Policy Campaigning – Politikvermittlung in der Referendumsdemokratie

Eine Übersicht über die Verbreitung und Qualität der direkt-demokratischen Instrumente s. Kaufmann et al. (2009, S. 207ff.)

Zu „Europa als Herausforderung für die Demokratie“ vgl. den Beitrag von Katja Gentinetta in diesem Band.

Der Schweizer Souverän hat der Volksinitiative „Gegen den Bau von Minaretten“ mit einem Ja-Stimmenanteil von 57,5 Prozent (Volksmehr) im November 2009 zugestimmt. Ebenfalls hat eine überwiegende Mehrheit der 26 Kantone (Ständemehr) zugestimmt. Die Schweizer Bundesverfassung ist nun ergänzt um den Art. 72 Abs. 3 „Der Bau von Minaretten ist verboten“. Ein Jahr später, im November 2010 stimmten Volk (52,9 %) und Kantone (15 Kantone, 5 Halbkantone) der Volksinitiative „Für die Ausschaffung krimineller Ausländer“ zu.

Bei Volksbegehren, die als Initiative lanciert worden sind, kann das Parlament einen sogenannten Gegenvorschlag ausarbeiten. Er soll dem Begehren der Initianten entgegenkommen. Erachten die Initianten diesen als ausreichende Lösung, kann die Initiative zurückgezogen werden; es folgt keine Volksabstimmung. Wird die Initiative nicht zurückgezogen, kommen sowohl die Initiative als auch der Gegenvorschlag zur Abstimmung.

Das politische System der Schweiz unterscheidet zwischen obligatorischem (oR) und fakultativem Referendum (fR). Bei Verfassungsänderungen, die Regierung und Parlament beschließen, oder im Falle des Beitritts zu bestimmten internationalen Organisationen (z. B. UNO) kommt das obligatorische Referendum zur Anwendung – solche Entscheide sind letztinstanzlich immer Volksentscheide (vgl. Bundeskanzlei BK 2010, S. 16ff.).

Ein Beispiel: Während des Wahlkampfs 2011 lancierte beispielsweise die FDP Schweiz die Volksinitiative „Bürokratie-Stopp!“. Die Partei reichte nach eigener Auszählung zwar eine ausreichende Anzahl Unterschriften bei der Bundeskanzlei (Unterschriftenprüfstelle) ein. Die Initiative scheiterte jedoch nach Überprüfung der Unterschriftenanzahl durch die Behörde. Zu viele Unterschriften waren ungültig, weil z. B. die Unterschriftenbögen mangelhaft kopiert oder unvollständig ausgefüllt waren. Die FDP Schweiz gilt als die Staatsgründer- und Regierungspartei in der Schweiz und zählt damit nicht in erster Linie zu den Initiativkräften im Lande.

Im politischen Kontext ist Professionalisierung „eine über kommunikatives Routinehandeln hinausgehende Aktivität, bei der methodisches, mitunter wissenschaftliches Wissen und praktische Fertigkeiten von Personen oder Personengruppen (die nicht notwendigerweise dem politischen System zuzuordnen sind) differenziert, zielkonzentriert und systemimmanent eingesetzt werden“ (Kamps 2007, S. 72).

1874 Erweiterung der Volksrechte um das fakultative Gesetzesreferendum, 1891 Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung, Einführung und Erweiterung des Staatsvertragsreferendums, das eine direkte Mitsprache in der Außenpolitik ermöglicht, in den Jahren 1921, 1977 und 2003 (weiterführend Kaufmann et al. 2009, S. 158).

Das Interesse der Bevölkerung ist nicht zu allen Themen gleich groß. Longchamp und Rousselot (2010, S. 223) bemerken, „die Stimmberechtigten […] fokussieren ihr Interesse auf Themen, die für sie direkt relevant, d. h. prädisponiert sind“. Die Relevanzzuschreibung für einen Abstimmungsgegenstand wird, neben der persönlichen Involviertheit, auch von der Intensität der Kampagnenführung und/oder dem Maß der medialen Berichterstattung beeinflusst.

Vgl. auch den Beitrag von Klaus Kamps und Heike Scholten in diesem Band.

