Ministerialbürokratien in westlichen Demokratien

„Hinter verschlossenen Türen verhandelt der Bundeskanzler mit der Saatgutindustrie. Für diese grundlegende Entscheidung muss sich die Regierung selber Kompetenz erarbeiten. US-Präsident Bill Clinton und Großbritanniens Premier Tony Blair und ihre jeweiligen Berater sind gut mit der Materie vertraut — und kamen zu unterschiedlichen Ergebnissen. In Deutschland dagegen sind die wichtigen Gentechnik-Entscheidungen an Abteilungsleiter und parlamentarische Staatssekretäre in verschiedenen Ministerien delegiert, die uneins sind. Die Regierung muss sich eine eigene Meinung bilden und entscheiden. Laue Kompromisse helfen keinem“ (Financial Times Deutschland, 22.6.2000, S. 29. Es droht der Gen-Konsens).

Die Diskussion des Forschungsdesigns gliedert sich in die folgenden Teile: Im ersten Unterabschnitt wird geklärt, warum für die Beantwortung der Frage nach dem Einflusspotenzial von Bürokratien ein vergleichendes und quantifizierendes Design gewählt wurde. In diesem Zusammenhang wird auch die Länderauswahl begründet und eine Erläuterung für das methodische Vorgehen bei der Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse gegeben. Dem folgt eine kritische Reflek-tion der Probleme, die die quantitativ-vergleichende Methode bei der Untersuchung von Ministerialbürokratien mit sich bringt. Der zweite Unterabschnitt ist der Erläuterung des Stellenwertes der formalen Modellierung bürokratischen Einflusses für die vorliegende Arbeit gewidmet. Im dritten Schritt wird schließlich das Konzept der „Rechtstradition“ eingeführt. Dabei werden vier unterschiedliche Rechtstraditionen beschrieben. Mit Hilfe der Rechtstraditionen sollen theoretische Modellierung und Operationalisierung bei der Darstellung der empirischen Ergebnisse (Kapitel 5) einer Plausibilitätsprüfung unterzogen werden, da auf der Basis der vorhandenen Daten eine direkte statistische Prüfung der Einflussmodelle nicht möglich ist.

Die Darstellung in diesem Kapitel verfolgt die Absicht, einen bei-spielorientierten Überblick über die Möglichkeiten bürokratischer Politikbeeinflussung zu geben. Dabei soll eine „Landkarte“ entstehen, die die Orientierung im folgenden Kapitel 4 erleichtert, in welchem die Einflusswege der Bürokratie detailliert in formalen Modelle beschrieben werden. Dieser Arbeitsteilung entsprechend, wird hier nur wenn unbedingt nötig mit Bezügen auf die Literatur gearbeitet. An Stelle dessen finden sich, wo angebracht, Verweise auf die jeweiligen Abschnitte im Kapitel 4.

Im dritten Kapitel wurden drei Arten bürokratischer Politikbeeinflussung in Grundzügen dargestellt. In diesem Kapitel sollen diese Einflusswege detailliert modelltheoretisch erläutert werden. Verbunden mit der Darstellung der Modelle ist die Diskussion der Operationali-sierung der theoretischen Konstrukte. Die Umsetzung der Modelle in Messkonzepte verlangt große Aufmerksamkeit, weil für den Gegenstandsbereich der Ministerialverwaltung bislang nicht von der Existenz empirischer Indikatoren ausgegangen werden kann, die sich in der Forschung etabliert haben.

In den vorangegangenen beiden Kapiteln wurde zunächst beispielhaft und dann theoretisch gezeigt, wie Ministerialbürokratien politische Entscheidungen beeinflussen können. Jetzt sollen empirische Beschreibungen für die Untersuchungsländer entsprechend der Operationalisierung der Modelle in Kapitel 4 präsentiert und eine Klassifikation der Länder nach der Einflussstärke ihrer Bürokratien erarbeitet werden.

Ausgehend von der Feststellung, dass Regierungsbürokratien in demokratisch regierten entwickelten Industrieländern ein unerlässlicher Funktionsbestandteil des Regierungssystems sind, wurde in der Einleitung dieser Arbeit die Frage gestellt: Wie groß ist das Potenzial von Ministerialbürokratien in entwickelten westlichen Demokratien zur Beeinflussung politischer Entscheidungsprozesse? Diese Frage wurde in zwei Teilaspekte untergliedert: