefunde. Mit Verweis auf aktuelle Ansätze der Wissensverwendungsforschung wird eine möglicherweise weiterführende Forschungsperspektive entfaltet.

Das deutsche Bildungswesen hat in Vergangenheit und Gegenwart durchaus beachtliche Reformen erlebt. Die Humboldtsche Bildungsreform, die reformpädagogischen Konzepte des 20. Jahrhunderts, die Bildungskritik der 68-er Bewegung oder die selbstkritischen Reaktionen auf die anfänglichen Misserfolge bei PISA sind nur einige der Beiträge, die die Bildungsdiskussion im In- und Ausland befruchteten. Doch so anregend solche Konzepte und einzelne (Schul-)projekte sind, so unbeweglich scheint andererseits das Strukturgefüge des deutschen Bildungssystems. Gerade durch den hohen Grad an Ausdifferenziertheit und Komplexität des systemischen Arrangements zwischen Regionen (Bund, Länder, Kammerbezirke, Regionen, Kommunen), Akteursgruppen (allgemeine und berufliche Bildung, Arbeitgeber, Arbeitnehmer) und Institutionen erfordern Veränderungen ein Maß an Aushandlung und Regulierung, das Reformen nur selten unbeschadet überstehen lässt. Der Deutsche Qualifikationsrahmen scheint ein Beispiel dafür zu sein, wie langjährige Reformanstrengungen an ihrem eigenen Prozess Schaden nehmen. Der Artikel berichtet über Ziele, Reformprozess und Stand der Diskussion über den Europäischen Qualifikationsrahmen.

Gegenwärtig finden in wichtigen Teilen der bildungspolitischen, professionellen und disziplinären Diskussionen der Erziehungswissenschaft Auseinandersetzungen um die ‚Governance‘ des Bildungswesens statt. Der Grund für die zunehmende Verwendung des Governance-Konzepts auch für die Beschreibung und Analyse von Bildungssystem und -politik liegt vor allem darin, dass dieser Bereich in den vergangenen zwei Jahrzehnten wichtige Veränderungen durchlaufen hat. Diese Veränderungen betreffen die Emergenz neuer Akteure in der Gestaltung der Bildungspolitik einen weitreichenden Wandel im Bildungssystem.

Das vorliegende Kapitel bietet einen Überblick über die zahlreichen neuen Akteure der Governance im Bildungswesen sowie eine Diskussion ihrer Einflussmodi, Reichweite und Instrumente der Governance an. In einem ersten Abschnitt werden einige theoretische Überlegungen über die Wirkungszusammenhänge solcher Akteure angestellt. Zweitens, wird auf die Emergenz und Rolle der neuen Akteure anhand der internationalen Fachliteratur eingegangen und die konzeptuellen und analytischen Kategorien der Untersuchung dieser Akteure präsentiert und anhand einiger Beispiele diskutiert. Vor dem Hintergrund dieser Diskussion soll in einem letzten Abschnitt die Fruchtbarkeit einer International Educational Governance für empirische und theoretische Untersuchungen der neuen Steuerung im Schulsystem austariert sowie ihre Implikationen und Konsequenzen diskutiert werden.

In diesem Beitrag erfolgt eine Bilanz in Bezug auf theoretische Konzepte und empirische Ergebnisse. Daraus abgeleitet werden Anforderungen für zukünftige Governance-Analysen skizziert.