Dies lässt sich beispielsweise an der Ausgestaltung des Rentensystems der Schweiz – AHV (Alters- und Hinterlassenenversicherung) und BVG (Berufliche Vorsorge) – zeigen: Seit 2000 wurden in diesem Kontext vier Volksinitiativen (VI) und zwei fakultative Referenden (fR) eingereicht. In allen Fällen hat sich das Volk gegen die Vorlagen entschieden – das Policy-Building läuft weiter.

Diese stabilen Argumentationsmuster sind wiederum Grundlage für die Entwicklung von Prädispositionen.

Eine Ausnahme in der jüngeren Zeit ist die eidgenössische Volksinitiative „Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter“. Zwei Frauen – Mutter und Tante eines Opfers –haben „den Alleingang gewagt“, wie der „Beobachter“ (18/04) titelte. Die Initiative wurde mit 56,2 Prozent Ja-Stimmen und einem Mehr der Kantone angenommen. Ähnliches gilt für die Volksinitiative „gegen die Abzockerei“, die ausufernde Vergütungen des Topmanagements in börsenkotierten Unternehmen stoppen will. Sie wurde vom Geschäftsführer des Schweizer Naturkosmetikunternehmens Trybol AG, Thomas Minder, im Februar 2008 eingereicht und beschäftigt seither Politik, Wirtschaft und Öffentlichkeit in einem bisher wohl nie dagewesenen Maße (vgl. auch www.​volksinitiative-gegen-die-abzockerei.​ch/​). Eine Übersicht über die wichtigsten Akteure der direkten Demokratie siehe auch Kaufmann et al. (2009, S. 180.)

Ein Beispiel: die Aktion für eine Unabhängige und Neutrale Schweiz (AUNS).

Dieser sprunghafte Anstieg ist im Zusammenhang mit einem Strukturwandel der Öffentlichkeit zu sehen, „der den medienwirksamen Aktionsformen […] bessere Resonanzchancen vermittelt, als die noch verstärkt durch parteipolitische Selektionslogiken gesteuerte mediale Kommunikation zuvor“ (Imhof 2006, S. 15). Waren bis zu den 1990er-Jahren oft soziale Bewegungen und NGO Meister dieser Kommunikationsform, veränderten seither mehr und mehr auch etablierte politische Akteure ihren Kommunikationsstil in Richtung medienwirksamen Eventmanagements, Personenzentrierung und Konfliktinszenierung.

Opposition als Alleinstellungsmerkmal in der Referendumsdemokratie bringt einem Akteur den Vorteil der größeren Redezeit, denn das Pro und Kontra soll in ausgewogenem Verhältnis öffentlich vertreten werden können. Das heißt, dass sich Akteure, die sich in einer Allianz für oder gegen eine Vorlage engagieren, die Redezeit teilen müssen.

Die schweizerische Landesregierung wird von der Vereinigten Bundesversammlung (Nationalrat und Ständerat) gewählt. Die Gesamterneuerungswahl findet alle vier Jahre nach den Parlamentswahlen statt. Dabei werden Bundesratsmitglieder entweder für eine weitere Amtszeit bestätigt oder neue Personen in die siebenköpfige Regierung gewählt. Unbesehen der Wähleranteile belief sich die Zusammensetzung des Bundesrates in den Jahren 1959 bis 2003 parteipolitisch unverändert: FDP, CVP und die SP je zwei Sitze, ein Sitz für die SVP – so lautete die Zauberformel (2:2:2:1) in der schweizerischen Konkordanzdemokratie.

Im Juli 2011, rund drei Monate vor den Parlamentswahlen, begann die SVP, begleitet von einer intensiven, schweizweiten Plakatkampagne, mit der Unterschriftensammlung für die Eidgenössische Volksinitiative „Gegen Masseneinwanderung“.

Es zeichnet sich ab, dass Volksinitiativen mit besonders hohem symbolischen Gehalt (z. B. Minarett-Initiative) und/oder persönlicher Betroffenheit (z. B. Unverjährbarkeitsinitiative, Initiative Schutz vor Rasern) sowohl im Unterschriftenstadium als auch an der Urne erfolgreich sind.

