Öffentliches und privates Management

Das Motto des vorliegenden Bandes stammt von Wallace Sayre, einem amerikanischen Verwaltungswissenschaftler und Administrator aus der Zeit des New Deal, der dieses „Gesetz“ — „public and private management are fundamentally alike in all unimportant respects“ — (ohne Fragezeichen) formulierte, nachdem er an der Cornell Universität in den zwanziger Jahren half, eine School of Business and Public Administration zu gründen. Der Aphorismus wurde also vor 70 Jahren in die Welt gesetzt — offenbar handelt es sich um ein altes Problem, aber das haben die interessanteren Probleme der Sozialwissenschaften so an sich: Sie werden nicht „gelöst“, sondern sie spuken wie echte Gespenster immer wieder herum, auch und gerade wenn man meint, man hätte sie ein für allemal begraben.

Seit etwa 1990 wogt eine umfassende Modernisierungswelle durch die deutsche Verwaltung, vor allem auf der kommunalen Ebene (Reichard, Wollmann 1996). Die Modernisierungsaktivitäten sind in erster Linie mit dem Verwaltungsmanagement befaßt: Es werden sogenannte „Neue Steuerungsmodelle“ entwickelt und eingeführt (Reichard 1994b). In Anlehnung an den generellen internationalen Entwicklungsprozeß bildet sich auch in Deutschland ein Konzept des „Public Management“ heraus (Budäus 1994). Beim Aufbau dieses Konzeptes werden teilweise massive Anleihen in der Lehre und Praxis des privatwirtschaftlichen Managements aufgenommen, die als nicht ganz unproblematisch zu beurteilen sind. Einige Einschätzungen der Problemlage von kritischen Wissenschaftlern:

In einer beiläufigen Bemerkung hat C.F.v. Weizsäcker auf etwas scheinbar ganz Einfaches hingewiesen: „Was wir erleben, ist glaubhafter, als was wir behaupten.“ In einer Zeit häufig recht gewagter Hypothesen und Behauptungen ist dies bei einer kritischen Sicht auf „privatwirtschaftliche Vorbilder für den öffentlichen Sektor“ wichtig zu beachten.

Die Frage, inwieweit sich öffentliches und privates Management voneinander unterscheiden, hat sicherlich unmittelbar etwas mit der konkreten Aufgabenstellung in den betreffenden Institutionen sowie mittelbar mit ihrem Zweck und mit ihrer Legitimationsbasis zu tun. Komplementär dazu stellt sich die mindestens genauso spannende Frage, was die jeweiligen Institutionen miteinander verbindet. Beides zugleich sind zentrale und klassische Fragen der Organisationsforschung, z.B. im Hinblick auf profit- und non-profit-Organisationen, gouvermentale und nicht-gouvermentale, nationale und internationale Organisationen.

Die Überwachung ist — neben der Planung und Realisation — eine notwendige Grundfunktion der Leitung (Führung) von öffentlichen und privaten Organisationen (Institutionen) jeglicher Art. Ihre Notwendigkeit läßt sich sachlogisch und verhaltensbezogen begründen. Ihre sachlogische Begründung ergibt sich aus der Unsicherheit zukünftiger Entwicklungen, die anders als geplant eintreten können. Die verhaltensbedingten Überwachungsmaßnahmen resultieren aus der in jeder Organisation unvermeidlichen Delegation von Entscheidungen in Verbindung mit den bekannten menschlichen Unzulänglichkeiten. Ziel der Überwachung ist es deshalb, festzustellen, ob die Ergebnisse des Handelns mit den Planungen übereinstimmen, um aus den Abweichungen zu lernen und ggfs. korrigierende Maßnahmen ergreifen zu können. Die wichtigsten Mittel der Überwachung sind zum einen Kontrollen, die in einem Internen Kontrollsystem (IKS) möglichst systematisch aufeinander abgestimmt und zusammengefaßt sein sollten, und zum anderen interne und externe Prüfungen.

