Handbuch zur Verwaltungsreform

Der moderne Staat ist einerseits durch eine wachsende Ausdifferenzierung von Aufgaben und Strukturen gekennzeichnet, was andererseits nicht verhindert, dass immer wieder über den Niedergang des Staates spekuliert wird. Bei näherer Betrachtung der Verwaltung als Kernelement des Staates kann diese Diagnose nicht bestätigt werden. Insbesondere im Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung deutet vieles auf eine Kompetenzverschiebung in Richtung Verwaltung hin. Da sich diese Entwicklung größtenteils als nichtintendierter Wandel vollzieht, ist er weniger gut sichtbar als Verwaltungsreformen. Gleichwohl lassen sich die Dimensionen des Verwaltungswandels in Gestalt wachsender Fachexpertise, größerer Beurteilungsspielräume im Gesetzesvollzug und einer zunehmend auf internationale Gremien verlagerten Normsetzung nachzeichnen, an der die Verwaltung maßgeblich mitwirkt.

Verwaltungswissenschaft hat in Deutschland eine lange Geschichte, konnte sich aber als moderne Sozialwissenschaft erst vor gut 50 Jahren neu etablieren. In wechselnden Themenkonjunkturen konkurrieren seitdem unterschiedliche Sichtweisen und Schwerpunktsetzungen. Der Schnittpunkt von Politikinhalten, Management und deren institutionellen Voraussetzungen wird dabei auch in Zukunft den Standort einer modernen Verwaltungswissenschaft definieren.

Der Beitrag behandelt Verwaltungstraditionen und Verwaltungssysteme in Europa, wobei jeweils zwischen institutionellen, kulturellen und historischen Vergleichsdimensionen unterschieden wird. Es werden fünf Typen von Verwaltungsprofilen vorgestellt: (1) das kontinentaleuropäisch-napoleonische, (2) das kontinentaleuropäisch-föderale, (3) das angelsächsische, (4) das nordisch-skandinavische und (5) das mittel- und südosteuropäische Verwaltungsprofil. Diese fünf Verwaltungsprofile zeichnen sich jeweils durch typische Kombinationen der genannten Vergleichskriterien aus, welche ihrerseits Einfluss auf die Responsivität der Verwaltungssysteme gegenüber verschiedenen Ansätzen der Verwaltungsreform haben.

Verwaltungsstile beschreiben das alltägliche Verhalten in und von Verwaltungen. In Verwaltungen entstehen Routinen und informelle Praktiken, um mit der Knappheit an Wissen, Zeit und Informationsverarbeitungskapazitäten umzugehen. Sie strukturieren Verwaltungshandeln mindestens so stark wie formale Strukturen und politische Vorgaben. Damit sind sie ein analytischer Schlüssel zum Verständnis von Reformhindernissen und -potenzialen im öffentlichen Sektor.

Der Beitrag setzt sich mit der politischen Dimension von Verwaltungsreformen auseinander. Es wird gezeigt, dass das rationale Problemlösungsmodell die Realität von Verwaltungsreformen nicht adäquat erfasst. Stattdessen spielen (mikro)politische Faktoren eine große Rolle für das Zustandekommen und die Umsetzung von Reformen. Dabei handelt es sich in der Regel weniger um ideologische Präferenzen, sondern eher um Reaktionen auf externe Erwartungen sowie um institutionelle Eigeninteressen der beteiligten Akteure. Betont wird zudem der symbolische Charakter von Verwaltungsreformen.

Die Begriffe Europäische Mehrebenenverwaltung/Europäischer Verwaltungsraum beschreiben das komplex vernetzte System von Verwaltungseinheiten auf verschiedenen Ebenen. Als eigenständiger Erkenntnisgegenstand wird der Europäische Verwaltungsraum seit den frühen 2000er-Jahren untersucht. Die Forschung fokussiert vorrangig auf Fragen der Herausbildung einer europäischen Kernverwaltung, des Wandels (sub)staatlicher Verwaltungen und genuin neuer europäischer Verwaltungsstrukturen. Empirische Studien greifen zunehmend typische verwaltungswissenschaftliche Fragen auf, wie die Veränderung der Kommission durch die EU-Erweiterungen, interne Reformen, aber auch die Vernetzung verschiedener Akteure in den grenzüberschreitenden Verfahren. Fragen nach der Fähigkeit zu Reformen, deren Umsetzbarkeit und tatsächlichen Ergebnissen fokussieren vor allem auf die Europäische Kommission und die Verwaltungen in den zentral- und osteuropäischen Staaten, die 2004/07 der EU beitraten. Außerdem gewinnen Fragen nach den normativen, politischen und praktischen Konsequenzen von Verwaltungspraktiken jenseits staatlich begrenzter, vollautonomer Verwaltung an wissenschaftlicher und praktischer Bedeutung.

