Fiskalpolitik

Obwohl die Anzahl der abhängig Beschäftigten in der Bundesrepublik Deutschland in den vier Jahren von 1980 bis 1984 um ca. 1 Million gesunken war, nämlich von 23 Mio (1980) auf 22 Mio (1984), stieg im gleichen Zeitraum die Arbeitslosenquote von 3,8% (1980) auf 9,1% (1984) mit einem Nachkriegsmaximum von 10,6% im Januar 1985, was 2,619 Mio Arbeitslosen entsprach (vgl. Tab. 1.1). Dazu kamen noch 384.000 Kurzarbeiter im Jahre 1984 gegenüber 137.000 im Jahre 1980. Im Vergleich zu den 60er Jahren, in denen mit Ausnahme der Jahre 1967 und 1968 die Arbeitslosenquoten unter 1% lagen, was weniger als 200.000 Arbeitslosen entsprach, hat sich seit Mitte der 70er Jahre die Lage auf dem Arbeitsmarkt dramatisch verschlechtert. Die Zahl der von der Arbeitslosigkeit Betroffenen (Arbeitslose plus Kurzarbeiter) ist in den 80er Jahren teilweise auf über 3 Mio angestiegen (Februar 1983: 3,7 Mio; Februar 1984: 3,2 Mio; Februar 1986: 2,9 Mio).

Die wirtschaftlichen Daten lassen staatliche Eingriffe zwar als erforderlich erscheinen, ihre zwingende Notwendigkeit ist allerdings umstritten. Die jeweiligen Vorstellungen der unterschiedlichen Schulen hängen von den betreffenden Ansichten über die Funktionsfähigkeit des Marktes ab. Auf der einen Seite wird behauptet, der Markt sei inhärent stabil. Der Staat solle sich demnach zurückziehen, weil seine wirtschaftspolitischen Eingriffe die Instabilitäten geradezu verursachten. Auf der anderen Seite des Spektrums stehen jene Vertreter, die behaupten, daß der Marktprozeß instabil sei, und die dem Staat zutrauen, daß er korrigierend und damit antizyklisch eingreifen könne. Zur ersteren extremen Auffassung neigen die Monetaristen und zur zweiten die Fiskalisten, wie die (Neo) Keynesianer genannt werden, die die Hauptlast der Stabilisierung der Fiskalpolitik aufbürden¹.

Im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft aus dem Jahre 1967 (StWG) werden explizit die folgenden vier Ziele genannt: Stabiles Preisniveau, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht und angemessenes Wirtschaftswachstum. Diese vier Ziele werden in der Wirtschaftspolitik als “magisches Viereck„ bezeichnet und in § 2 Satz 2 des Gesetzes über die Bildung eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung aus dem Jahre 1963 ebenso aufgezählt.

Bis zum Beginn des 20. Jahrhunderts folgte die Finanzpolitik zwei Prinzipien: Die Staatsausgaben sollten auf ein Mindestmaß begrenzt werden und die Finanz- und Steuerpolitik sollte — wie die Geldpolitik — möglichst konjunkturneutral sein, d.h. sie sollte den Wirtschaftsablauf so wenig wie möglich stören. Zu diesem Zweck forderte man ein ausgeglichenes Budget. Dieses Verhalten führte zur sogenannten „Parallelpolitik“. In Rezessionsjahren sanken die Staatsausgaben und in Boomjahren stiegen sie, da sie sich nach den schwankenden Einnahmen des Staates ausgerichtete hatten. Der Konjunkturzyklus erlebte dadurch eine Verstärkung. Konjunkturpolitische Aspekte einer Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung durch die Höhe des Budgets standen, im Gegensatz zur modernen Finanzwissenschaft, nicht im Vordergrund der Überlegungen.