Weiße Schafe auf rotem Grund, die ein schwarzes Schaf von ebendiesem vertreiben, zierten das Plakat. Damit wurde die Botschaft, dass kriminelle Ausländer keinen Platz in der Schweiz haben sollen, für einige Kommentatoren und Akteure zu pietätlos illustriert. Im Kanton Basel-Stadt wurde gar ein Plakatverbot ausgesprochen. Zur Freude der Initianten führte das zu medialer Berichterstattung und emotionsgeladenen Diskussionen.

In Form des sogenannten Vernehmlassungsverfahrens wird die Verwirklichungschance eines Gesetzes quasi vorgeprüft. Einbezogen in das Verfahren ist ein breites Akteursspektrum. Jeder kann schriftlich Stellung nehmen. Nach Auswertung dieser Stellungnahmen durch die Verwaltung wird ein Gesetzentwurf erarbeitet, der gemeinsam mit einer kommentierenden Botschaft in die parlamentarische Beratung geht. Bereits hier kann sich eine mögliche Umstrittenheit abzeichnen, die je nachdem zu einem späteren Zeitpunkt, falls Regierung und Parlament keine akzeptable Korrektur vorgenommen haben, in einem Referendum münden kann.

Vgl. auch das Gespräch mit Kurt Imhof in diesem Band.

„Issues-Management soll das öffentliche Umfeld eines Akteurs systematisch beobachten, relevante Themen (Issues) herausfiltern und sie mit konkreten Maßnahmen im Sinne der Organisationsziele beeinflussen“, so die Ausführungen von Eisenegger und Künstle in diesem Band.

Kamps (2007, S. 25) beschreibt politisches Kommunikationsmanagement als „die Ausrichtung, Steuerung und Kontrolle, die strategische Planung und den operativen Einsatz von Kommunikation durch politische Akteure mit dem Anspruch und Ziel, eigene Positionen und Interessen allgemeinverbindlich durchzusetzen.“.

Vgl. auch den Beitrag von Pascal Gentinetta in diesem Band.

Ein Beispiel: Im Nachgang zur Katastrophe von Fukushima hat die Schweiz 2011 den Atomausstieg beschlossen. Dieser von Exekutive und Legislative im Grundsatz gefällte Entscheid ist dennoch umstritten, besonders im Hinblick auf die konkrete Umsetzung. Das zuständige Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK schickt im September 2012 die Botschaft zur „Energiestrategie 2050“ in die Vernehmlassung. Diese basiert notwendigerweise auf zahlreichen Studien und Expertisen, die bereits am 6. Oktober vom „Tages-Anzeiger“ („Leuthards Ziele widersprechen sich“) in Zweifel gezogen wurden. Nicht nur von offizieller Seite werden Fakten präsentiert, um für den Entscheid volkswirtschaftliche und ökologische Konsequenzen argumentativ auf den Tisch zu legen. Verschiedene Akteure haben sich ebenfalls mit Studien in Stellung gebracht (z. B. der Verband Schweizerischer Elektrizitätsunternehmen mit seiner Studie „Wege in die neue Stromzukunft“ oder swisscleantech mit der „Cleantech Strategie“, die auf einem von der Beratungsfirma Ernst & Young geprüften Energiemodell basiert). Der Dachverband der Schweizer Unternehmen economiesuisse zieht bereits am Tag der Eröffnung des bundesrätlichen Vernehmlassungsverfahrens eine „durchzogene Bilanz“ und fordert gar „einen besseren Einbezug des Volkes“ und „eine direkt-demokratische Legitimation auf Verfassungsebene“.

Ein Beispiel: Die „CO₂-Kampagne“ der swisscleantech Association anlässlich der Revision des CO₂-Gesetzes in der Schweiz im Jahr 2011. Die Aktivitäten sind gut dokumentiert unter www.​swisscleantech.​ch/​politik/​co2-kampagne/​.