Die öffentliche Verwaltung ist in der Regel territorial organisiert. Häufig interagieren die auf den verschiedenen territorialen Ebenen angesiedelten Verwaltungen miteinander. Aus kontinuierlichen Interaktionen bilden sich Systeme der Mehrebenenverwaltung. Diese variieren nach Strukturen und Koordinationsverfahren, wobei Kooperation in einer Hierarchie, Verhandlungen in administrativen Netzwerken und Leistungswettbewerbe als wichtigste Muster gelten. Mehrebenenstrukturen können Innovationen fördern und Raum für experimentelle Praxis bieten, aber auch lock-in-Effekte verursachen, die eine Verwaltungsreform erschweren.

In einer Reihe von Fällen beschränkt sich die Rolle des Rechts in der Verwaltungsreform nicht auf die Rahmensetzung, sondern ermöglicht diese aktiv, sorgt als Instrument für solche Reformen oder setzt sie sogar unmittelbar durch. Der Beitrag analysiert diese verschiedenen Rollen und nennt Beispiel dafür. Darüber hinaus werden typische Grenzziehungen aus rechtlicher Sicht benannt und beschrieben.

Das „New Public Management“ (NPM) umfasst idealtypisch einen inhaltlichen Kern von Reformprinzipien und -maßnahmen, die sich durch die Neue Institutionentheorie und die Public-Choice Literatur begründen lassen. Dieses Reformbündel zielt auf den Um- und Neubau des öffentlichen Sektors nach mikroökonomischer Logik. Dabei lässt sich ein Reformstrang, der das Außenverhältnis öffentlicher Organisationen zum Gegenstand hat, von einem anderen Maßnahmenbündel unterscheiden, das sich auf binnenorganisatorische Reformen richtet.

Das „Neue Steuerungsmodell“ ist die spezifisch deutsche Version des „New Public Management“. Es wurde seit Anfang der neunziger Jahre als umfassendes Reformmodell propagiert und verbreitete sich wie ein „Buschfeuer“ unter den deutschen Kommunen. Tatsächlich wurde das Modell kaum umfassend, sondern allenfalls in Einzelteilen umgesetzt, hat aber dennoch die deutsche Verwaltungsmodernisierung entscheidend geprägt.

Der Beitrag beschäftigt sich mit der Frage, inwieweit sich im Zuge von (Post) New Public Management Reformen die Konturen eines Neo-Weberianischen Staates (NWS) herausgebildet haben. Dabei wird zum einen auf die Hybridisierung von klassisch-Weberianischen Elementen und „Neo-/NPM-Elementen“ eingegangen und danach gefragt, ob es hier zu einer fruchtbaren Kombination oder eher zu dysfunktionalen Mischungen gekommen ist. Zum anderen werden die Umkehr von früheren NPM-Elementen und die Umsetzung von alternativen (Gegen-) Konzepten betrachtet.

Governance ist heute ein in der Politik- und Verwaltungswissenschaft etabliertes, gleichwohl kontrovers diskutiertes Konzept. Der Beitrag klärt Herkunft und Bedeutung des Begriffs und erläutert die Verwendungskontexte, sowohl in der wissenschaftlichen Forschung als auch im praktischen Verwaltungsmodernisierungsdiskurs.Dem Governance-Konzept werden eine Reihe von Schwierigkeiten attestiert. Diese sind Legitimations- und Rechenschaftsprobleme einerseits, ein Problemlösungsbias und eine damit einhergehende depolitisierte Perspektive auf öffentliche Güter und Leistungen andererseits. Der Beitrag diskutiert diese Kritik und benennt mögliche Zukunftsperspektiven für das Konzept, die insbesondere in der Weiterentwicklung von Governance zu einem trans- und interdisziplinären Brückenbegriff gesehen werden.

Ausgehend von den verschiedenen Rollen des Bürgers gegenüber der Verwaltung, der Bürger als Auftraggeber, Mitgestalter und Adressat von Verwaltungsleistungen, wird das Konzept der Bürgerkommune vorgestellt. Anschließend werden Leistungen, Grenzen und Probleme dieses Konzeptes empirisch validiert. Abschließend werden Entwicklungsperspektiven bezogen auf die weitere Ausgestaltung des Verhältnisses von Bürgern und Verwaltung skizziert.

Behörden und exekutive Akteure sind zentrale Akteure im Umgang mit Krisen und Katastrophen. Die an sie gerichteten Erwartungen sind hoch: Es gilt, rasch Entscheidungen zu treffen, auch wenn noch unklar ist, wie sich die Krisensituation darstellt. Oft müssen sich politische Akteure post-hoc für späte Reaktion, schlechte Koordination und Kommunikation rechtfertigen. Eine Reihe neuartiger Bedrohungen wie etwa internationaler Terrorismus oder das Problem der Cybersicherheit haben in vielen Ländern zu Reformen der Krisenmanagement- und Katastrophenschutzsysteme geführt. Im Mittelpunkt dieser Reformbestrebungen steht einerseits das Ziel, die Koordination der beteiligten Behörden zu verbessern. Andererseits wird unter dem Stichwort Resilienz versucht, Risiken und Gefahren zu reduzieren und im Falle des Falles rasch zur Normalität zurückzukehren.