Diese Überlegungen sind einzuordnen als ein Beitrag zur Debatte über die Bedeutung von nichtökonomischen Motiven wirtschaftlichen Handelns bzw. über die Einbettung von Organisationen des Wirtschaftssystems in soziale Beziehungen (Polanyi 1978, Granovetter 1985). Gemeinwohlbezüge gehören zu den nichtökonomischen Motiven, in die wirtschaftliches Handeln eingebettet ist. Sie begrenzen den Untemehmenszweck, Profit für die Eigentümer zu erzielen, durch externe Regelungsziele. Das betrifft zunächst nicht nur öffentliche oder gemeinwirtschaftiche Unternehmen. Auch den Privatunternehmen sind Gemeinwohlbezüge besonders deutlich in rechtlichen Vorschriften vorgegeben: Art. 14 GG zur Sozialpflichtigkeit des Eigentums, Arbeitsschutz, Umweltschutz, Publizitätspflichten oder Mitbestimmung. Bei staatlichen Unternehmen bzw. im öffentlichen Dienst ist die Orientierung auf das Gemeinwohl teilweise ausdrücklicher Betriebszweck.

Länger noch als der traditionellen öffentlichen Verwaltung bläst der Wind den öffentlichen Unternehmen ins Gesicht. Bahn und Post sind zumindest von der Organisationsform keine Verwaltungen mehr, sondern als Aktiengesellschaften zunächst formal privatisiert, selbst wenn sie sich, wie im Falle der Bahn, als Eigentum noch ganz in der Hand des Bundes befinden. Über die formale Privatisierung hinaus hat der Börsengang der Deutschen Telekom sehr rasch zu einer „materialen“ Privatisierung geführt und durch eine breite Streuung der Aktien auf eine Vielzahl von Kleinaktionären die Telekom vielleicht auf eine direktere Weise zu einem „öffentlichen“ Unternehmen gemacht, als sie es als staatliche Verwaltung bzw. staatliches Unternehmen bisher war.

Aufsichtsräte sind Kontrollorgane innerhalb von Unternehmen privaten Rechts. Je nach Rechtsform (d.h. meist GmbH oder AG), anzuwendendem Mitbestimmungsrecht und Ausgestaltung der Unternehmenssatzung nehmen Aufsichtsräte in unterschiedlichem Maße Aufgaben der vorhergehenden, mitschreitenden, nachträglichen, sogar der mitwirkenden Kontrolle wahr (Machura 19936). Kontrolle wird hier im Sinne des sozialwissenschaftlichen Kontrollbegriffs (Frese/Simon 1987, S. 1247) als Gesamtheit sozialer Prozesse zur Handlungsbeeinflussung verstanden. Von „mitwirkender Kontrolle“ wird gesprochen, wenn sich ein Kontrollträger im Zuge mitschreitender Kontrolle an Entscheidungen über die Handlungsvollzüge beteiligt. Das ist zum Beispiel bei den zustimmungspflichtigen Geschäften (§ 111 Absatz 4 Satz 2 AktG) der Fall, die vom Beschluß des Aufsichtsrats abhängen. Da sich — offenbar in weiter zunehmendem Maße — die öffentliche Hand bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben der Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmen bedient, rücken Aufsichtsräte in eine wichtige politische Funktion.

Überlegungen der Systemtheorie und Argumente aus dem politischen aber auch alltäglichen Diskurs finden in einem Punkt eine deutliche Überschneidung: Betont die Systemtheorie die Bedeutung eines bestimmten Eigensinns für Legitimation, Steuerung und letztlich Konstitution eines Systems (hier: Organisation), verweisen im Kontext öffentlicher Unternehmen relevante Stakeholder auf besondere Aufgaben dieser Organisationen, die aus der Zuordnung zur politischen Sphäre abgeleitet werden.