Sinkende Wachstumsraten bei gleichzeitig hoher Arbeitslosigkeit und drohender Inflationsgefahr signalisieren seit Mitte der 70er Jahre, daß die antizyklische Globalsteuerung mit Mängeln behaftet ist, die der erhofften Verstetigung des Konjunkturverlaufs entgegenstehen. Die „antizyklische„ Wirtschaftspolitik wird sogar oft als Ursache für die Instabilität des Wirtschaftsablaufs genannt. Aus der Praxis der Stabilisierungspolitik aller Industrieländer wird deutlich, daß die nominellen Staatsausgaben kaum wirksam antizyklisch eingesetzt wurden. Selten sind die Ziele des § 1 StWG auch nur annähernd erreicht worden. Neben den staatlichen Organen wird auch den Sozialpartnern häufig ein Teil der Schuld angelastet. Woran liegt es nun, daß die Stabilisierungsbemühungen mit Hilfe der Fiskalpolitik bei der Verfolgung der gesamt-wirtschaftlichen Ziele versagt haben? Dieses Versagen muß vor dem Hintergrund gesehen werden, daß —theoretisch — die Fiskalpolitik ein ausgezeichnetes Mittel ist, Preisniveaustabilität, Vollbeschäftigung, Wirtschaftswachstum, Zahlungsbilanzausgleich und Einkommensumverteilungen zu erreichen.¹ Auf einige Probleme einer effizienten Anwendung der Fiskalpolitik zur Steuerung des Konjunkturverlaufs wollen wir nun zu sprechen kommen.

Die wirtschaftspolltischen Aktivitäten des Staates sind immer kontrovers beurteilt worden. Im Wechsel der Geschichte wurden sie entweder positiv oder negativ bewertet. In neuerer Zeit werden die wirtschaftspolitischen Maßnahmen (unter gewissen Voraussetzungen) auch als neutral angesehen; die staatliche Wirtschaftspolitik hat demnach keinen Einfluß auf die realen Variablen der Ökonomie, zumindest nicht langfristig.¹ Zuerst soll ein kurzer Überblick über die Bedeutung der staatlichen Ausgaben bei den Merkantilisten und den Klassikern gegeben werden; dann wollen wir auf die Bedeutung der Staatsausgaben für die Stabilisierung der Konjunktur eingehen. Abschließend sollen das aggregierte klassische Modell und das einfache keynesianische Kreuz erläutert werden. Die Darstellung des IS-LM-Modells erfolgt in einem gesonderten Kapitel (Kap. 7).

John Hicks‘ Rezension von Keynes’ „The General Theory of Employment, Interest and Money„ erschien 1937 in der Zeitschrift Econometrica unter dem Titel: „Mr. Keynes and the ‘Classics’: A suggested interpretation“. Sie war im September 1936 auf dem Treffen der Econometric Society vorgetragen worden. Der damaligen Interpretation durch Hicks hat Keynes quasi zugestimmt.¹ Sie ist bis heute die von den meisten Ökonomen akzeptierte Interpretation der keynesianischen Theorie, die unter dem Namen IS-LM-Modell bekannt geworden ist.

Nachdem die „unsichtbare Hand“ Adam Smiths seit Keynes durch die sichtbaren Hände der Geld- und Fiskalpolitik ersetzt worden war, erhob sich ein Streit darüber, welche der beiden globalen wirtschaftspolitischen Maßnahmen als effizienter anzusehen wäre. Die Auseinandersetzung wurde anfänglich mit Hilfe des IS-LM-Diagramms ausgetragen und konzentrierte sich dabei auf den genauen Schnittpunkt der Kurvenverläufe der beiden Gleichgewichtsbedingungen. Auf der einen Seite standen die (keynesianischen) Vertreter der Fiskalpolitik, kurz „Fiskalisten“ genannt, die sich im elastischen, also horizontalen Bereich der LM-Kurve wähnten, so daß der Fiskalmultiplikator voll wirksam würde. Auf der anderen Seite gruppierten sich die Vertreter der Geldpolitik, die dann später „Monetaristen“ genannt wurden, die annahmen, daß sich die Volkswirtschaft im unelastischen, also vertikalen Bereich der LM-Kurve bewegte, so daß Fiskalpolitik nur zu einer höheren Inflation führte. Die Fiskalisten gingen also von einer relativ hohen Zinselastizität der Geldnachfrage aus, die Monetaristen hingegen von einer geringen.