Wicked problems Wicked problems (WP; „vertrackte Probleme“) zeichnen sich durch ein hohes Maß an Komplexität, Unsicherheit, Mehrdeutigkeit und Ungleichzeitigkeit aus. Sie stellen grundsätzliche Herausforderungen an die Organisation und den Aufgabenvollzug öffentlicher Verwaltungen. Verwaltungen reagieren darauf zumeist in dreifacher Weise: Sie analysieren, generieren und nutzen Wissen über WP; sie koordinieren Akteure und Prozesse, um ressortübergreifend Maßnahmen zu ergreifen und sie passen Organisations- und Managementstrategien an. Angesichts rasch voranschreitender Digitalisierungsprozesse in Wirtschaft und Gesellschaft werden sich Verwaltungen bei der Bearbeitung von WP voraussichtlich zukünftig noch stärker mit der wachsenden und sich ausweitenden Bedeutung von Wissen und Information für Koordinations- und Strategieprozesse auseinandersetzen müssen.

Basierend auf den Nachhaltigkeitszielen der Vereinten Nationen und den Nachhaltigkeitsstrategien der EU und Deutschlands ist ein nachhaltigkeitspolitischer Rahmen für die öffentliche Verwaltung entstanden. Hierbei besteht Anpassungsbedarf in den Verwaltungen, der von Verwaltungsreformen bisher nur unzureichend adressiert wird. Im Beitrag werden konzeptionell und anhand von ausgewählten Handlungsfeldern Entwicklungsschritte hin zur nachhaltigen Verwaltung diskutiert.

Digitalpolitik meint allgemein die Gestaltung der digitalen Transformation von Gesellschaft, Wirtschaft und Staat. Es handelt sich einerseits um ein neues Politikfeld und andererseits um eine Querschnittsaufgabe, der sich alle Ressorts stellen müssen. Ein digitaler Staat sammelt aktiv und umfassend Daten, um seine Aufgaben besser erfüllen und das öffentliche Leben „intelligent“ steuern zu können; die digitale Verwaltung ist eine daten-gesteuerte Verwaltung. Auch wenn fraglich erscheint, ob alle darin ein attraktives Leitbild sehen, dürfte die digitale Transformation die Verwaltung stärker verändern als manche früheren Reformkonzepte. Wenn Staat und Verwaltung nicht noch weiter hinter Wirtschaft und Gesellschaft zurückfallen wollen, dann gibt es zu einer solchen Strategie im digitalen Zeitalter auch keine Alternative. Bund, Länder und Gemeinden scheinen das inzwischen verstanden zu haben, stehen aber bei der konsequenten Umsetzung dieser Einsicht noch ziemlich am Anfang.

Transparenz ist ein facettenreiches Konzept, das als Leitmotiv zur Gestaltung moderner Verwaltungen gilt. Wenngleich Transparenz durchaus positive Effekte hat, zeigen Studien auch, dass sie in Verwaltungen zu neuen Formen von Informalität, „gaming“-Strategien und verminderter Effizienz führen kann und daher sowohl Vorteile als auch Nachteile hat. Dieser Umstand sollte bei Transparenzreformen zu berücksichtigt werden.

Der Beitrag behandelt Reformen im Mehrebenensystem der Verwaltung. Zum einen werden aktuelle Tendenzen der Regionalisierung und Föderalisierung betrachtet. Zum anderen werden Prozesse der politischen und administrativen Dezentralisierung, Kommunalisierung sowie die administrative Dekonzentration von öffentlichen Aufgaben untersucht. Dabei fließen jeweils ländervergleichende Perspektiven ein.

Seit Beginn des 21. Jahrhunderts intensivieren die Landesregierungen ihre Reformbemühungen im Bereich der Landesverwaltungen. Ausgehend von einer Definition der verschiedenen Reformansätze werden die zentralen Reformmodelle und ihre inhaltliche Ausrichtung im Bundesländervergleich präsentiert. Bei den Wirkungen der Reformmaßnahmen wird zwischen der Abschaffung der staatlichen Mittelinstanzen, der Kommunalisierung staatlicher Aufgaben und den Auswirkungen von Gebietsreformen differenziert und es werden jeweils wesentliche empirische Ergebnisse präsentiert. Im Ergebnis hat sich die Verwaltungslandschaft in einigen Ländern grundlegend verändert.

In jüngerer Zeit ist die Organisationslandschaft im öffentlichen Sektor vielgestaltiger geworden. Wesentliche organisationspolitische Optionen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben – Verselbstständigung, Auslagerung und Privatisierung – werden beschrieben und im Hinblick auf ihre Stärken und Schwächen bewertet. Vorliegende Erfahrungen mit den Organisationsvarianten werden erörtert. Am Schluss erfolgt eine zusammenfassende Wertung der geschilderten Optionen und es werden zukünftig zu erwartende Trends und Herausforderungen aufgezeigt.

