Innovation und Legitimation in der Migrationspolitik

Der Beitrag entfaltet aus politikwissenschaftlicher Perspektive die These einer gelingenden Migrationspolitik in Kanada mit hohem Innovationspotenzialen und stabiler Legitimationsgrundlage infolge einer robusten zivilgesellschaftlichen Praxis des Multikulturalismus. Die folgenden drei Phasen werden näher in den Blick genommen: die grundlegende Wende in der kanadischen Einwanderungspolitik vom „nation building“ zum sog. Punktesystem zur Steuerung der Arbeitsmigration nach ökonomischen Kriterien, die Dezentralisierung und Regionalisierung der politischen Steuerung von Einwanderung, und die Auswirkung der Fluchtmigration. Abschließend wird in Form von Handlungsempfehlungen auf die Frage eingegangen, wie Deutschland von Kanada lernen kann.

Der Beitrag widmet sich der Frage nach den Möglichkeiten und Grenzen des internationalen Lernens in der Migrationspolitik. Aufbauend auf die Dokumentenanalyse und Feldforschung in den drei Einwanderungsländern Australien, Kanada, und Deutschland werden länderspezifische Unterschiede in Diskursen, politischen Kulturen und Pfadabhängigkeiten beleuchtet, die einfache copy-paste Lösungen illusorisch erscheinen lassen. Am illustrativen Beispiel des Vergleichs der Asylsysteme in Kanada und Deutschland werden die Bedingungen herausgearbeitet, unter denen die Auseinandersetzung mit der Migrationspolitik der klassischen Einwanderungsländer für Deutschland dennoch sinnvoll sein könnte.

In Anknüpfung an kritische Debatten zur Einführung des Punktesystems in Deutschland wirft der Beitrag aus der Perspektive vergleichender Policyanalyse einen Blick auf die Punktesysteme in klassischen Einwanderungsländern, um die Innovationspotenziale und Legitimationsprobleme einer Übertragung auf Deutschland auszuloten. Dabei wird deutlich, dass die drei fokussierten Einwanderungsländer Kanada, Australien, und Neuseeland jeweils unterschiedliche Systeme entwickelt haben, die allesamt kontrovers diskutiert werden. In Reflexion auf das Ergebnis werden Empfehlungen für Deutschland entwickelt, wie Innovationspotenziale von Punktesystemen genutzt und Legitimationsprobleme vermieden werden können.

Der Beitrag setzt sich kritisch mit der Grundlogik des Punktesystems und der Idee seiner Übertragung auf Deutschland auseinander. Aus einer Menschenrechtsperspektive der Sozialen Arbeit werden die Legitimationsprobleme einer dem Punktesystem impliziten ‚Logik der Brauchbarkeit‘ herausgearbeitet. Anschließend wird ein Perspektivwechsel von der ‚Auswahl‘- zur ‚Ankunftsgesellschaft‘ vorgenommen, der den Anforderungen einer globalen Gerechtigkeitsperspektive und der Idee einer offenen, pluralen und heterogenen Gesellschaft entsprechen soll.

Warum nutzt die EU den Handlungsdruck, der von der Krise ihres dysfunktionalen Asylsystems ausgeht, nicht als Gelegenheitsfenster für innovative Reformen? Im analytischen Bezugsrahmen der Spieltheorie und auf der Grundlage der empirische Policyanalyse von Konfliktkonstellationen in der internen Dimension der EU Asylkrise wird argumentiert: Politische Innovationen scheitern an den Interessenskonflikten und Machtunterschieden der Mitgliedstaaten. Mittelbar spielen dafür auch die Akzeptanz- und Legitimationsprobleme innovativer Lösungen zugunsten der Harmonisierung und fairen Verteilung der Verantwortung für die Aufnahme von Geflüchteten eine Rolle, die im Zuge des Erstarkens nationalistischer und rechtspopulistischer Einstellungen bei Teilen der Wähler*innen gegenüber den Regierungen signalisiert werden.

