Kommunales Bildungsmanagement als sozialer Prozess

Das Programm „Lernen vor Ort“ (LvO) wurde vom BMBF zwischen den Jahren 2009 und 2014, zusammen mit Mitteln aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF), gefördert. Bis 2012 nahmen 40 Kommunen an dem Programm teil, bis 2014 waren es 35 Kommunen.¹ Ziel war der Aufbau eines kommunalen Bildungsmanagements, mitsamt Bildungsmonitoring, stadtteilbezogener Bildungsberatung und der Begleitung von Bildungsübergängen. In vielen Kommunen entstanden netzwerkartige Formen des Zusammenarbeitens mit Stiftungen und anderen zivilen oder wirtschaftlichen Akteuren.

Zu den zentralen Entwicklungstrends im deutschen Bildungswesen zählt dessen zunehmende Regionalisierung (vgl. Emmerich 2010). Charakteristisch für diese Entwicklung ist die Vielzahl konzeptioneller Ansätze mit unterschiedlichen Bezeichnungen, Begründungszusammenhängen und Schwerpunktsetzungen (vgl. Bollweg/Otto 2011a). Als kleinster gemeinsamer Nenner der verschiedenen Regionalisierungsstrategien können zwei Elemente gelten: 1. die Betonung der dezentralen (regionalen, kommunalen bzw. lokalen) Ebene, 2. die Bedeutung, die der Vernetzung von Akteuren auf dieser Ebene zugewiesen wird. Mit der Regionalisierung im Bildungswesen einher geht ein steigendes Interesse, die angestoßenen Veränderungen und Steuerungslogiken aus pädagogischer und sozialwissenschaftlicher Perspektive zu analysieren. Die analytischen Potenziale erscheinen dabei mit Blick auf das Bildungswesen wie auch mit Blick auf Regionalisierung im Allgemeinen (vgl. Fürst 2007: 363) noch kaum ausgeschöpft. Insbesondere ist zu konstatieren, „dass bislang programmatisch-konzeptionelle gegenüber forschungsorientierten Beiträgen überwiegen“ (Olk/Stimpel 2011: 172, FN 1).

Mit dem Programm Lernen vor Ort wurden zwischen 2009 und 2014 Kommunen als Hauptakteure im Bildungswesen und mit der Aufforderung angesprochen, ein kohärentes Bildungswesen vor Ort als Voraussetzung für ein erfolgreiches Lernen im gesamten Lebenslauf zu schaffen. Der Beitrag stellt auf der Basis von 14 Fallstudien aus ausgewählten Kommunen Ergebnisse der wissenschaftlichen Begleitforschung der ersten drei Programmjahre vor. Mit Bezug auf das Theorie- und Analysepotenzial der Governance-Perspektive und das Konzept der Sozialen Welten und Arenen werden konflikthafte Aushandlungsprozesse als Bedingungen für den Aufbau von Arenen gefasst. Die Arena Bildungsmanagement wird dabei als sozialer Brückenbauer rekonstruiert, der die Arenen Integration in die kommunale Verwaltung, Einbindung relevanter Akteure und Bildungsmonitoring durch Koordination und Vernetzung, die Erhöhung von Transparenz und durch Bildungsmarketing und Öff entlichkeitsarbeit moderiert.

Im Programm Lernen vor Ort (LvO) werden seit 2009 aus Mitteln des Bundes- ministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) sowie des Europäischen Sozialfonds 35 Kommunen (Kreise und kreisfreie Städte) dabei gefördert, ein integriertes, datenbasiertes kommunales Bildungsmanagement (KBM) aufzubauen.¹ Die geförderten Kommunen sollen, in Kooperation mit weiteren Akteuren,² ein in sich zusammenhängendes und transparentes Bildungswesen entwickeln. Insbesondere sollen ganzheitliche Konzepte zum Lernen im Lebenslauf entstehen, bei denen alle Lernphasen der Bildungsbiographie Berücksichtigung finden. Zu diesem Zweck sollen alle wichtigen Bereiche und Akteure an einem kommunalen Standort einbezogen und unterschiedliche Zuständigkeiten zusammengeführt werden, so dass die verschiedenen Bildungsbereiche besser verzahnt und durchlässiger werden.