Der Beitrag gibt einen Überblick über Public Private Partnership (PPP) in Deutschland, die in unterschiedlichen Feldern der öffentlichen Leistungserbringung implementiert werden. Er beschreibt sowohl die Motive, PPP einzugehen, deren Erfolgsbedingungen wie auch den Nutzen und die Risiken dieser Variante der Leistungserbringung und Beschaffung. Abschließend werden die Faktoren des derzeitigen Entwicklungsstandes und der Forschungsbedarf skizziert.

Der Beitrag stellt unterschiedliche Definitionen von Agenturen vor und unterscheidet zwischen modernen Agenturen und unabhängigen Regulierungsbehörden als wichtigsten reformpolitischen Leitbildern. Anschließend stellt der Beitrag theoretische Erklärungen zur Agenturbildung vor, skizziert den Stand der Umsetzung in Deutschland und geht abschließend auf die Auswirkungen von Agenturbildung ein.

Shared Service Center sind eine spezielle Form der Aufgabenbündelung auf IT-Basis. Dafür werden nicht mehr ganze Aufgabenblöcke auf eine separate Organisation verschoben, sondern mitunter kleinste Prozessteile geeigneten Einrichtungen zugeordnet, woraus eine neue Form der Arbeitsteilung entsteht, die ergebnisorientiert gesteuert wird. Die Umsetzung von Shared Service Center ist sehr anspruchsvoll, so dass es diverse unerwünschte (Neben-) Effekte geben kann, wie z. B. unklare Verantwortung oder Doppelarbeit. Aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht sind Shared Service Center als Modell deshalb interessant, weil Vorteile der Zentralität mit denen der Dezentralität verbunden werden können, was allerdings mit einem erhöhten Initial- und Steuerungsaufwand einhergeht.

Organisationsreformen zielen durch die Veränderungen der Organisationsstrukturen darauf ab, die Verhaltensweise und Performance von Verwaltungsorganisationen zu beeinflussen. Dabei werden Mechanismen zur horizontalen und vertikalen Differenzierung und Integration unterschieden. Zentrale Themen der Organisationsreformen der letzten 20 Jahre waren der Aufbau ergebnisorientierter, flacherer Organisationsstrukturen sowie das Prozessmanagement. Die voranschreitende Digitalisierung wird in Zukunft den Druck zu mehr Standardisierung und Zentralisierung erhöhen.

Public Corporate Governance (PCG) befasst sich mit dem Ordnungsrahmen und der praktizierten Steuerung von Organisationen der öffentlichen Hand mit selbstständiger Wirtschaftsführung. Empirische Studien zur Anzahl von Beschäftigten, Investitionssummen, Verschuldung sowie zu Defiziten bei der PCG verdeutlichen die Relevanz des Themas in der Diskussion um Verwaltungsreformen und Staatsmodernisierung. Der Beitrag veranschaulicht Grundsachverhalte der PCG und gibt einen Überblick über wesentliche Instrumente sowie Entwicklungsperspektiven.

Strategisches Management ist nicht nur die bewusste Auseinandersetzung einer Verwaltung mit den Herausforderungen für die Erfüllung ihres Auftrags. Bedeutsam ist auch die bewusste Gewährleistung und Verbesserung ihrer Handlungsfähigkeit. Dazu gehört die Verständigung über Erfolgsmaßstäbe ebenso wie über die Weiterentwicklung von Handlungsroutinen. Insofern geht es nicht allein um Planung, sondern auch um ein Verständnis für sich herausbildende Strategien der Verwaltung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. Um Möglichkeiten für Performance-Verbesserungen nutzen zu können, sind Stakeholder-Erwartungen, Ressourcenbasis und organisationalen Fähigkeiten zu berücksichtigen.

Die Einführung von performanceorientierten Steuerungsansätzen soll zu einer verbesserten Entscheidungsfindung beitragen und so insbesondere die Effizienz und Effektivität, aber auch die Transparenz der öffentlichen Leistungserbringung erhöhen. Dieser Beitrag gibt einen Einblick in die wesentlichen Grundlagen, Bezugsebenen und Herausforderungen eines Public Performance Management.

Das Thema Qualitätsmanagement (QM) ist in der öffentlichen Verwaltung ein Dauerbrenner, wenngleich sich in einigen Verwaltungsbereichen die Anforderungen an QM-Systeme gewandelt haben. Der Beitrag stellt die Vielschichtigkeit des Konzepts Qualität in der öffentlichen Verwaltung dar und die Herausforderungen, die Qualität öffentlicher Dienstleistungen zu bestimmen und zu bewerten. Des Weiteren werden die Kernelemente und Funktionsweisen von Qualitätssicherung nach DIN EN ISO 9001 und von Akkreditierung sowie das Exzellenz-Modell Common Assessment Framework (CAF) dargestellt. Abschließend werden die Umsetzungsbarrieren von QM in öffentlichen Verwaltungen diskutiert und neuere Entwicklungen aufgezeigt.