Ein Beispiel: Vor der Wahl 2007 wurde von der SVP Schweiz die Volksinitiative „Für die Ausschaffung krimineller Ausländer“ lanciert und sie beschäftigt die Institutionen fünf Jahre später immer noch. Eingereicht wurde die Initiative im Februar 2008. Danach war es Aufgabe des Bundesrates, eine Botschaft zu publizieren, in der u. a. eine Beurteilung der Initiative vorgenommen wurde und die dann mit der Initiative in die breite Vernehmlassung und anschließend in die parlamentarische Beratung ging. Das erfolgte zwischen Juni 2009 und Juni 2010. Zur Abstimmung kamen die Initiative und ein Gegenvorschlag. Die Begründung dafür, den Gegenvorschlag des Bundesrates und der Mehrheit vor allem der bürgerlichen politischen Parteien anzunehmen und die Initiative abzulehnen, war die unmöglich völkerrechtlich konforme Umsetzbarkeit der Initiative. Im November 2010 wurde die Initiative dennoch angenommen. Der Bundesrat ist damit zur Umsetzung verpflichtet. Nach Lesart der Initianten orientiert sich diese zu stark am Gegenvorschlag, der in der Volksabstimmung abgelehnt wurde. Daraufhin haben die Initianten jetzt für die „Ausschaffungsinitiative“ eine „Durchsetzungsinitiative“ (VI „Zur Durchsetzung der Ausschaffungsinitiative krimineller Ausländer“) lanciert. Diese formuliert exakt, wie „kriminelle Ausländer ohne Wenn und Aber rasch ausgeschafft werden können“ (vgl. www.​durchsetzungsini​tiative.​ch).

Konkordanz geht zurück auf lateinisch „concordare“ und meint „übereinstimmen“. In der politischen Systemlehre bedeutet Konkordanz, dass alle relevanten Kräfte in der Regierung vertreten sind und zusammenwirken, statt in der Regierungsverantwortung in Konkurrenz zu stehen (Klöti 2002, S. 164). Die Konkurrenzdemokratie ist das Gegenstück zur Konkordanzdemokratie, in der die relevanten politischen Kräfte wechselweise von Zeit zu Zeit in der Regierungsverantwortung oder der Oppositionsrolle agieren.

Ein Beispiel: Innenpolitisch waren für die Umsetzung des bilateralen Wegs Schweiz – EU mit freiem Personenverkehr die sogenannten flankierenden Maßnahmen (Arbeitsmarktregulierung) der strategische Hebel, um die Gewerkschaften auf der Pro-Seite zu wissen.

Eigentlich als Nebenprodukt der direkten Demokratie ist in der Schweiz mit den Abstimmungsresultaten, die auf Gemeindeebene erfasst werden, eine sozialwissenschaftliche Datensammlung entstanden, die weltweit einzigartig ist und die Erforschung der Entwicklung politischer Einstellungen und Werte in räumlicher Auflösung für ein Staatswesen ermöglicht. Leuthold und Hermann (2003) haben daraus die politische Landkarte der Schweiz entwickelt. Sie zeigt die Positionierung jeder Gemeinde in der Schweiz im politischen Koordinatensystem.

Vgl. den Beitrag von Claude Longchamp in diesem Band.

Ein Beispiel: Gegen das sogenannte „Steuerpaket“ (Bundesgesetz über die Änderung von Erlassen im Bereich der Ehe- und Familienbesteuerung, der Wohneigentumsbesteuerung und der Stempelabgaben) wurde von linker Seite und den Kantonen das Referendum ergriffen. In der Nachanalyse zur Volksabstimmung ging – neben anderen Motiven, Nein zu stimmen – auch hervor, dass das Steuerpaket zu viele unterschiedliche Maßnahmen enthielt (vgl. VOX 83).

Als Nicht-EU-Mitgliedstaat verfolgt die Schweiz eine Europapolitik auf der Grundlage von bilateralen sektoriellen Abkommen. Konkrete Fragen und Anliegen werden mit der EU durch Verträge in klar umgrenzten Bereichen geregelt. Nach der Ablehnung des Beitritts zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) 1992 durch das Schweizer Stimmvolk haben die Schweiz und die EU u. a. 1999 die Bilateralen I (sieben Abkommen) unterzeichnet. Ihnen folgten 2004 die Bilateralen II (acht Abkommen und ein Schriftwechsel). Diese Abkommen schaffen einen weitgehenden gegenseitigen Marktzugang und sind Grundlage für eine enge Kooperation zwischen der Schweiz und der EU (vgl. Integrationsbüro EDA/EVD 2011). Ausführlicher zu den Abstimmungskampagnen „Bewährte Bilaterale“ in der Schweiz vgl. den Beitrag von Heike Scholten in diesem Band.

