Arbeitsmarktpolitik

Eine zentrale Ausgangsüberlegung (Ende 1991/Anfang 1992) für das Forschungsprojekt war die von Manfred G. Schmidt prononciert formulierte Feststellung, daß politikwissenschaftliche Forschungen sich in der Vergangenheit auf konventionelle Wechselbeziehungen zwischen Politikinhalten, politischen Strukturen und Prozessen sowie Anforderungen aus der gesellschaftlichen Umwelt orientierten und angesichts fehlender einschneidender Ereignisse auch orientieren konnten (vgl. Schmidt 1988a, 25). Damit blieb auch eine Beantwortung der Frage nach einem „Learning from Catastrophes“ ausgespart (vgl. dazu Schmidt 1989a). Die mit dem Zusammenbruch der DDR-Gesellschaft in Gang gesetzte Entwicklung im vereinigten Deutschland hat zu einer extraordinären Situation geführt und forderte zur Bearbeitung der von M.G. Schmidt skizzierten offenen Fragen heraus — und zwar für unser Vorhaben im Hinblick darauf, wie arbeitsmarktpolitisch auf die „Beschäftigungskatastrophe” (Kühl 1991) in den neuen Bundesländer und Ost-Berlin (im folgenden nur: neue Bundesländer oder Ostdeutschland) reagiert worden ist.

Betrachtet man die Arbeitsmarktentlastungswirkung arbeitsmarktpolitischer Instrumente (vgl. im Überblick Autorengemeinschaft 1996, 39) oder die von ihnen erfaßten Personen (siehe Schaubild 1), so werden Entwicklungsphasen der Arbeitsmarktpolitik nach der Vereinigung deutlich.

Der Verlauf von Politikprozessen mag mit den Dimensionen individuellen Wollens (individueller Handlungsmotive und Ziele), „sozialstrukturellen Könnens“ (organisatorisch-institutioneller Handlungsbeschränkungen und -möglichkeiten) und kollektiven Handelns (kollektiver Weltsichten und Handlungsroutinen) analytisch beschrieben und erklärt werden (vgl. Scharpf 1983, 13 ff.; siehe dazu auch Abschnitt 8.3). Politikprozesse sind jedoch auch im Hinblick auf politikfeld-spezifische Besonderheiten zu analysieren, da diese ihnen jeweils eine eigentümliche Ausprägung verleihen (vgl. Heinelt 1993; Heinelt 1994a). Um dies zu verdeutlichen, sollen zunächst allgemein Besonderheiten des Politikfeldes Arbeitsmarktpolitik herausgearbeitet werden (Abschnitt 3.1). Daran anschließend wird die Frage behandelt, ob sich nicht aufgrund der arbeitsmarktlichen Situation in den neuen Bundesländern relevante Abweichungen herausgebildet haben (Abschnitt 3.2). Im weiteren soll (in éinem ersten „Anlauf`) versucht werden, vor dem Hintergrund Politikfeld-spezifischer Besonderheiten den zuvor (im Kapitel 2) skizzierten Verlauf von Problemlösungsprozessen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik zu erklären (Abschnitt3.3).

Die arbeitsmarktpolitische Entwicklung nach der deutsch-deutschen Vereinigung ist maßgeblich durch die institutionelle Logik des Finanzierungssystems²² der Arbeitsmarktpolitik geprägt worden — nämlich zum einen durch die Beitragsfmanzierung und zum anderen durch Zahlungsverpflichtungen des Bundes im Falle eines Haushaltsdefizits bei der Bundesanstalt für Arbeit und zur Finanzierung der Arbeitslosenhilfe

Im folgenden Kapitel sollen die bei arbeitsmarktpolitischen Instrumenten nach der deutsch-deutschen Vereinigung vorgenommenen Veränderungen unter den Fragestellungen näher betrachtet warden,

Die Akteure des arbeitsmarktpolitischen Feldes trafen ihre Entscheidungen auf der Grundlage von institutionellen Strukturen, wie sie vor der Vereinigung bestanden. Dabei handelte es sich in erster Linie um politischen Institutionen im Sinne von „Regelsystemen der Herstellung und Durchführung verbindlicher, gesamtgesellschaftlich relevanter Entscheidungen und Instanzen der symbolischen Darstellung von Orientierungsleistungen einer Gesellschaf“ (Göhler 1994, 39). Als Regelsysteme steuern Institutionen die Entscheidungsfmdung politischer Akteure und als symbolische Instanzen dienen sie der sozialen Integration. Dies geschieht in der Form gemeinsamer Identitäten. Das „Wir-Bewußtsein“ stellt den Akteuren ein Set kollektiv geteilter Annahmen über die Gesellschaft zur Verfügung, die ihr Handeln begrenzen. Auch diese Dimension politischer Institutionen dient der Steuerung politischen Handelns.

Die folgende Analyse der arbeitsmarktpolitischen Entscheidungen seit der Vereinigung untersucht die Konflikt- und Konsensprozesse, unter denen sie zustande kamen. Dabei wird sich zeigen, daß vor allem zwei kulturelle Rahmungen der Entscheidungsprozesse von Bedeutung waren — nämlich die Kraft eines national gestimmten vereinigungspolitischen Diskurses und — damit zusammenhängend — die vorübergehende Wiederbelebung des „wohlfahrtsstaatlichen Konsenses“. Der sich dadurch entwickelnde Prozeß der deutschen Vereinigung im arbeitsmarktpolitischen Feld läßt sich in vier Phasen unterteilen:

Wie ist der Geltungsbereich institutioneller Handlungsimperative abzustecken? Wie weitgehend ist Handlungsautonomie von Akteuren in Politikprozessen zu unterstellen? Wie sind handlungsleitende endogene (akteurseigene) Motive zu bestimmen? Das sind Fragen, die die politikwissenschaftliche Debatte durchdringen (vgl. u.a. Czada/Windhoff-Héritier 1991). Mit ihnen sind grundlegende methodologische Problemstellungen innerhalb der Sozialwissenschaften angesprochen, wie sie auch bei einer Klärung des Verhältnisses zwischen dem Strukturaspekt und dem Prozeßhaften des Politischen (vgl. dazu etwa Peters 1993) oder bei der Thematisierung von Vermittlungsmöglichkeiten zwischen systemtheoretischen und akteurs-/handlungstheoretischen Betrachtungsweisen auftauchen (vgl. dazu etwa Braun 1993).