Autonomie und Steuerung verselbständigter Behörden

In der vorliegenden Arbeit werden Steuerungsbeziehungen zwischen Ministerien und strukturell verselbständigten Behörden („Agencies“) am Beispiel Deutschlands und Norwegens untersucht. Damit knüpft die Untersuchung an eine wissenschaftliche Debatte an, die ihren Ausgangspunkt in der Errichtung einer großen Anzahl solcher Behörden in zahlreichen Ländern der OECD (und darüber hinaus) in den vergangenen zwanzig Jahren nimmt (Pollitt et al. 2001; Pollitt & Talbot 2004; OECD 2002; Jann & Döhler 2007; Verhoest et al. 2012). Die Errichtung neuer Behörden wird einerseits mit der Reformbewegung des New Public Management (NPM) in Verbindung gebracht (Hood 1991). In diesem Zusammenhang gilt die Delegation klar abgegrenzter öffentlicher Aufgaben an verselbständigte Behörden, die leistungsbezogen gesteuert werden und erweiterte administrative Entscheidungsspielräume erhalten, als Reforminstrument für eine effizientere und effektivere Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben (Jann 1999; OECD 2002; Pollitt et al. 2004; Talbot 2004; Bach, Fleischer & Hustedt 2010).

In diesem Kapitel stehen die abhängigen Variablen der vorliegenden Arbeit im Mittelpunkt, d. h. unterschiedliche Dimensionen behördlicher Autonomie und politischer Steuerung. Zunächst wird eine Begriffsbestimmung von behördlicher Autonomie und ministerieller Steuerung vorgenommen (Kapitel 2.1). Hierbei handelt es sich um die zentralen analytischen Kategorien zur Beschreibung interorganisatorischer Steuerungsbeziehungen zwischen Ministerialverwaltung und verselbständigten Behörden. Es wird argumentiert, dass behördliche Autonomie und ministerielle Steuerung nicht als unterschiedliche Aspekte interorganisatorischer Steuerungsbeziehungen, sondern als unterschiedliche Sichtweisen auf denselben Sachverhalt verstanden werden müssen. Diesem Argument liegt ein mehrdimensionales Konzept von Autonomie bzw. Steuerung zugrunde. Anschließend werden diejenigen Dimensionen behördlicher Autonomie skizziert, welche in der vorliegenden Arbeit empirisch untersucht werden (Kapitel 2.2). Diese werden als Management-, Implementations-, und Policy-Autonomie bezeichnet. Insbesondere die letztgenannte Dimension, welche die Einbindung verselbständigter Behörden in Politikformulierung und -vorbereitung durch die Ministerialverwaltung erfasst, hat in der Literatur bislang nur wenig Aufmerksamkeit erfahren.

In diesem Kapitel wird die Vorgehensweise bei der Erhebung und Analyse der empirischen Daten beschrieben, die in den folgenden Kapiteln analysiert werden. Die zentrale empirische Grundlage dieser Arbeit sind schriftliche bzw. online durchgeführte Befragungen verselbständigter Behörden, die im Kontext des COBRA-Netzwerks durchgeführt wurden. Das COBRA-Netzwerk wird in Kapitel 3.1 knapp skizziert. Anschließend wird die Befragung verselbständigter Bundesbehörden in Deutschland ausführlich dargestellt, wobei insbesondere auf die Fallauswahl und die Identifikation der Grundgesamtheit, das Fragebogendesign, den Prozess der Datenerhebung, die Stichprobe und die Qualität der erhobenen Daten eingegangen wird (Kapitel 3.2). Danach wird die norwegische Befragung beschrieben, wobei Gemeinsamkeiten und Unterschiede zur deutschen Befragung sowie die Analyse der Datenqualität im Mittelpunkt stehen (Kapitel 3.3). In einem nächsten Schritt wird die Vorgehensweise bei der Zusammenführung der jeweiligen nationalen Datensätze zu einem gemeinsamen deutsch-norwegischen Datensatz dokumentiert (Kapitel 3.4). Schließlich werden die wichtigsten statistischen Verfahren vorgestellt, die in der vorliegenden Arbeit zur Anwendung kommen (Kapitel 3.5). Das Kapitel endet mit einer Zusammenfassung der wichtigsten Punkte (Kapitel 3.6).

Im vorliegenden Kapitel wird der Untersuchungsgegenstand – verselbständigte Behörden in Deutschland und Norwegen und ihre Beziehungen zur aufsichtführenden Ministerialverwaltung – näher skizziert. Im Mittelpunkt stehen zunächst die Position der Behörden im jeweiligen Regierungssystem sowie die unterschiedlichen Rechtsformen verselbständigter Behörden. In diesem Zusammenhang wird auf diejenigen institutionellen Rahmenbedingungen eingegangen, von denen ausgegangen werden kann, dass sie einen relevanten Einfluss auf interorganisatorische Steuerungsbeziehungen besitzen (siehe hierzu insbesondere Pollitt 2006). Anschließend wird anknüpfend an die Diskussion zur „Agencification“ ein knapper Überblick über die wichtigsten strukturellen Veränderungen der Behördenlandschaft in den vergangenen zwei Jahrzehnten gegeben (Kapitel 4.1 und 4.2). Die Darstellung dieser Aspekte dient insbesondere dazu, die im einleitenden Kapitel nur knapp begründete Fallauswahl zu untermauern.

