7. Grundsätze für die Kostenprüfung öffentlicher Aufträge und Zuwendungen

Zum Interesse seitens der Literaturvertreter vgl. Abschnitt 1.​1 und 3.​1.​2 sowie seitens der Praktiker Abschnitt 5.

Vgl. zu den Ergebnissen der Untersuchung Abschnitt 5.

Vgl. zu Forderungen der Literatur Abschnitt 1.​1.

Vgl. insb. zur ablehnenden Haltung in Bezug auf die Standardisierung Abschnitt 5.​4.​1.​7.

Vgl. Hamel, Die Betriebswirtschaft (1981), S. 615 (615 ff.); Kühlmann (1988), S. 243 ff.; Clauss (1989), S. 2; Marr/Kötting, in: Frese (1992), Sp. 827 (828); Krüger, Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung (1994), S. 197 (198 ff.); Malik (2016), S. 498 ff.

Vgl. Abbildung 6.​10 .

Das Vorgehen bei der Formulierung der Grundsätze lehnt sich grob an der von Grüning entwickelten Schrittigkeit bei der Formulierung von Unternehmensleitbildern bzw. Unternehmensgrundsätzen an. Vgl. Grüning, Zeitschrift Führung + Organisation (1988), S. 254 (259).

Forschungsfrage 3: „Welche Grundsätze lassen sich aus den gewonnenen Erkenntnissen für die Kostenprüfung öffentlicher Aufträge und Zuwendungen auf Kostenbasis ableiten?“

Dabei ist zu beachten, dass sich die Grundsätze auf den kostenprüferischen Teil des Preis- und Zuwendungsrechts beschränken und weitergehende Gesichtspunkte nur am Rande berücksichtigen. Die Übertragbarkeit auf andere Anwendungsbereiche kann daher eingeschränkt sein.

Verlässlichkeit im Kontext von Kostenprüfungen bezieht sich auf die Richtigkeit, Genauigkeit und Vollständigkeit der zugrunde gelegten Dokumente. Die Ordnungsmäßigkeit bei Kostenprüfungen bezieht sich auf die Einhaltung der rechtlichen und formalen Vorgaben (z. B. der LSP und weiterer Nebenbestimmungen) im Zusammenhang mit den geprüften Kostenbelegen. Die Ordnungsmäßigkeit bezieht sich dabei auf die Vollständigkeit der Belege, die Richtigkeit der Kalkulation, die Einhaltung von geltenden Vorgaben und die Angemessenheit der zugrunde gelegten Kosten im Hinblick auf die Art und den Umfang der Leistung.

Die Prüfung wird so durchgeführt, dass der Prüfer die Prüfaussagen mit einer angemessenen Sicherheit treffen kann. Der zeitliche und inhaltliche Aufwand der Prüfung muss dabei in einem angemessenen Verhältnis zum Prüfauftrag bleiben.

Die Aussagefähigkeit von Kostenprüfungen kann durch unterschiedliche Faktoren begrenzt sein, wie bspw. unklare Vorgaben an die Dokumentation, mehrdeutige Angaben, die Möglichkeit von Fehlern oder durch Manipulationen. Zudem basiert die Kostenprüfung nur auf den zur Verfügung stehenden Informationen und bietet daher keine absolute Gewissheit für die Adressaten.

Die Durchführung der Kostenprüfung durch sachkundiges Personal gewährleistet eine fachgerechte Beurteilung der geprüften Kosten und trägt dazu bei, dass alle relevanten Aspekte einer ordnungsgemäßen Prüfung angemessen berücksichtigt werden. Um dies sicherzustellen, sollten die beauftragten Personen über fundierte Kenntnisse im Bereich der Kostenrechnung und -analyse sowie über das geltende Prüfungsrecht und damit verbundene Prüfhandlungen verfügen.

Die Objektivität ist eine wichtige Voraussetzung einer ordnungsgemäßen Prüfung, weshalb die Unabhängigkeit von geprüften Unternehmen, Auftrag- oder Zuwendungsgebern sowie deren Verantwortlichen zwingend zu wahren ist. Ferner sollte das Prüfpersonal unvoreingenommen vorgehen und sich nicht von persönlichen Interessen oder Vorurteilen beeinflussen lassen.