Stücheli-Herlach und Perrin (2013) verstehen unter Public Storytelling „eine wesentliche Form der Entstehung und Gestaltung von gesellschaftlichem Sinn in öffentlichen Diskursen. Storytelling bedeutet die Gestaltung und Deutung eines Kommunikationsangebotes als Story, um die Produktion erfolgsorientiert zu gestalten und die Rezeption (Aufmerksamkeit und Verstehen) zu lenken. Eine Story ist ein Zeichenkomplex, der auf einen sozialen Zusammenhang verweist, indem er vertraute Textrollen, Schauplätze, Handlungen, Perspektiven, Motive und unerwartete Ereignisse nach bestimmten Regeln (Emplotment) miteinander verknüpft.“.

Zu jeder Volksabstimmung, also maximal vier Mal im Jahr, publiziert die Bundeskanzlei im Auftrag der Schweizer Regierung das sogenannte Bundesbüchlein. Diese Informationsbroschüre wird jedem Stimmbürger (rund 5,3 Millionen) mit den schriftlichen Stimmunterlagen über die Gemeinden per Post zugesandt. Das Abstimmungsbüchlein beinhaltet die Abstimmungsvorlagen im Wortlaut, die Erläuterungen des Bundesrates zu den Abstimmungsvorlagen, die Argumente von Befürwortern und Gegnern sowie die Abstimmungsempfehlungen von Bundesrat und Parlament (Bundeskanzlei 2011, S. 94). Nach wie vor hat das Bundesbüchlein einen hohen Stellenwert für die Meinungs- und Willensbildung in der Stimmbevölkerung. Gemäß einer Langzeitstudie (VOX-Trend Jahresbericht 2012) wird das Bundesbüchlein von 70 Prozent der Stimmbürger genutzt und genießt dabei eine hohe Glaubwürdigkeit.

Ein Beispiel: 2005 haben die Stimmbürger über die Assoziation der Schweiz zum Schengen-Raum abgestimmt. Die Vorlage wurde sowohl vom Ja- als auch vom Nein-Lager als Sicherheitsvorlage positioniert. Während die Gegner behaupteten, Schengen/Dublin mache die Schweiz unsicher, behaupteten die Befürworter, Schengen/Dublin mache die Schweiz sicherer. Das Ja-Lager überzeugte den Souverän. Der Kampagnenabsender war das Justiz- und Polizeiforum „Bürgersicherheit mit Schengen/Dublin“. Mitglieder des Forums waren die Polizei- und Justizdirektoren der Kantone, Polizeikommandanten und Polizisten – also diejenigen, deren Profession die öffentliche Sicherheit ist.

Ein Beispiel: Der Fall „Chaim Nissim“. Nissim, grüner Politiker und langjähriger Genfer Grossrat war Miturheber der beiden Anti-Atom-Initiativen „Strom ohne Atom“ und „Moratorium Plus“, über die der Schweizer Souverän am 18. Mai 2003 zu entscheiden hatte. 14 Tage vor dem Abstimmungstermin outete sich Nissim, vor 21 Jahren Schüsse mit einem russischen Raketenwerfer auf die Baustelle des Atomkraftwerks Creys-Malville nahe Genf getätigt zu haben. Dieses Outing wurde in der Schlussphase der Kampagne zum Eigentor der Kernkraftgegner: Nachdem der „Tages-Anzeiger“ den Fall in der Deutschschweiz redaktionell publik gemacht hatte, lag es nahe, dass das gegnerische Lager diese Gelegenheit nutzte, um im gekauften Raum mit plakativen Inseraten, die den Titel „Ökoterrorist im Anti-Atom-Komitee“ trugen, Anschlusskommunikation zu erzeugen.