Die öffentlichen Dienste in Europa haben sich im Laufe der Zeit von einem stärker am Bürokratiemodell angelehnten Konzept zu sehr unterschiedlichen Personalsystemen entwickelt. Der Beitrag stellt Begriffselemente des öffentlichen Dienstes vor, diskutiert die Unterschiede eines Laufbahn- und eines Positionssystems und präsentiert praktische Reformansätze sowie Umsetzungserfahrungen. Insgesamt wird deutlich, dass man in Europa mittlerweile kaum noch von einem universellen Modell des öffentlichen Dienstes sprechen kann.

Anfangs wird ein Überblick über Begriff, Ziele und Bereiche des Personalmanagements im öffentlichen Sektor gegeben und es werden verschiedene Einflussfaktoren und Entwicklungstrends geschildert. Die gegenwärtige Lage des öffentlichen Personalmanagements in den deutschsprachigen Ländern, künftige Herausforderungen sowie notwendig erscheinende Reformen im Personalmanagement werden herausgestellt.

Es wird ein Überblick über Qualifikationsprozesse und -muster im öffentlichen Sektor gegeben. Wesentliche Strukturen der Ausbildung für den öffentlichen Verwaltungsdienst werden dargestellt und kritisch bewertet. Ferner wird das Konzept der Personalentwicklung umrissen und die Rolle der Fortbildung beleuchtet. Abschließend werden relevante Trends und Herausforderungen für die Qualifizierung und Entwicklung von öffentlichem Personal aufgezeigt.

Personalbeurteilung wird in der öffentlichen Verwaltung seit langer Zeit betrieben. Im Rahmen der Einführung der leistungsorientierten Bezahlung (LOB) hat sich ihre Bedeutung jedoch erheblich gesteigert. Der Beitrag erörtert die konzeptionellen Grundlagen der beiden Instrumente und geht anschließend auf das theoretische Fundament und die empirischen Probleme der LOB ein. Er schließt mit einer kritischen Betrachtung der LOB und Umsetzungsempfehlungen.

Führung spielt sowohl in privatwirtschaftlichen als auch öffentlichen Organisationen eine zentrale Rolle, wenn es um die Steigerung von Individual- oder Organisationsleistung geht. Dieser Beitrag widmet sich ausgewählten Schwerpunkten der allgemeinen Führungsforschung und erläutert vor diesem Hintergrund die Besonderheiten der Führung in öffentlichen Organisationen bzw. von „Public Leadership“.

Die Handlungsfähigkeit des öffentlichen Sektors wird maßgeblich durch dessen Finanzsituation geprägt. Sie hat großen Einfluss auf die Effektivität, Effizienz und Qualität der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung. Der Beitrag geht auf einige wesentliche Finanzierungsaspekte und -begriffe, die Erfassung des öffentlichen Gesamthaushalts sowie ausgewählte Merkmale eines Schulden- und Finanzmanagements ein.

Die Modernisierung des öffentlichen Rechnungswesens in Deutschland begann auf kommunaler Ebene vor ca. 20 Jahren. Seit Mitte dieses Jahrzehnts hat die Mehrzahl der deutschen kommunalen Gebietskörperschaften sowohl das Haushalts- als auch das Rechnungswesen auf Basis des Ressourcenverbrauchskonzepts umgestellt. Auf der staatlichen Ebene dominiert weiterhin das Geldverbrauchskonzept, da bislang lediglich vier von 16 Bundesländern eine Modernisierung des Rechnungswesens begonnen bzw. bereits abgeschlossen haben. Zudem hat lediglich Hamburg auch das Haushaltswesen im Sinne des Ressourcenverbrauchskonzepts modernisiert.

Die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) unterstützt die Planung und Steuerung einer öffentlichen Verwaltung. Sie schafft Kostentransparenz und bietet Anhaltspunkte zur Preis- bzw. Gebührengestaltung. Die KLR kann auch für Kosten- und Leistungsvergleiche herangezogen werden (Benchmarking) und so Anreize für Verbesserungen bieten, aber auch Make-or-Buy Entscheidungen unterstützen.

Budgets sind zentral für die Steuerung im öffentlichen Sektor. Budgetreformen stellen ein Querschnittsthema von Verwaltungsreformen dar. Ausgehend von einem attestierten Reformbedarf umfassen Reformkonzepte und -instrumente u. a. Ausgabenrahmen, Doppelhaushalte, Globalbudgetierung, Produkt- und doppische Haushalte. Auswirkungen auf Organisationsstrukturen und Prozesse werden beschrieben.

Die Budgetpolitik in den Bundesländern und Kommunen fokussiert sich zunehmend auf die Haushaltskonsolidierung. Die Schuldenbremse und das Eingreifen der kommunalen Haushaltsaufsicht gegen weiter steigende Kassenkredite lässt die Haushaltskonsolidierung wahrscheinlich zum Dauerthema werden. Die öffentliche Managementlehre formuliert hierfür viele anspruchsvolle Reformkonzepte, um den Budgetprozess effizienter zu gestalten. Danach soll der Budgetprozess transparenter, strategischer und partizipativer werden. Strategische Planungsansätze, New Public Management und Bürgerhaushalte stehen damit in der Wissenschaft hoch im Kurs. In der Praxis zeigt sich aber empirisch, dass Strategien, die intransparent, inkrementalistisch und hierarchisch ausgerichtet sind, eher geeignet sind, einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung zu leisten und sich deshalb häufig schon hinter der Fassade anspruchsvollerer Reformvorhaben sukzessive durchgesetzt haben.