Die Sorgfaltspflicht erstreckt sich dabei sowohl auf die kalkulatorische Richtigkeit sowie auf die korrekte Anwendung der relevanten Vorschriften und Bestimmungen sowie der hier fixierten Grundsätze.

Das Prüfergebnis kann erhebliche Auswirkungen auf die finanzielle Situation aller Interessengruppen haben. Eine Vernachlässigung der Sorgfaltspflicht kann zu falschen oder irreführenden Ergebnissen führen, die das Unternehmen oder die öffentliche Hand in finanzieller oder sachlicher Hinsicht schädigen kann.

Die Vertraulichkeit bei Kostenprüfungen bezieht sich auf die Geheimhaltung von sensiblen Informationen, die im Rahmen der Prüfungsdurchführung offengelegt werden können. Es ist wichtig, diese Informationen nur im Rahmen gesetzlicher Vorschriften sowie unter Beachtung der Notwendigkeit weiterzugeben. Besonderes Augenmerk liegt dabei auf den Unternehmensinteressen, um die Reputation und die Wettbewerbsfähigkeit zu schützen.

Eine Kosten-Nutzen-Abwägung ist in der Prüfungsdurchführung ein wesentlicher Bestandteil. Es ist darauf zu achten, dass der Aufwand der Prüfung in einem angemessenen Verhältnis zum erwarteten Nutzen steht. Das bedeutet, dass der Prüfer nicht unverhältnismäßig viel Zeit und Ressourcen in die Prüfung investieren sollte, wenn der erwartete Nutzen gering ist. Andererseits sollte der Prüfer ebenfalls nicht so kursorisch prüfen, dass mögliche wesentliche Fehler oder Unregelmäßigkeiten übersehen werden könnten. Weiter ist der Aufwand beim geprüften Unternehmen in die Abwägung einzubeziehen. Die Kostenprüfung sollte insgesamt wirtschaftlich sinnvoll sein.

Die Kosten-Nutzen-Abwägung bezieht somit nicht nur auf die Prüfungsinhalte, sondern auch auf die Frage, ob eine Prüfung überhaupt durchgeführt wird (Aufgreifermessen).

Die Kostenrechnung ist ein wichtiger Bestandteil des betrieblichen Rechnungswesens, der Informationen über Kostenstrukturen und -verläufe liefert, zur Unternehmenssteuerung dient und daher auch die Entscheidungen des Unternehmens beeinflusst. Auch die Prüfung sollte sich daher im Regelungsrahmen möglichst an der Struktur der Kostenrechnung orientieren, wenn diese die unternehmenseigenen Strukturen und Methoden zur verursachungsgerechten Erfassung und Zuordnung von Kosten widerspiegelt.

Eine nachvollziehbare Durchführung und Dokumentation der Prüfungshandlungen und -entscheidungen ist wichtig, um die Ergebnisse der Prüfung für die Betroffenen transparent und verständlich zu machen. Hierdurch können mögliche Nachfragen und Unklarheiten vermieden werden und das Vertrauen in die Unparteilichkeit der Prüfung und die Prüfungsergebnisse gestärkt werden.

Ferner sind die Prüfergebnisse so nachvollziehbar darzustellen, dass diese dem Interesse der Adressaten entsprechen, gleichzeitig aber vertrauliche Informationen gewahrt bleiben.

So stellt Kühn, in: Wittmann (1993), Sp. 4290 (4291) fest, dass Grundsätze nur dann als sinnvoll zu erachten sind, wenn diese zu einer dem Grundsatzinhalt entsprechenden Handlung führen. Brösel/Freichel stellten zudem fest, dass verbindlich anzuwendende, aber unzureichend ausgestaltete Normen kaum Bindungswirkung entfalten dürften. Vgl. Brösel/Freichel, WP-Praxis (2018), S. 272 (273).