Der Erfahrungsbericht des ehemaligen Mitarbeiters im Referat Irreguläre Migration und Rückkehr der Generaldirektion Inneres der Europäischen Kommission gibt Einblicke in die Arbeitsweise der Europäischen Kommission auf dem Höhepunkt der EU Asylkrise ab 2016 und im Vorfeld der Europawahl 2019. Im institutionellen Bezugsrahmen des EU Gesetzgebungsverfahrens werden die politischen Hintergründe des Paradigmenwandels vom Flüchtlingsschutz zur Rückführung aus der Binnenrationalität der Kommission heraus erklärt.

Der Beitrag zeigt die asyl- und krisenpolitische Positionierung der Evangelischen Kirche in Deutschland (EKD) und ihrer Bündnispartner*innen im europäischen Netzwerk der christlichen Kirchen und Menschenrechtsorganisationen. Am empirischen Bezugspunkt des erfolglosen Ringens um eine gemeinsame europäische Asylpolitik in den Jahren 2015 bis 2019 wird argumentiert, dass mit jedem Scheitern der Verhandlungen der europäische Zusammenhalt und die Glaubwürdigkeit der EU auf dem Spiel stehen. Anschließend werden Möglichkeiten des Auswegs aus der Krise aus Sicht der EKD aufgezeigt.

Wie steht es um die Innovationspotenziale und Legitimationsprobleme im lokalpolitischen Kontext Siziliens als Beispiel für eine Region an den Außengrenzen der EU, die aufgrund der geographischen Lage zu einem der Hauptankunftsorte von auf dem Seeweg einreisenden Migrant_innen geworden ist? Im policyanalytischen Bezugsrahmen des Regierens in Mehrebenensystemen („Multilevel Governance“) werden die Legitimationsprobleme migrationspolitischer Praktiken der EU und national im Erfahrungshorizont von befragten lokalpolitischen Akteuren rekonstruiert und Beispiele für innovatives Handeln im Aufnahme- und Integrationssystem Siziliens aufgezeigt. Abschließend werden die Möglichkeiten und Grenzen der strukturellen Verankerung lokaler Innovationen zugunsten eines „lernenden Systems“ unter krisenpolitischen Gesichtspunkten reflektiert.

The authors analyze and compare the positioning of three migrant and refugee self-organizations: Women in Exile, Youth without Borders, and Lampedusa in Hamburg. They argue that even though their narratives and strategies are shaped by the pragmatic demands and competing particular claims of their specific groups, they also adhere to universal claims for the rights of all refugees and migrants. Examples are given for innovative political impulses by the examined refugee protests that call into question the legitimacy of the German-European migration regime and its system of stratified rights and legal statuses.

Der Kommentar widmet sich der Frage nach den Herausforderungen, aber auch Chancen von migrantischen Selbstorganisationen im globalen Bezugsrahmen. Um ihre konkreten Anliegen und Interessen international geltend zu machen, müssen Migrant*innen und Geflüchtete sich entlang verschiedener Politik-Ebenen organisieren. Globale Dachorganisationen und „Netzwerke von Netzwerken“ haben mit Problemen der Repräsentativität und Legitimität zu kämpfen. Dennoch – so wird anhand von empirischen Beispielen gezeigt – bieten globale Arenen gegenüber einem restriktiven nationalen Kontext zahlreiche Vorteile und die Selbstorganisationen von Geflüchteten leisten einen wichtigen Beitrag zur Demokratisierung internationaler Foren und Politikprozesse.

Im theoretischen Bezugsrahmen von wissensanalytischer Diskursforschung und dem Ansatz der Streitpolitik (Contentious Politics) aus der Bewegungsforschung wird die Konfliktstruktur deutscher Asylpolitik in historischer Perspektive empirisch untersucht. Ausgehend von politisch umstrittenen Praktiken und Wohnformen in der Erstaufnahme von Geflüchteten seit den späten 1970er Jahren analysiert der Autor die Wirkweise und Stabilisierung von gesellschaftsprägenden Deutungsmustern für unterschiedliche Entwicklungsphasen deutscher Asylpolitik. Herausgearbeitet wird das Wechselspiel antagonistischer Positionen in Gestalt einer restriktiven nationalen „Politik der Abschreckung“ auf der einen Seite und Innovationen seitens der Sozialen Bewegungen für Geflüchtete auf der anderen Seite. Letztere legitimieren Hilfehandeln und sind bis heute in der Sozialen Arbeit wirkmächtig.