Bei Bürgerhaushalten werden Bürger in die Diskussion über Einnahmen und/oder Ausgaben öffentlicher Gelder einbezogen. Oft betrifft dies den Gemeindehaushalt, aber auch andere Verwaltungsebenen und Institutionen. Zur Unterscheidung wird eine Typologie herangezogen. Für Deutschland sind Verwaltungsmodernisierung und Stadtteilprojekte besonders relevant. Es bestehen Potentiale für ländliche Räume.

Entbürokratisierung und bessere Rechtsetzung sind Dauerthemen der Verwaltungsreform, die in Deutschland aufgrund der legalistischen Verwaltungskultur häufig miteinander verknüpft werden. In dem Beitrag wird erklärt, wie die beiden Begriffe voneinander abzugrenzen sind und in welchen Bereichen sie sich überschneiden. Anhand ausgewählter Instrumente der beiden Reformthemen wird nicht nur deren praktische Relevanz dargestellt, sondern auch der Umsetzungsstand kritisch beleuchtet. Für die erfolgreiche Umsetzung von Maßnahmen zur Entbürokratisierung und zur besseren Rechtsetzung ist insbesondere die angemessene organisatorische Institutionalisierung dieser Querschnittsthemen relevant.

Die digitale Transformationdigitale Transformation der Verwaltung schreitet weltweit voran, jedoch mit sehr unterschiedlichen Ausprägungen. Erste tief greifendere Veränderungen sind durchaus sichtbar (Transformation). Insbesondere kleinere EU-Länder scheinen bei der Umsetzung einen strukturellen Vorteil zu haben, weil der ebenenübergreifende Kooperationsaufwand geringer ist. Angelsächsische Länder können in vielen Aspekten der Digitalisierung als Vorreiter gesehen werden, wenngleich andere Länder auf- und (je nach Perspektive) überholen.

Unter E-Government wird Neugestaltung der öffentlichen Leistungserbringung sowie die Etablierung neuer Formen der Beteiligung mittels Informationstechniken verstanden. Dabei geht es nicht nur darum, Bestehendes zu digitalisieren, sondern Abläufe und Verfahren sowie Interaktionen zwischen Bürger und Staat zu verbessern, respektive zu vereinfachen. Mit dem IT-Einsatz allein ist es demnach nicht getan. Auch grundlegendere Strukturveränderungen sind möglich, weil IT zum Beispiel die Territorialität verändert, was ein grundlegendes Prinzip für die Organisation von Staat und Verwaltung ist.

Wenn Regierungen und Verwaltungen sich stärker gegenüber Wirtschaft und Gesellschaft öffnen sollen, dann ist das kein Selbstweck, sondern soll dabei helfen, höhere Ziele zu erreichen, wie etwa mehr Vertrauen in staatliche Institutionen oder eine Stärkung der Demokratie. Open Government soll aber auch die Effektivität und Effizienz des Regierens verbessern oder zu besserem Service für die Bürgerinnen und Bürger führen. Wegen dieses Aspekts kann man ein offeneres Regieren und Verwalten auch als einen Ansatz zur Modernisierung der Verwaltung verstehen. Ob dieser Ansatz dazu taugt, die Verwaltung besser zu machen, ist allerdings umstritten.

Staatliche oder kommunale Daten, die digital verfügbar sind, gelten dann als „offen“, wenn sie von jedermann beliebig genutzt werden können. Wenn die Verwaltung ihre Datenbestände grundsätzlich veröffentlicht und in Formaten bereitstellt, dass andere sie verarbeiten können, dann erhofft man sich nützliche Anwendungen, die Innovationen fördern und das wirtschaftliche Wachstum antreiben. Auch Behörden können davon profitieren, etwa durch einen leichteren Zugriff auf die Daten anderer Stellen. Offene Daten könnten deshalb nicht nur eine relativ kostengünstige Wirtschaftsförderung sein, sondern auch Impulse zur Modernisierung der Verwaltung geben. Fehler in den Daten können schneller entdeckt werden, wenn viele damit arbeiten, und es können Anwendungen entstehen, die bei den begrenzten Ressourcen der Verwaltung nicht hätten erwartet werden können.