In der bisherigen Erforschung kommunaler Bildungslandschaften stand vor allem die Betrachtung derartiger Funktionen im Vordergrund. Im hiesigen Artikel soll es dagegen mit Hilfe von Daten aus dem Programm LvO um Prozesse des Aufbaus eines kommunalen Bildungsmanagements gehen, der in den ersten drei Jahren des Programms erfolgte. Die Analyse stellt große Anforderungen an ensprechend sensible theoretische Ansätze. Im Artikel beleuchten wir dazu im Rahmen der Governance-Perspektive konflikthafte Aushandlungsprozesse in konstruierten sozialen Arenen. Bevor im Hauptteil mehrere Arenen differenziert werden, erfolgt zunächst ein Blick auf den Stand der Forschung, das Konzept der sozialen Arenen und die verwendeten Methoden.³

Bildungsmonitoring gewinnt in der bildungspolitischen Praxis wie in der wissenschaftlichen Diskussion zunehmend an Bedeutung. Mit der zunehmenden Entwicklung regionaler Bildungsmonitoringsysteme besteht die Chance, Steuerungsfragen stärker zu berücksichtigen. Ob und wie dies geschieht ist allerdings von den Interaktions- und Aushandlungsprozessen zwischen verschiedenen Akteuren abhängig. Die Einführung regionalen Bildungsmonitorings bietet daher Anknüpfungspunkte für eine governanceanalytische Betrachtung. Hierzu skizzieren wir zunächst einige grundsätzliche theoretische Überlegungen entlang von ausgewählter Literatur. Anschließend vertiefen wir die governanceanalytische Perspektive anhand erster Befunde aus der wissenschaft lichen Begleitforschung des Programms „Lernen vor Ort“.

Im deutschen Bildungswesen lassen sich seit Mitte der 1990er Jahre Entwicklungen hin zu einer stärkeren Koordination und Vernetzung auf regionaler bzw. lokaler Ebene beobachten. Dabei handelt es sich um Kooperationen von Schule und Jugendhilfe bzw. von Schule und ihrem lokalen Umfeld. Dazu zählen Weiterbildung im Kontext der Regionalentwicklung, stadtteil- und quartiersbezogene Bildung oder der Übergang von der Schule in die Ausbildung bzw. Arbeit. In jüngerer Zeit mehren sich dabei Ansätze, die Kommunen als Akteur in den Mittelpunkt der Regionalisierungsstrategie rücken. Den bislang wohl weitgehendsten Versuch dieser Art stellt das Förderprogramm „Lernen vor Ort“ vom Bundesministerium für Bildung und Forschung dar. Der vorliegende Beitrag zielt darauf ab, Regelungsbereiche für Kommunen aufzuzeigen, die sich in einer Art und Weise ergeben, wenn ein integriertes kommunales Bildungsmanagement aufgebaut werden soll.

Nicht mehr nur auf nationaler und Länderebene, sondern auch auf kommunaler Ebene entsteht seit den letzten Jahren ein Bildungsmonitoring (vgl. Döbert 2008: 16f.). Unter der Bezeichnung „Monitoring“ wird im Allgemeinen eine kontinuierliche datengestützte Beobachtung und Analyse verstanden (vgl. Niedlich/ Brüsemeister 2011: 1). Dem Bildungsmonitoring liegen drei zentrale Funktionen zugrunde (Böttcher et al. 2008: 8). Erstens geht es um die Beobachtung, Analyse und Darstellung zentraler Aspekte des Bildungssystems und seiner Teile. Zweitens trägt es zur Kontrolle und Überwachung des Bildungssystems bei und drittens dient es der Gewinnung und Ausweitung von steuerungsrelevantem Wissen, das systematisch und gezielt zur Steuerung des Bildungssystems eingesetzt werden soll (vgl. ebd.: 8).