Die Diskussion finanzwissenschaftlicher Makropolitik mittels des IS-LM-Paradigmas hat durch den fundamentalen Beitrag von BLINDER und SOLOW (1973) eine starke Belebung erfahren. Ihre unorthodoxen Ergebnisse fanden in der Literatur starke Resonanz und heftige Kritik.

Die Ergebnisse der Blinder-Solow-Theorie können folgendermaßen zusammengefaßt werden:

Als Argument gegen die wirtschaftspolitische Effizienz einer Erhöhung der Staatsausgaben wird die Möglichkeit eines Crowding-out vorgetragen. Eine Variante, die Verdrängung der privaten Nachfrage aufgrund einer Erhöhung des Zinssatzes, wurde in unsere Analyse schon einbezogen. Neben diesem zinsinduzierten Crowding-out-Effekt sind in der Literatur noch weitere Verdrängungseffekte genannt worden. Die verschiedenen Effekte sollen hier kurz systematisch dargestellt werden. Dabei ist zwischen realen und finanziellen Verdrängungseffekten sowie zwischen indirekten und direkten zu unterscheiden. Der direkte Crowding-out-Effekt wirkt ohne Umweg auf die Nachfrage der Konsumenten oder Investoren; der indirekte Verdrängungseffekt wirkt mit einem Umweg — über eine andere Variable (Zinssatz, Preisniveau oder Wechselkurs) — auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage ein. Von der Wirkungsweise her gesehen müssen wir noch zwischen einem partiellen oder teilweisen Crowding-out, einem vollständigen und einem Super-crowding-out unterscheiden. Im ersten Fall werden die expansiven Effekte der Fiskalpolitik nur teilweise durch eine Abnahme der privaten Nachfrage aufgehoben. Dies war z.B. bisher in unserer Analyse der Fall. Im zweiten Fall werden die expansiven Effekte genau kompensiert (klassische bzw. monetaristische Sicht der Fiskalpolitik); im dritten werden die höheren Staatsausgaben durch die gesunkene private Nachfrage sogar überkompensiert.

Mehrmals hatten wir bemängelt, daß das Preisniveau in der IS-LM-Analyse (wegen der generellen Unterauslastung der Produktionskapazitäten) als konstant angesehen wurde; damit unterstellten wir ein völlig elastisches gesamtwirtschaftliches Angebot. Der Analyse lag der keynesianische Satz zugrunde: Die Nachfrage schafft ihr eigenes Angebot. Diese Annahme werden wir nun aufgeben; zuerst werden wir die IS- LM-Analyse bei variablen Preisen durchführen und anschließend das Blinder-Solow-Modell um eine Angebotsseite erweitern.

Seit Mitte der 70er Jahre zeichnen sich die westlichen Volkswirtschaften durch hohe Inflationsraten, niedrige Investitionsquoten und eine enorme Neuverschuldung der öffentlichen Hände aus. Daraus ergeben sich Fragen nach den Zusammenhängen zwischen der Kapitalakkumulation, dem Defizit und der Höhe der Staatsschuld sowie der Inflationsrate.

In den herkömmlichen Makroanalysen wird über die Auswirkungen der Staatsausgaben auf die Mikroeinheiten keine Aussage gemacht. Die Staatsausgaben sind weder in der Produktionsfunktion noch in der Nutzenfunktion verankert. So werden — mikroökonomisch gesehen — nutzlose Staatsausgaben getätigt. Sie erhöhen weder das Humankapital noch die Effizienz des privaten Kapitalbestandes. Auch scheinen die Staatsausgaben keinen Einfluß auf die Wohlfahrt einzelner Individuen zu haben.¹ Es ist aber fraglich, ob die Wirtschaftssubjekte die Höhe der Staatsausgaben nicht in ihr privates Optimalkalkül aufnehmen. Staatsausgaben können — selbst wenn sie für Güter und Dienstleistungen getätigt werden — von den Haushalten als Einkommen angesehen werden. Schon PEACOCK (1972) hat gezeigt, daß das Haavelmo-Theorem (also der Multiplikator von der Größe eins bei steuerfinanzierten Staatsausgaben) nicht mehr gesichert ist, wenn der Haushalt die Staatsausgaben als Einkommen ansieht und sie zu ihren Kosten bewertet.²

