Ein prägendes Kennzeichen des politischen Systems Deutschlands ist die bundesstaatliche Ordnung. International einmalig erfolgt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Bundesländern nicht nach materiellen, sondern nach funktionellen Kriterien: Die Verabschiedung von Gesetzen obliegt mit Ausnahmen dem Bund, die Umsetzung dagegen den Bundeslandern. Im Laufe der Zeit haben die Bundeslander vermehrt Gesetzgebungskompetenzen an den Bund abgegeben und wurden dafur mit Mitsprache- und Zustimmungsrechten an der Gesetzgebung des Bundes kompensiert. Mittlerweile bedarf die Mehrzahl aller Gesetzgebungsvorhaben des Bundes der Zustimmung des Bundesrates. Das Resultat ist ein System der politischen Entscheidungsfindung, das oft als Verhandlungsdemokratie bezeichnet wird und zu einer hohen Politikverflechtung von Bund und Ländern geführt hat. Seit den 1970er Jahren ist dieses System der Politikverflechtung immer wieder dafür kritisiert worden, dass es sowohl die Handlungsautonomie des Bundes als auch der Länder stark einschränkt. Katzenstein hat hierfür den Begriff des „semi-souveränen Staates Deutschland“ geprägt (Katzenstein 1987).
Welche Faktoren wirken sich in welcher Form auf den Erfolg von Umweltpolitik aus? Zu dieser Frage besteht eine breite Literatur, die sich des Themas aus ganz unterschiedlichen Perspektiven nähert und dabei auf jeweils unterschiedliche Faktoren fokussiert, wie etwa Akteure, Instrumente, institutionelle Handlungsstrukturen oder Wissensbasis und Entscheidungsdiskurse (siehe Jänicke und Jörgens 2004 fur einen Überblick). Ein Ansatz, der diese unterschiedlichen Einflussfaktoren in einem Analyseschema zusammenzubringen sucht, ist das kapazitatsbasierte Modell der Umweltpolitikanalyse, dass Jänicke und seine Mitarbeiter in mehreren Studien des Industrielandervergleichs erstellt und verwendet haben (vgl. Jänicke 1996, Jänicke und Weidner 1997, Weidner und Jänicke 2002).
Das Grundgesetz (in seiner alten Fassung vor der grundlegenden Änderung im Sommer 2006) spricht dem Bund die Kompetenz der Rahmengesetzgebung für den Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu (Art. 75 Abs. 1 Satz 3 GG). Der Bund kann demnach unter der Voraussetzung, dass eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich ist (so genannte Erfordernisklausel, Art. 72 Abs. 2 GG), Vorschriften für die Gesetzgebung der Länder erlassen. Den Landern muss genügend Spielraum bleiben, wesentliche Bereiche des Naturschutzes in eigener Verantwortung substanziell auszugestalten. Die Rahmengesetzgebung darf deshalb keine umfassenden Vollregelungen treffen, sofern es sich nicht lediglich um einzelne Teilaspekte handelt. Die Lander erlassen das unmittelbar anwendbare Naturschutzrecht per Gesetz und verfügen über die Verwaltungskompetenz, auch für die unmittelbar geltenden Vorschriften des BNatSchG (Art. 30 i.V.m. Art. 83, 84 und 85 GG). Sie regeln auch konkret die Einrichtung von Behörden und von Verwaltungsverfahren. 13
Die Ursprunge des Naturschutzes in Deutschland lassen sich auf das frühe 19. Jahrhundert zurückdatieren, als sich, beeinflusst durch die Natur- und Umweltforschung und die Heimatbewegung, in Teilen des Bürgertums ein Bewusstsein für die Beeinträchtigung von Natur und Landschaft durch die Folgen der beginnenden Industrialisierung entwickelte. Ab den 1830er Jahren folgten erste Ansätze zur Unterschutzstellung einzelner Naturdenkmäler. 48
Gemäß § 71 BNatSchG sind die Länder aufgefordert, die Bestimmungen des BNatSchG zum Aufbau von „Natura-2000“ (§§ 32-35 und § 37 Abs. 2 und 3 BNatSchG) bis zum 8. Mai 2003 und die übrigen Bestimmungen bis zum 4. April 2005 in Landesnaturschutzrecht umzusetzen. Der Spielraum bei der Ausgestaltung und Auslegung der Rahmenvorgaben eröffnet die Möglichkeit, die Vorgaben des Gesetzes im Sinne eigener Interessen zu modifizieren und dabei auch grundlegend zu verändern. Da der Großteil der neuen Gesetzesvorgaben erst durch die Umsetzung in Landesrecht verbindliche Gültigkeit erlangt, kommt dieser Phase des Politikprozesses also eine weit reichende Bedeutung zu.
Hauptgegenstand dieses Kapitels ist die vergleichende Analyse der Umsetzung des neuen Bundesnaturschutzrechts in den in dieser Studie untersuchten Bundesländern. Entsprechend der in Kap. 1.4 formulierten Fragestellung geht es darum, die Gemeinsamkeiten und die Un-terschiede in der Umsetzungspraxis in den Ländern zu bestimmen, typische Muster der Umsetzung zu untersuchen und die Erklärungskraft der Einflussvariablen zu überprüfen, die in Kap. 5.1 diskutiert worden sind
Die dritte und vierte Fragestellung dieser Arbeit lautete, inwieweit sich die Handlungsstrategie der rot-grünen Regierungskoalition als geeignete Strategie erweist und welche Alternativen zu dieser Strategie hätten ergriffen werden können (Kap. 1.2). Die Strategie ist dabei als geeignet einzustufen, wenn sie zum Abbau substanzieller Defizite des Bundesnaturschutz-rechts führt und wenn die Rahmenvorgaben des Gesetzes innerhalb der vorgeschriebenen Frist umgesetzt und in den Ländern entsprechend der föderalen Kompetenzverteilung substantiell ausgestaltet und ergänzt werden.