Vgl. für die Bewertung der Bundesgesetzgebung Fliedner (2006), S. 27 ff.; im Rahmen der GoB Fey, S. 5D f.; im Rahmen von Normen für Wirtschaftsprüfer Brösel/Freichel, WP-Praxis (2018), S. 272 (273); in Verbindung mit den Grundsätzen ordnungsgemäßer Prognosebildung Becker (2018), S. 109 ff.; im Kontext der Bewertung von Rechten und Pflichten in Notlagen Joerden (2018), S. 135 ff.; sowie im Zusammenhang mit der gleichzeitigen systemischen Auslegung von gesetzlichen Normen Puppe (2019), S. 141 ff.; und ebenso für den Bereich der Wirtschaftsprüfung Marten/et al. (2020), S. 173 f.; Zudem ist anzumerken, dass die Begrifflichkeiten der Kriterien z. T. abweichen und auch weitere Kriterien angeführt werden, die an dieser Stelle zum Thema der Grundsatzbewertung weniger geeignet erscheinen und daher nicht angeführt wurden.

Vgl. zu den Nebenzielen der Kostenprüfung Abschnitt 6.​2.

So finden sich bereits im Grundgesetz Spannungsfelder zwischen Individualrechtsgütern und Gemeinwohl, Freiheit und Sicherheit sowie Föderalismus und Zentralismus. Auch das Energiewirtschaftsgesetz (04/1998) weist ein Spannungsfeld im sogenannten Zieldreieck auf, indem es Versorgungssicherheit, Wirtschaftlichkeit und Umweltschutz als Ziele der deutschen Energiepolitik normiert. Auch im Kohleausstiegsgesetz (die beihilferechtliche Genehmigung des Gesetzes durch die EU-Kommission steht noch aus) zeichnet sich ein ähnliches Spannungsfeld zwischen wirtschaftlichen Interessen und Umweltschutz ab. Dies sind Beispiele dafür, dass divergierende norminterne Zieldefinitionen durchaus typisch und erwünscht sind und eine solche Divergenz in der Zieldefinition innerhalb einer Norm nicht als problematisch anzusehen ist.

„Klarheit und Übersichtlichkeit" (§ 238 Abs. 1 HGB) ist einer der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung. Das heißt, die Buchführung muss so gestaltet sein, dass sie die wirtschaftliche Lage und Entwicklung transparent darstellt. Auf der anderen Seite steht aber auch das Wirtschaftlichkeitsprinzip, das besagt, dass die Buchführung nicht unangemessen aufwendig sein darf. Hier kann ein Spannungsfeld entstehen, da eine ausführliche und transparente Buchführung oft mehr Zeit und Aufwand erfordert, was sich auf die Wirtschaftlichkeit auswirken kann.

Das Vorsichtsprinzip besagt, dass mögliche Verluste frühzeitig zu erfassen sind. Das Realisationsprinzip hingegen besagt, dass Erträge erst dann erfasst werden sollen, wenn sie realisiert sind. Auch hier kann es zu einem Konflikt der Ziele kommen.

Bei der Einzelbewertung ist eine Einzelbewertung der Vermögensgegenstände und Schulden erforderlich, während bei der Gruppenbewertung eine Zusammenfassung bestimmter Positionen möglich ist. Dabei entsteht eine Spannung zwischen dem Detaillierungsgrad der Einzelauswertung und der Vereinfachung und Effizienz der Gruppenauswertung.

Vgl. zur Weiterentwicklung der Prüfungsgrundsätze Abschnitt 7.3.3.

Vgl. Abschnitt 7.1.

Vgl. Abschnitt 7.2.

Ähnliche Wege der Legitimation zeigen Brösel/Freichel für den Bereich der Wirtschaftsprüfung auf. Vgl. Brösel/Freichel, WP-Praxis (2018), S. 272 (272 ff.).

Marten/et al. (2020), S. 173.

Vgl. so auch in der Wirtschaftsprüfung IDW PS 201 n. F. (09.2022), Rn. 40 f.

