Governance — Regieren in komplexen Regelsystemen

Der anglo-amerikanische Begriff Governance wurde etwa seit Beginn der 90er Jahre des vorigen Jahrhunderts verbreitet in politikwissenschaftlichen Analysen benutzt und ersetzte schrittweise den bis dahin geläufigen Begriff der politischen Steuerung. Dieser Wandel der Semantik spiegelt eine tief greifende Veränderung des steuerungstheoretischen Paradigmas seit den 70er Jahren des vorigen Jahrhundert wider (Mayntz 1996, 1998), eine Veränderung, die zumindest teilweise Ausdruck realer Veränderungen von Institutionen und Prozessen der Politikentwicklung und gesellschaftlichen Regelung im modernen westlichen Nationalstaat war. Governance ist auch im Englischen kein alltagssprachlicher Begriff. Lange Zeit wurde er lediglich zur Bezeichnung des Prozessaspekts von government (Regierung) benutzt, also gewissermaßen als Synonym zum deutschen Begriff der politischen Steuerung, der ebenfalls auf einen Prozess verweist. In den letzten zwei Dekaden des 20. Jahrhunderts wurde der Begriff Governance dann jedoch zunehmend in zwei verschiedenen theoretischen Kontexten benutzt: im allgemein gesellschaftstheoretischen Kontext als Oberbegriff für die verschiedenen Formen sozialer Handlungskoordination (Hierarchie, Markt, Gemeinschaft, Organisationen), im Kontext internationaler und bald auch nationaler Politik zur Bezeichnung nicht-hierarchischer und nicht lediglich staatlicher Regelung.

Die Vorstellung, dass politische Prozesse in Organisationen oder Regierungssystemen auf unterschiedlichen Ebenen ablaufen, scheint die Unterscheidung zwischen höheren und niedrigeren Ebenen vorauszusetzen. In gewisser Weise trifft dies auch zu, denn normalerweise finden wir in Organisationen oder politischen Systemen eine hierarchische Struktur. Die Einteilung in Ebenen bedeutet aber zunächst nur, dass Organisationseinheiten für größere oder kleinere Gebiete zuständig sind. Einen Vorrang der erstgenannten Einheiten impliziert dies aber noch nicht. Auch die Tatsache, dass diese für allgemeinere Angelegenheiten zuständig sind, rechtfertigt nicht ihre Überordnung, da das Allgemeine nicht zwingend über dem Besonderen steht. Governance in Mehrebenensystemen (multilevel governance) ist also nicht gleichzusetzen mit einer hierarchischen Ordnung.

Inwieweit sind wirtschaftliche Aktivitäten und Transaktionen sozial eingebettet? Welche Normen und Institutionen können dazu beitragen, spezifische Koordinationsprobleme von Wirtschaftsakteuren zu bearbeiten? Wie leistungsfähig sind unterschiedliche Governance-Typen? Durch welche Konfiguration von Gover-nance-Mechanismen sind Wirtschafts- und Produktionszusammenhänge gekennzeichnet? Dies sind die Fragen, denen die Diskussion um economic governance nachgeht. Im Kern geht es um Möglichkeiten und Grenzen „institutioneller Steuerung“ der Wirtschaft (Schneider/Kenis 1996: 11). Während für die staats-bzw. steuerungstheoretische Debatte der Ort politischer Intervention in aller Regel auf verschiedenen staatlichen Ebenen liegt, ist der Bezugspunkt der auf Steuerung von Wirtschaft ausgerichteten Diskussion das einzelne Unternehmen, seine Transaktionen mit der Umwelt, aber auch seine Binnenstrukturen. Je nach Art der Transaktion kann es sich hierbei um regionale Produktionscluster, branchenspezifische, aber auch branchenübergreifende Zusammenarbeit von Unternehmen oder nationale Konfigurationen einer Marktwirtschaft handeln. Die Ebenen solcher „sozialen Systeme der Produktion“ (Hollingsworth/Boyer 1997), „sozioökonomischer Regime“ (Hollingsworth u.a. 1994: 5) oder Formen „industrieller Ordnung“ (Herrigel 1996) sind damit je nach funktionaler Einheit eines Produktionszusammenhanges unterschiedlich.

Politikwissenschaftler betonen zunehmend, dass politische Entscheidungen im öffentlichen Sektor in hohem Maße in Governance-Strukturen getroffen und umgesetzt werden. Der Begriff Governance wird oft auch in einem normativen Sinn verwendet, zuerst von der Weltbank, die vor einigen Jahren allgemeine Prinzipien von good governance zur Voraussetzung für die Vergabe von Finanzhilfen erklärte (Rechtsstaatlichkeit, unbestechliche Verwaltung, Marktwirtschaft, politischer Pluralismus und Zivilgesellschaft; World Bank 1989). Den folgenden Ausfuhrungen liegt ein engerer und analytischer Begriff von Governance zugrunde. Selbst mit dieser Einschränkung lassen sich in der Literatur noch ein Dutzend verschiedene Definitionen finden (Kooiman 2002). Ich verstehe hier Governance als besondere Form der politischen Steuerung, wobei im politisch-administrativen System keine souveräne Autorität existiert, die in der Lage wäre, effektive und legitime öffentliche Politiken in hierarchischen und vertikalen Strukturen durchzusetzen. Vielmehr müssen verschiedene Akteure aus Staat und Gesellschaft miteinander kooperieren, um diese Ziele zu erreichen.