Neben den statischen Gleichgewichtsbestimmungen des Gütermarktes (IS) und des Geldmarktes (LM) wird, wie wir gesehen haben, in der neueren Analyse die Budgetrestriktion des Staates als dynamisches Element eingeführt. Ein langfristiges Gleichgewicht wird dann als ausgeglichenes Budget definiert. Da gleichzeitig die Staatsausgaben als konstant unterstellt werden, unterwirft man die Wirtschaft einer gewissen Stationärität.

Die öffentlichen Haushalte in der Bundesrepublik Deutschland waren Ende Dezember 1980 mit insgesamt ca. 761 Mrd. DM verschuldet. Ca. 52% dieser Verschuldung war Bundesschuld; die Verschuldung der Länder betrug 32%; der Anteil der Gemeinden an der Gesamtschuld lag bei ca. 15%; ein knappes Prozent der Verschuldung ging zu Lasten des ERP-Sondervermögens. Hinzu kommt noch eine Verschuldung von 87 Mrd. DM der Bundesbahn und der Bundespost, so daß die gesamte öffentliche Verschuldung Ende Dezember 1985 848 Mrd. DM betrug.

Die Beziehungen zwischen der Geldpolitik und der Fiskalpolitik sind theoretisch umstritten — obgleich sie von hoher praktischer Bedeutung sind. So wird man dem Argument zustimmen müssen, daß die fiskalischen Maßnahmen monetär alimentiert werden müssen, damit sie nachfragewirksam sein können, da nicht mit großen Veränderungen der Einkommenskreislaufgeschwindigkeiten des Geldes gerechnet werden kann. Die Geldpolitik ist gewissermaßen ein konditionierender Faktor der Fiskalpolitik. Damit ergeben sich allerdings Abgrenzungsprobleme. Ist die Erhöhung des Volkseinkommens der Fiskalpolitik oder der sie alimentierenden Geldpolitik zuzuschreiben? Läßt sich Geldpolitik eigentlich von der Fiskalpolitik trennen? Es erhebt sich die Frage nach dem Indikator und den Instrumenten der Geldpolitik.

Die Wirksamkeit der Fiskalpolitik ist — insbesondere soweit es die Crowding-out-Kontroverse betrifft — überwiegend im nationalen Kontext, d.h. im Rahmen von geschlossenen Volkswirtschaften behandelt worden. In der westlichen Welt leben wir jedoch in offenen Volkswirtschaften, in denen der Außenhandel beträchtliche Ausmaße annimmt. Es ist deshalb notwendig, auch die außenwirtschaftlichen Aspekte bei der Analyse fiskalpolitischer Maßnahmen zu berücksichtigen. Insbesondere die Bundesrepublik ist in einem ganz besonderen Maße eine zum Ausland hin offene Wirtschaft.

Wir haben in den bisherigen Ausführungen gesehen, daß die Fiskalpolitik ein hohes theoretisches Potential hat. Probleme ergeben sich bei der wirtschaftspolitischen Anwendung. Zum fiskalischen Paradies würde es gehören, wenn die Strukturkoeffizienten der Wirtschaft bekannt wären und wenn sichergestellt wäre, daß sie im Laufe der Zeit konstant bleiben. Die Konstanz der Strukturdaten würde dann eine verläßliche Prognose der wirtschaftspolitischen Entwicklung und der Wirkung fiskalpolitischer Maßnahmen erlauben. Zusätzlich müßte sichergestellt sein, daß alle politischen Beschränkungen überwunden werden können; neben dieser Abwesenheit politischer Hemmnisse müßte auch die Verfügbarkeit wirksamer Fiskalinstrumente garantiert sein. In einer solchen Welt wäre eine Fiskalpolitik sicherlich erfolgreich.