Was unterscheidet Fluchtbewegungen von sozialen Bewegungen? Wann ist politischer Protest Ausdruck einer sozialen Bewegung? Und vor welchen Herausforderungen steht die politische Selbstorganisation im Kontext von Flucht und Entbehrung? Der Kommentar präzisiert die Begrifflichkeiten rund um das Thema Flüchtlingsselbstorganisation aus der Perspektive der Bewegungsforschung. Mit Blick auf vielfältige politische Aktivitäten und die Initiativen von Geflüchteten wird argumentiert, dass es sich bestenfalls um das gemeinsame Band einer zukünftigen sozialen Bewegung handeln könnte.

Der Beitrag analysiert, in welchem Maße der bundesdeutsche Sozialstaat Menschen mit Migrationshintergrund und Geflüchtete integriert. Gezeigt wird, wie das sozialstaatliche Leistungsspektrum im System der Sozialen Sicherung in Deutschland auf der jeweiligen Statuszugehörigkeit der Leistungsempfänger*innen basiert. Am speziell auf den Status des Geflüchteten ausgerichteten Asylbewerberleistungsgesetz wird deutlich, welche sozialstaatlichen Leistungen Geflüchteten eröffnet, aber auch welche ihnen vorenthalten werden. Die Folgen der selektiven Zugänge für die gesetzliche Rentenversicherung sind schon jetzt vorhersehbar: die Leistungsäquivalenz in der Alterssicherung bedeutet für Menschen mit Migrationshintergrund Altersarmut – es sei denn der Sozialstaat ließe künftig Innovationen in Richtung einer universellen Ausrichtung der Alterssicherung zu.

Der Erfahrungsbericht aus der Sozialen Arbeit mit Geflüchteten eröffnet Einblicke in die Herausforderungen der professionellen Traumabehandlung der Menschen mit Fluchterfahrungen. In der Gesundheitsversorgung der Geflüchteten ist die Psychotherapie nicht nur zum Wohl der Geflüchteten geboten, sie ist auch Voraussetzung für das Gelingen ihrer Integration in den Arbeitsmarkt. Um den besonderen Herausforderungen der Traumabehandlung von Geflüchteten gerecht zu werden, bedarf es adäquater Innovationen im Gesundheitssystem.

Der Beitrag untersucht die Wechselwirkungen von Innovation und Legitimation im Bereich der Bildungspolitik. Der Autor diagnostiziert eine aus Innovationsblockaden resultierende Legitimationskrise im Umgang mit Geflüchteten im föderalen Bildungssystem Deutschlands. Er stellt aus Sicht der Erziehungswissenschaft die Frage, inwieweit politisch evozierte Innovationen auf die Bildungssysteme einwirken oder ob nicht vielmehr umgekehrt davon ausgegangen werden müsse, dass Innovationen eher zugunsten der Inklusion von Geflüchteten und Schüler*innen mit sog. Migrationshintergrund wahrscheinlich werden, wenn sie aus den Bildungssystemen selbst, durch die Betroffenen selbst, zudem die Dienste und Einrichtungen und die dort tätigen Fachkräfte, angestoßen werden.

Der Beitrag zeigt hinsichtlich der Integration von Geflüchteten in den Arbeitsmarkt Innovationspotentiale auf kommunaler Ebene auf, die jedoch durch gesetzliche Vorgaben auf Bundesebene konterkariert werden. Für bestimmte Gruppen von Asylsuchenden – insbesondere jene mit ‚guter Bleibeperspektive‘ – wurde der Arbeitsmarktzugang verbessert. Für jene, denen eine ‚schlechte Bleibeperspektive‘ zugeschrieben wird, fungiert das Arbeitsverbot hingegen weiterhin als Sanktionsmittel und Teil eines Entrechtungskomplexes. Für die auf kommunaler Ebene agierende Soziale Arbeit mit Geflüchteten bleiben die Implementierung des auf Bundesebene vorgegebenen Workfare-Grundsatzes: Fördern und Fordern im Flüchtlingsschutz sowie die Grenzziehung anhand des Kriteriums ‚Bleibeperspektive‘ hinsichtlich des Arbeitsmarktzugangs nicht folgenlos. Durch die im Asyl- und Aufenthaltsrecht enthaltenen Kategorisierungen wird vorstrukturiert, welche Art von Integrationshilfen Soziale Arbeit Geflüchteten zur Verfügung stellt und welchen Gruppen sie diese Hilfen anbietet oder verweigert.