Die Bedeutung des organisatorischen Umfelds für die Einführung neuer Regelungen in ein bestehendes System wird in der Literatur häufig erwähnt. So bspw. in Malik (2016), S. 498 ff.; Mengis (2020), S. 341 ff. oder Luhmann (2020), S. 59 ff. sowie insb. S. 67.

Der kybernetische Ansatz bietet nicht nur Einblicke in die Prognosefähigkeit und Gestaltung von Prozessen und Systemen, sondern auch einen systemtheoretisch fundierten Rahmen zur Darstellung von Gemeinsamkeiten, Zusammenhängen und Unterschieden bestehender Systeme, zur Bereitstellung von Bewertungskriterien zur Beantwortung von Fragen der Effizienzsteigerung sowie zur klaren Abgrenzung von Regel- und Steuerungssystemen, die eine theoretisch fundierte Unterscheidung verschiedener Funktionsebenen ermöglicht. Vgl. bspw. Beer (1970); Freidank (2012) S. 6 ff. sowie 127; Baum/et al. (2013), S. 7 ff.; Odendahl (2015); Coenenberg/et al. (2016), S. 36 ff.; Malik (2016), 56 ff. und 106 ff.; Maier (2017).

Vgl. zur Organisationsstruktur im Grundlagenteil Abschnitt 3.​3.​1.

Vgl. zur Organisationsstruktur in den Expertenbefragungen Abschnitt 5.​2.​1.

Vgl. zur „Inselbildung“ insb. Abschnitt 5.​5.​1.​5.

Vgl. zu den Zielen der Prüfung Abschnitt 6.​1 und 6.​2.

Vgl. zur Bindungswirkung formeller und informeller Vorgaben Abschnitt 7.3.2.

Abbildung in eigener Darstellung, in Anlehnung an Sieben/Bretzke, Betriebswirtschaftliche Forschung und Praxis (1973), S. 625 (626); sowie Schwind (2011), S. 9.

Zum Begriff der Rückkopplung in der Kybernetik vgl. Beer (1970), S. 44 ff.

Es ist zu betonen, dass das dargestellte Bild die tatsächliche Situation insofern vereinfacht wiedergibt, als es in der Praxis durchaus Rückkopplungen, sowohl mit anderen Organisationseinheiten (gleichrangigen Systemeinheiten), als auch mit anderen Einflussgebern wie bspw. Gesetzgeber oder Vertreter der Fachliteratur gibt. Da diese Rückkopplung jedoch nicht systemisch verankert ist, zeigt das Modell in allgemeiner Form die Situation auf, dass sich systemintern isolierte Handlungs- und Sichtweisen herausgebildet haben, die zur „Inselbildung“ der einzelnen Organisationseinheiten beitragen und sich auch in der empirischen Untersuchung gezeigt haben.

Vgl. zur Bindungswirkung von Normen Abschnitt 7.3.2.

Gerade im Vergleich mit konkreten Handlungsanweisungen und praktisch anwendbaren Prüfungsstandards wird deutlich, dass diese anders wirken, weniger Anpassungs- und Rückkopplungsbedarf haben und damit auch andere Umsetzungsstrategien erfordern. Vgl. bspw. zu Strategien bei der Implementierung neuer (Prüfungs-)Programme Mengis (2020), S. 341 ff.

Vgl. zur Bedeutung koordinierender Systemeinheiten Malik (2016), S. 498 ff.

Abbildung in eigener Darstellung.

Abbildung in eigener Darstellung, in Anlehnung an Sieben/Bretzke, Betriebswirtschaftliche Forschung und Praxis (1973), S. 625 (626).

Vgl. zur Bedeutung der Feedbackfunktion: Beer (1970), S. 44 ff. zur Rückkopplung (Feedback) in der Kybernetik; Pawlowsky (2019), S. 53 ff. zum Thema der Verhaltensanpassung zur Stabilisierung systemischer Ziele; sowie Lenk/et al. (2021), S. 65 ff. zur Bedeutung des Feedbackprozesses als Baustein des Managementprozesses.