Mit dem Programm „Lernen vor Ort“ (LvO) förderte der Bund in den Jahren 2009-2014 die Einführung von kommunalem datenbasiertem Bildungsmanagement (DKBM). Kreise und kreisfreie Städte sollten in dieser Zeit Strukturen und Verfahren aufbauen, mittels derer die Situation vor Ort analysiert, Strategien abgeleitet und Akteure und Maßnahmen koordiniert werden können. Dieses Vorhaben stand vor einer doppelten Herausforderung: Erstens musste sich das DKBM im System der bestehenden Institutionen behaupten, zweitens musste es selbst zu einer Institution werden, die sich in das bestehende System synergetisch einfügt. Mit dem Begriff der Institution lassen sich ganz allgemein „die dauerhaft en Momente des gesellschaft lichen Lebens“ (Giddens 1995: 76) beschreiben. Institutionen umfassen soziale Spielregeln bzw. Regelsysteme des gesellschaft lichen Umgangs, was sowohl etablierte Ordnungsmuster und Regelsysteme (z. B. rechtliche Regelungen), als auch implizit wirksame soziale Praxen und kulturelle Bräuche umfasst (vgl. Schimank 2007). Institutionen repräsentieren ein „So macht man das“ (Berger/Luckmann 1995: 63) – das nicht ohne weiteres zu ändern ist.

In der Educational Governance-Perspektive wird unter anderem auch mit einem sogenannten Governance-Equalizer gearbeitet, der in der Hochschulforschung und auch in der Schulforschung zum Einsatz kam, wenn auch nur erst in Ansätzen. Mit einem derartigen Equalizer lassen sich verschiedene Bereiche der Steuerung ausdiff erenzieren.

Neben der klassischen zielgruppenbezogenen Projektförderung sind seit einiger Zeit in Deutschland Förderprogramme zu erkennen, die sich darauf konzentrieren, die Zusammenarbeit bildungsrelevanter Akteure zu verbessern und so auf eine bessere Steuerung hinzuwirken.

Im Artikel werden Befunde aus der wissenschaftlichen Begleitforschung des Programms „Lernen vor Ort“ (LvO) vorgestellt. Hierbei wird dem Aufbau eines integrierten kommunalen Bildungsmanagements entlang von sozialen Welten nach Anselm Strauss (1984) nachgespürt; ein Ansatz, der sich mit der Analyseperspektive von Educational Governance verbinden lässt. Gegen Ende des Artikels wird gefragt, ob die beteiligten Kommunen mit Hilfe von kommunalen Bildungsberichten ihre Literalität erhöhen, d. h. ihre Angebote in einer Bildungslandschaft zu lesen verstehen. Gefragt wird ebenfalls danach, ob darin Gründe für die soziale Selektivität derartiger Programme gesehen werden können, da Kommunen außerhalb solcher Programme von LvO vermutlich keine derartige Literalität entwickeln.

Das Programm „Lernen vor Ort“ zielte darauf, ein datenbasiertes kommunales Bildungsmanagement (DKBM) zu etablieren. Die damit verbundene Veränderung der kommunalen Verwaltungsorganisation, der Kooperation und Koordination der Akteure vor Ort¹ ist kein Selbstzweck. Vielmehr sind solche „Regelungsstrukturen“ als Zugriff spunkte für die Leistungsproduktion im Bildungswesen zu verstehen (vgl. Schimank 2007: 253). Eine governanceanalytische Betrachtung steht daher auch vor der Aufgabe, Auswirkungen auf die Leistungsproduktion in den Blick zu nehmen (ebd.). Allerdings ist einzuräumen, dass die Wirkungsketten, die von den Regelungsstrukturen zu Nutzung und Eff ekten von Bildungsangeboten verlaufen, lang sind (Fend 2011). Strukturbildende Programme wie „Lernen vor Ort“ stellen komplexe Interventionen dar (zur Unterscheidung einfacher, komplizierter und komplexer Programme siehe Rogers 2008), die Analyse ihrer Wirkungen und Wirkungszusammenhänge ist anspruchsvoll (vgl. auch Niedlich/Lindner/Brüsemeister 2013).