Die Digitalisierung ermöglicht neue Formen der Koordination und Bereitstellung von öffentlichen Dienstleistungen. Als Smart City wird eine Stadt bezeichnet, in der digitale Informations- und Kommunikationstechnologie in ganz unterschiedlichen Bereichen eingesetzt wird. Die behauptete „Intelligenz“ dieser Lösungen bezieht sich dabei nicht allein auf den Einsatz von Technologie, sondern auf die Annahme, dass damit auch eine Verbesserung von Prozessen und Produkten einhergeht. Allerdings sind die realen Wirkungen derzeit noch nicht vollumfänglich erfassbar, da sich viele der neuartigen Lösungen erst im Erprobungsstadium befinden. Insbesondere in kleineren Städten sowie im regionalen Kontext sind die notwendigen Voraussetzungen in Hinblick auf notwendige Infrastrukturen oder personelle Ressourcen zudem nicht überall gegeben.

Verwaltungsmodernisierung mit Hilfe digitaler Geschäftsprozesse nutzt die Potenziale der Informationstechnik, um über die bloße Einführung elektronischer Aktenführung hinaus die alltägliche Arbeitsweise öffentlicher Verwaltungen grundlegend zu verändern. Statt auf der Kommandobrücke („Neue Steuerung“) setzt sie im Maschinenraum („Neue Produktion“) des Staatsschiffs an. Durch die Vernetzung von Akteuren, modularisierten Prozessen und Daten können neue Muster der Arbeitsteilung und Integration dazu genutzt werden, die Erledigung von ganz unterschiedlichen öffentlichen Aufgaben leistungsfähiger, adressatengerechter und bürokratiesparender zu organisieren.

Einrichtungen des öffentlichen Sektors nutzen zunehmend Angebote der sog. sozialen Medien. Zielsetzung ist eine moderne, transparente Verwaltung, die die gleichen Kommunikationskanäle bedient wie die Bürger. Offiziell werden soziale Medien insbesondere für die Öffentlichkeits- und Pressearbeit eingesetzt. Zum Teil dienen sie lediglich als Informationsquelle. Zum Teil beteiligt sich die öffentliche Verwaltung an offenen Diskussionen in sozialen Netzwerken oder initiiert diese.

Die Digitalisierung schreitet auch in der Justiz voran. Initiiert durch Strategien und Projekte auf EU-Ebene sowie durch nationale Regulierung (E-Justice-Gesetz in Deutschland) ist es mittlerweile möglich, elektronisch Rechtsschutz zu erlangen. Durch die elektronische Aktenführung bei Gericht werden die Gerichte künftig schneller und flexibler agieren können, insbesondere wenn E-Government und E-Justice etwa durch Interoperabilitätsstandards, zusammengeführt werden.

Die digitale Transformation der Verwaltung setzt auch eine digitale Kommunikation zwischen Bürger oder Organisationen (z. B. Unternehmen) und Verwaltung voraus. Soweit diese asynchron mit Hilfe von Schriftzeichen erfolgt, handelt es sich um eine elektronische Schriftkommunikation. Sie bedarf einer technischen und rechtlichen Absicherung, wenn es um die Kommunikation rechtlich schwerwiegender Willenserklärungen geht. Die Absicherung kann durch Sicherungsmechanismen, wie sie Vertrauensdienste zur Verfügung stellen oder durch ausreichend sichere Kommunikationsdienste wie De-Mail erfolgen.

Für die Modernisierung der Verwaltung ist ein elektronischer Identitätsnachweis elementar wichtig, der den Bürgerinnen und Bürgern das persönliche Erscheinen in der Behörde und die eigenhändige Unterschrift erspart. Ohne eine entsprechende Identifizierung über das Netz sind durchgängige elektronische Geschäftsprozesse kaum denkbar und würde auch der geplante Portalverbund mit seinen Bürgerkonten nicht funktionieren. Der neue Personalausweis, mit dem man sich elektronisch authentifizieren kann, sollte das ab 2010 leisten, wurde dafür aber nur von relativ wenigen Inhabern genutzt. Um mehr Menschen dazu zu bewegen, dieses Instrument zu nutzen, wurde 2017 geregelt, dass einer Freischaltung der Authentifizierungsfunktion ausdrücklich widersprochen werden muss („opting-out“ statt „opting-in“). Ob das ausreicht, das zirkelschlüssige Problem zu lösen, dass nur wenige den Ausweis nutzen, weil sie darin keinen Mehrwert für sich erkennen, dass aber zugleich keine attraktiven Angebote bestehen, weil es so wenige Nutzer gibt, bleibt abzuwarten. Einiges spricht dafür, dass am inhaltlichen Angebot gearbeitet und der Personalausweis zu einer Multifunktionskarte weiterentwickelt werden muss, die in vielen Bereichen eingesetzt werden kann, wenn er tatsächlich ein nützliches Instrument zur Modernisierung der Verwaltung werden soll.

Art. 91 c Abs. 5 GG und das Onlinezugangsgesetz (OZG) läuten eine Zeitenwende im deutschen E-Government ein: Sie geben den Startschuss dafür, dass Einwohner und Unternehmen künftig alle Verwaltungsleistungen digital über ein zentrales Zugangstor ansteuern können. Der Portalverbund ruft kein einheitliches Leistungsportal ins Leben: Alle Verwaltungsträger dürfen ihre bisherigen Portale behalten. Er stellt aber die Verbindung zwischen den Online-Verwaltungsportalen des Bundes, der Länder und der Gemeinden her, indem er sie zu einer funktionierenden medienbruchfreien, übergreifenden Einheit verknüpft.

