Ordnungspolitische Ausnahmebereiche

Das Wirtschaftssystem der Bundesrepublik Deutschland ist durch die generelle Entscheidung für eine marktliche Koordination und wettbewerbliche Steuerung gekennzeichnet. Dennoch gibt es zahlreiche Wirtschaftsbereiche, die von dieser ordnungspolitischen Grundsatzentscheidung ausgenommen sind. So wird die marktwirtschaftliche Koordination und Steuerung in einer Reihe von Branchen durch eine staatliche Regulierung eingeschränkt oder ersetzt. Weiterhin sind zahlreiche Wirtschaftszweige von den zum Schutz des Wettbewerbs im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) erlassenen allgemeinen Vorschriften teilweise oder vollständig freigestellt (wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche) ¹. Wirtschaftsbereiche, die der staatlichen Regulierung unterliegen und/oder von den allgemeinen Vorschriften des GWB teilweise oder vollständig ausgenommen sind, sollen im folgenden als ordnungspolitische Ausnahmebereiche bezeichnet werden. Sie stellen den Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit dar. Der Anteil der ordnungspolitischen Ausnahmebereiche an der Wirtschaftsleistung in der Bundesrepublik ist beträchtlich. So wird ein Drittel der gesamten Bruttowertschöpfung in Wirtschaftszweigen erbracht, in denen der Staat mindestens zwei Wettbewerbsparameter durch Interventionen stark beeinflußt².

Der Begriff der „staatlichen Regulierung“ wurde bereits 1878 von Emil Sax in den deutschen Sprachraum eingeführt¹ Danach geriet der Begriff der staatlichen Regulierung in der Bundesrepublik weitgehend in Vergessenheit, wenngleich sich die deutschen Ökonomen immer mit dem von Sax früher so bezeichneten Phänomen insbesondere in Branchenstudien kritisch auseinandergesetzt haben². Sie belegten es lediglich mit anderen Namen, wie beispielsweise „staatliche Interventionen“ oder „staatliche Eingriffe“. In den letzten Jahren fand der Begriff der staatlichen Regulierung nun auch wieder Eingang in die wirtschaftswissenschaftliche Diskussion der Bundesrepublik, insbesondere durch die Arbeiten von J. Müller/I. Vogelsang (1979) und E. Kaufer (1981), die die US-amerikanische Literatur zu dem Phänomen der regulation aufgearbeitet und daraus Erkenntnisse für die deutsche Regulierungsdiskussion gewonnen haben.

Das wohlfahrtstheoretische Vorgehen zur Ermittlung von Marktversagen und zur Rechtfertigung ordnungspolitischer Ausnahmebereiche ist in der Nationalökonomie weit verbreitet. So stellt v. Weizsäcker fest: „Die sog. normative Theorie der staatlichen Regulierung ist im Prinzip angewandte welfare economics“¹. Im folgenden soll nun analysiert werden, inwieweit die Wohlfahrtsökonomik als Leitbild zur Bestimmung von Marktversagen geeignet ist. Zu diesem Zweck ist das wohlfahrtstheoretische Theoriengebäude kurz zu skizzieren², und es ist zu fragen, welche Definition von Marktversagen sich daraus ergibt. Anschließend muß kritisch geprüft werden, ob sich diese Definition wirtschaftspolitisch verwerten lät.

Nachdem sich das wohlfahrtstheoretische Vorgehen als ungeeignet zur Ermittlung von Marktversagen erwiesen hat, soll im folgenden geprüft werden, inwieweit Konzepte, die die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs in den Mittelpunkt stellen, dazu in der Lage sind.

Neben der Wohlfahrtsökonomik und dem Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs Kantzenbachs sowie dem Koordinationsmängelkonzept Grossekettlers bietet sich Hoppmanns Konzept der Wettbewerbsfreiheit als weiterer möglicher Maßstab zur Ermittlung von Marktversagen an. Hoppmann selbst verwendet den Begriff des Marktversagens in seinen Arbeiten zwar nicht, er setzt sich aber mit der Frage auseinander, unter welchen Bedingungen die Errichtung von Ausnahmebereichen ökonomisch begründet ist. Hoppmann kommt zu dem Schluß, daß die Errichtung von Ausnahmebereichen überall dort angezeigt erscheint, wo der Wettbewerb nicht möglich ist. Darüber hinaus verwenden Brandt und Schröter Hoppmanns Konzept der Wettbewerbsfreiheit zusammen mit weiteren ökonomischen Bedingungen als Grundlage zur Ermittlung von Marktversagen und zur Identifikation von Ausnahmebereichen¹. Sie sprechen immer dann von Marktversagen bzw. von Ausnahmebereichen, wenn bestimmte Voraussetzungen für den Wettbewerbsprozeß, zu denen sie auch das Vorhandensein von Wettbewerbsfreiheit zählen, nicht gegeben sind.