Abbildung in eigener Darstellung in Anlehnung an Abbildung 6.​10 (Seite 272).

Vgl. zu inhaltlichen Bewertungsmaßstäben von Normsystemen Abschnitt 7.3.1.

So wird in der Literatur darauf hingewiesen, dass auch bei einer „technisch perfekten Lösung“ die Akzeptanz durch die Betroffenen keineswegs gesichert ist. Vgl. Lück, in: Lück (2001), S. 241 (241 f.); Krüger, Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung (1994), S. 197 (218); sowie mit ähnlichem Befund auch Mengis (2020), S. 345. Zudem wird empfohlen, den von Neuregelungen betroffenen Personenkreis frühzeitig in den Umstrukturierungsprozess einzubeziehen (z. B. durch Rückkopplung, um Widerstände gegen neue Regelungen zu überwinden. Vgl. Hamel, Die Betriebswirtschaft (1981), S. 615 (621).

Vgl. die Ausführungen in Abschnitt 7.3.3.1 sowie 7.3.3.2.

Vgl. die Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse in Abschnitt 5.​5.

So stellt Mengis fest, dass Organisationsform und deren Mitglieder Teil desselben Systems sind und somit in gegenseitiger Abhängigkeit stehen. Ferner ziehen Organisationsänderungen auch Änderungen des Verhaltens der Systemmitglieder nach sich. Vgl. Mengis (2020), S. 342.

Ebenfalls findet sich die Forderung einer Schiedsstelle im Preisrecht bei Dörr/Hoffjan (2015), S. 121 ff.

Vgl. zur Bedeutung von Informationen im Preis- und Zuwendungsrecht Abbildung 5.​14.

Diese Befürchtung wurde auch im Rahmen der Interviews geäußert. Vgl. insb. Abschnitt 5.​4.​1.​7; sowie Lück, in: Lück (2001), S. 241 (241 f.).

Mit ähnlicher Befürchtung auch Lück, in: Lück (2001), S. 241 (241 f.).

Zum Begriff der Partizipation vgl. Kappler, in: Grochla (1980), Sp. 1845 (1845).

Zu einer ähnlichen Strategie in anderen Anwendungsfeldern der Sozialwissenschaft vgl. bspw. im Fall der Akzeptanzsteigerung bei Bürgerbeteiligungen Arnstein, Journal of the American Institute of Planners (04/1969), S. 216 (216); zur Einführung von Entscheidungsmodellen um Unternehmenskontext Hamel, Die Betriebswirtschaft (1981), S. 615 (621) sowie Marr/Kötting, in: Frese (1992), Sp. 827 (834); zur Implementierung neuer Organisationsstrategien Krüger, Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung (1994), S. 197 (198 ff.); aus einer motivationstheoretischen Sichtweise Pritchard (2008); zur Kommunikation als Grundlage sozialer Ordnung Habermas (1995); zur Implementierung von Strategien und Verbesserungsprogrammen Jung, in: Lück (2010), S. 185 (185 ff.); zur Partizipation in demokratischen Prozessen Fung/Wright (2011).

Für eine ähnliche Strategie in anderen sozialwissenschaftlichen Anwendungsfeldern siehe bspw. zur Bedeutung von Transparenz in der organisatorischen Innovation Romhardt, in Heideloff (1998), S. 105 ff.; zur Offenlegung von Informationen in modernen Demokratien Wewer (2014), S. 73; allgemein für das Thema der Transparenz in der Arbeit der Sozialforschung Berger-Grabner (2016), S. 116; sowie zu Barrieren des Wissensmanagements auf organisatorischer Ebene Lehner (2021), S. 434 ff.

Zu einer ähnlichen Strategie in anderen sozialwissenschaftlichen Anwendungsbereichen siehe bspw. aus Sicht der Organisationsforschung Hage/Mintzberg, Administrative Science Quarterly (1980), S. 547 (547 ff.) sowie Schanz, in Frese (1992), Sp. 1459 (1465); sowie zur Flexibilität im Competing-Value-Ansatz Lehner (2021), S. 434 ff.