Wissen ist für die Bewältigung der Verwaltungsaufgaben eine wichtige Ressource. Das wirft die Frage auf, wie das notwendige Wissen erzeugt, bewahrt, verteilt und auffindbar gemacht werden kann. Ein solches Wissensmanagement kann die Arbeit der Behörden qualitativ verbessern und effizienter machen. Dennoch wird Wissen in der Verwaltungspraxis bisher nur unzureichend gemanagt. Ein systematisches Wissensmanagement erfordert personelle, finanzielle und technische Ressourcen. Sind diese nicht vorhanden, können Verwaltungen zunächst auf einzelne Instrumente des Wissensmanagements zurückgreifen, um ihre Arbeit mit begrenztem Aufwand zu verbessern.

Benchmarking ist ein Instrument der Verwaltungsreform, welches durch Leistungsvergleiche Verbesserungen initiieren soll. Mit der Verankerung der Leistungsvergleiche in Art. 91 d des Grundgesetzes wurde die Erwartung verbunden, dass Leistungsvergleiche in der Praxis systematisch etabliert werden würden. Diese Erwartung wurde allerdings enttäuscht: Vor allem auf Bundesebene kommt Benchmarking bisher nur sehr selten zum Einsatz. Insbesondere auf kommunaler sowie auf fachlicher Ebene wurde Benchmarking gleichwohl in etlichen Initiativen erprobt und teilweise etabliert. Von einem flächendeckenden Einsatz ist Benchmarking trotz einzelner guter Erfahrungen allerdings noch deutlich entfernt.

Vor dem Hintergrund wachsender öffentlicher Aufgaben und begrenzter Ressourcen hat die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) schon im Jahre 1974 ein Konzept zur Aufgabenkritik vorgelegt. Dieser wichtige Denkanstoß ist von Politik und Verwaltung allenfalls halbherzig aufgegriffen und genutzt worden. Für Verwaltungsreformüberlegungen ist es deshalb wichtig zu klären, welche Ursachen hierfür verantwortlich sind und welche Möglichkeiten sich eröffnen, wenn das Konzept der Aufgabenkritik in den Kontext des Modells des Gewährleistungsstaates eingeordnet wird.

Konzepte und Methoden des Veränderungsmanagements bzw. Change Management dienen der Gestaltung und Umsetzung von Veränderungsvorhaben in der öffentlichen Verwaltung. Ein aktives, methodisches Managen des Wandels zielt nicht nur auf die Implementierung neuer Instrumente, Strukturen und Prozesse, sondern auch darauf, einen Kulturwandel zu initiieren, durch den die Veränderungen dauerhaft gesichert werden. Change Management-Ansätze vermitteln einen Überblick über Phasen, typische Verhaltensweisen im Veränderungsprozess, Abhängigkeiten von Teilprozessen und potenzielle Stolpersteine. Sie helfen bei der Ordnung, Orientierung und Kommunikation im Veränderungsprozess.

Durch Organisationslernen passen sich Organisationen an veränderte Umweltanforderungen (Digitalisierung, politische Reformen, usw.) an. Organisationen können die Lernfähigkeit erhöhen, indem sie ihre dynamischen Fähigkeiten durch eine geringe Arbeitsteilung stärken, ihren Absorptionsprozess von Wissen hinterfragen, und strukturelle und zeitliche Ambidextrie schaffen. Sie können sich am Leitbild der lernenden Organisation orientieren und flache Organisationsstrukturen sowie Teamarbeit fördern. Insbesondere für öffentliche Verwaltungen, die derzeit nicht ausreichend lernfähig sind, bietet das Organisationslernen sinnvolle Ansatzpunkte.

Verwaltungsberatung wirkt als Katalysator bei einer Vielzahl von meist betriebswirtschaftlich fundierten Reformansätzen. Diese Dienstleistung wird in erster Linie von privatwirtschaftlichen Managementberatern erbracht und verzeichnet einen wachsenden Umfang. Nicht zuletzt die Digitalisierung lässt erwarten, dass Beratung bei der Verwaltungsmodernisierung auch weiterhin eine wesentliche Rolle spielen wird.

Evaluationen spielen eine immer wichtigere Rolle. In der Verwaltungspolitik und bei der Durchführung von Verwaltungsreformen erweisen sie sich zunehmend als bedeutsam. Allerdings gelten sie dort noch nicht als besonders stark institutionalisiert wie etwa in anderen Politikfeldern oder in anderen Ländern. Evaluationen können dazu beitragen, im Vorhinein die Möglichkeiten und Grenzen von Reformvorhaben zu ergründen, begleitend die Umsetzung von Maßnahmen zu bewerten oder im Nachhinein die Effekte und Wirkungen von Reformvorhaben zu analysieren. Sie stellen ein Instrumentarium zur Verfügung, das im Grenzbereich von Wissenschaft und Praxis arbeitet.