Der Beitrag lotet Möglichkeiten und Grenzen innovativen Handelns der Kommunen in der Migrations- und Flüchtlingspolitik aus. Der Autor setzt sich kritisch mit der These operativer kommunaler Handlungsspielräume auseinander. Nicht nur staatsrechtlich und finanziell bedingte Restriktionen begrenzen die Handlungsspielräume der Kommunen. Kommunen und auch die Praxis der Sozialen Arbeit sind konfrontiert mit einer schwer steuerbaren Eigendynamik von Segregationsprozessen im städtischen Raum.

Der Kommentar entwickelt – in Anerkennung der rechtlichen und finanziellen Grenzen der Kommunen – die These der wachsenden Bedeutung der Kommunen als Innovationsmotoren in der Migrations- und Flüchtlingspolitik im föderalen System der Bundesrepublik. Gerade die Spannungen zwischen Europäischer Union, Bundesebene und Landespolitik haben bereits zu einer deutlichen Stärkung der Kommunen in der Migrations- und Flüchtlingspolitik geführt. Interpretiert man die Spannungen im föderalen System als sog. ‚control gaps‘, dann wird deutlich, dass gerade diese ein Innovationspotential für die kommunale Ebene in der Migrations- und Flüchtlingspolitik bedeuten können.

Aus den Innovationsbedarfen in der Migrations- und Fluchtpolitik ergibt sich die Notwendigkeit der Positionierung der Sozialen Arbeit als Menschenrechtsprofession. Darüber hinaus zeigt der Beitrag, wie der Wandel im Regierungshandeln in der Migrations- und Flüchtlingspolitik die Handlungsfelder der Sozialen Arbeit vorstrukturiert. Diese steht angesichts begrenzter Innovationsfähigkeit der Politik und zunehmendem Rassismus in der Gesellschaft in ihrer professionellen Arbeit vor großen Herausforderungen. Die Profession und Wissenschaft der Sozialen Arbeit kann dazu beitragen, die kollektive Problemlösungsfähigkeit im Kontext von Migration und Flucht zu erhöhen, denn sie ist durch ihre Forschungsmethoden und ihre Nähe zur Praxis anders als die Politik in der Lage, spezifische Bedarfe vulnerabler Gruppen zu erkennen und Lösungskonzepte zu erarbeiten. Dazu dient auch der begonnene Dialog zwischen Politikwissenschaft, politischer Praxis und Sozialer Arbeit.

Der Beitrag entwickelt eine Systematik zur Verhältnisbestimmung von Innovation und Legitimation in der Politik. Empirische Befunde zur Migrations- und Flüchtlingspolitik der Bundesregierung, der Einwanderungspolitik Kanadas, der Europäischen Union sowie auf der Ebene politischen Handelns der Bundesländer und der Kommunen lassen sich so systematisch erfassen und zusammenbringen. Während auf den Politik-Ebenen der Europäischen Union und der Bundesregierung die politische Problemlösungsfähigkeit in der Migrations- und Flüchtlingspolitik durch Legitimationsprobleme begrenzt wird, erscheinen Innovationen auf der Ebene des politischen Handelns der Bundesländer und Kommunen eher möglich. Die Selbstorganisation von Migrant*innen und Geflüchteten sowie der Zivilgesellschaft können Innovationsanschübe „von unten“ erbringen. Der interdisziplinäre Dialog zwischen Politikwissenschaft und Sozialer Arbeit bringt hierfür einen Erkenntnisgewinn.