Im vorliegenden Kapitel steht erstens die deskriptive Analyse der abhängigen Variablen und zweitens die empirische Überprüfung der in Kapitel 4 formulierten Annahmen zu den Unterschieden behördlicher Autonomie zwischen Deutschland und Norwegen im Mittelpunkt. Im Hinblick auf das zweistufige Forschungsdesign der Arbeit werden in Kapitel 5.1 die Ergebnisse der bundesdeutschen Erhebung ausführlich vorgestellt. Dabei werden zunächst diejenigen Variablen ausgewertet, die in aggregierter Form (additive Indizes) als abhängige Variablen in den statistischen Modellen zum Einfluss organisatorischer Merkmale in Kapitel 7 analysiert werden. Gleichzeitig werden die Zusammensetzung und die interne Konsistenz der Indizes dargelegt. Insofern dient das Kapitel auch dazu, die in den multivariaten Analysen verwendeten Daten ausführlich zu dokumentieren. Darüber hinaus werden weitere Items ausgewertet, insbesondere solche, die ausschließlich im bundesdeutschen Fragebogen enthalten waren. Die wichtigsten Ergebnisse der Analyse der bundesdeutschen Erhebung werden am Ende dieses Teilkapitels zusammengefasst. Anschließend wird in Kapitel 5.2 der deutsch-norwegische Vergleich vorgenommen. Dabei werden sowohl einzelne Items als auch die analog zum bundesdeutschen Datensatz gebildeten Indizes verglichen. In Kapitel 5.3 werden die Ergebnisse des Ländervergleichs zusammengefasst.

Im Mittelpunkt dieses Kapitels steht die Frage, inwieweit organisatorische Merkmale zur Erklärung von behördlicher Autonomie bzw. ministerieller Steuerung verselbständigter Behörden beitragen. Damit wird ein Perspektivenwechsel vom Länder- zum Behördenvergleich vollzogen: Während bislang behördenübergreifende Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den Untersuchungsländern herausgearbeitet wurden, widmet sich das vorliegende Kapitel der Formulierung von Hypothesen bezüglich des Einflusses organisatorischer Merkmale auf Autonomie und Steuerung verselbständigter Behörden. Dabei ist – anknüpfend an das zwischen politischem Steuerungsbedarf, Steuerbarkeit und behördlichem Autonomiebedarf unterscheidende Erklärungsmodell (vgl. Kapitel 2.3) – herauszuarbeiten, welche Mechanismen einen Zusammenhang zwischen den erklärenden Variablen und den einzelnen Dimensionen bürokratischer Autonomie begründen. Die Hypothesen werden anschließend in Kapitel 7 empirisch überprüft.

Im vorliegenden Kapitel, welches den empirischen Kern der Arbeit darstellt, stehen organisatorische Erklärungen für unterschiedliche Ausprägungen behördlicher Autonomie im Mittelpunkt (Organizational Patterns Approach). Zunächst werden – dem zweistufigen Forschungsdesign entsprechend – die in Kapitel 6 formulierten theoretischen Annahmen zum Zusammenhang zwischen aufgabenbezogenen und strukturellen Erklärungsfaktoren und behördlicher Autonomie anhand der bundesdeutschen COBRA-Erhebung empirisch überprüft (Kapitel 7.1). Anschließend wird eine Analyse des deutsch-norwegischen Datensatzes vorgenommen, wodurch gleichzeitig eine Überprüfung der Ergebnisse des Ländervergleichs unter Kontrolle behördenspezifischer Merkmale ermöglicht wird (Kapitel 7.2). Die empirischen Ergebnisse werden in Kapitel 7.3 zusammenfassend diskutiert. Dabei steht die Beantwortung der Forschungsfragen im Mittelpunkt. Das Kapitel endet mit einer Zusammenfassung der zentralen Ergebnisse (Kapitel 7.4).

Der Aufbau der öffentlichen Verwaltung in den Ländern der OECD hat sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten deutlich verändert. In zahlreichen Ländern wurden Aufgaben und Personal aus der Ministerialverwaltung in strukturell verselbständigte Behörden („Agenturen“) ausgelagert (Pollitt & Bouckaert 2004; Levi-Faur 2005; Van Thiel 2012). Diese Entwicklung wird einerseits mit dem Reformkonzept des New Public Management in Verbindung gebracht. Aus dieser Perspektive führt die strukturelle Ausgliederung operativer Aufgaben in Verbindung mit einer ergebnisbezogenen politischen Steuerung der Behörden zu einer effizienteren und effektiveren Erbringung öffentlicher Dienstleistungen. Im Mittelpunkt dieser Debatte steht der Idealtypus der modernen Agentur (Pollitt et al. 2004; Smullen 2004; Bach, Fleischer & Hustedt 2010).