Das politische Marktversagen stellt eine weitere Variante des in der Literatur zu findenden Marktversagensbegriffs dar. Bei der Prüfung der Frage, was darunter im einzelnen verstanden wird, ist festzustellen, daß der Begriff mit unterschiedlichen Inhalten ausgefüllt wird. Im folgenden sind daher zunächst die verschiedenen Definitionen darzustellen. Anschließend erfolgt eine kritische Auseinandersetzung mit den unterschiedlichen Begriffsinhalten. Das dabei gewonnene allgemeine Ergebnis wird schließlich anhand von zwei in der Literatur zu findenden konkreten Beispielen für politisches Marktversagen erläutert. Als Beispiele wählen wir die sich im Markt- und Wettbewerbsprozeß ergebende Einkommensverteilung sowie meritorische Güter.

Der Marktprozeß stellt ein komplexes, evolutorisches Phänomen dar. Auf die sich aus dieser Kennzeichnung ergebenden methodischen Konsequenzen hat insbesondere Hoppmann hingewiesen⁵ So ist es nicht möglich, Einzelvoraussagen über die Ergebnisse des Prozesses zu machen. Der Ökonom muß sich vielmehr auf Muster-Voraussagen und Erklärungen des Prinzips beschränken. Er kann also nur die allgemeinen Eigenschaften des Marktsystems aufzeigen und den Ablauf des Prozesses beschreiben. Was sind jedoch nach Auffassung der neueren Markttheorie die allgemeinen Kennzeichen des Marktprozesses, und wie läßt sich dieser Prozeß beschreiben?

Wie bereits betont, nehmen der Markt- und der Wettbewerbsprozeß in unserem Wirtschaftssystem voneinander verschiedene Aufgaben wahr¹. Der Marktprozeß bewirkt die Koordination dezentral aufgestellter Wirtschaftspläne der Individuen und Unternehmen. Der Wettbewerbsprozeß bestimmt durch die Leistungskontrolle und die Schaffung von Anreizen zur Leistungssteigerung die Effizienz der marktlichen Koordination. Aus diesem Grund erscheint es analytisch sinnvoll, eine Unterscheidung der beiden Prozesse vorzunehmen. Die analytische Trennung des Markt- und Wettbewerbsprozesses hat zur Folge, daß im dritten Teil der Arbeit zwischem dem Marktversagen einerseits und dem Wettbewerbsversagen andererseits unterschieden wird. Nach der Beschreibung des Marktprozesses, der allgemeinen Definition von Marktversagen und der Ermittlung konkreter Marktversagensfälle wenden wir uns jetzt dem Wettbewerbsversagen zu. Analog zum Vorgehen im letzten Kapitel erfolgt zunächst eine Kennzeichnung der Funktionsprinzipien und des Prozeßmusters des Wettbewerbsprozesses aufgrund der Erkenntnisse der neueren Wettbewerbstheorie. Vor diesem Hintergrund nehmen wir dann eine allgemeine Definition von Wettbewerbsversagen vor und ermitteln anschließend konkrete Wettbewerbsversagensfälle.

Von Marktversagen sprechen wir dann, wenn der Marktprozeß die normalerweise zu erwartende Koordinationsleistung nicht erbringt¹⁰. Im folgenden ist zunächst die Frage zu beantworten, welche wirtschaftspolitischen Maßnahmen dem Staat grundsätzlich zur Beseitigung oder Verhinderung dieses Versagens zur Verfügung stehen. Anschließend soll dann anhand der konkreten Marktversagensfälle geprüft werden, ob diese Maßnahmen problemadäquat sind. Es ist also zu analysieren, ob ihr Einsatz geeignet ist, einen funktionsfähigen Marktprozeß zu gewährleisten. Ist dies nicht der Fall, muß weiterhin anhand eines Comparative Institution Approach analysiert werden, welcher alternative Koordinationsmechanismus an die Stelle des versagenden Marktprozesses treten soll.

Wettbewerbsversagen liegt dann vor, wenn der wettbewerbliche Transfer- und Innovationsmechanismus zum Stillstand gekommen ist oder nicht die normalerweise zu erwartenden Wirkungen erbringt und es nicht gelingt, diese Funktionsstörungen durch staatliche Verhaltensverbote zu beseitigen. Im folgenden ist nun zunächst zu prüfen, ob sich diese „echten“ wettbewerblichen Funktionsstörungen durch wettbewerbsfördernde wirtschaftspolitische Maßnahmen beseitigen oder verhindern lassen. Als wettbewerbsfördernd gelten alle wirtschaftspolitischen Instrumente, die den Transfer- und Innovationsmechanismus stärken. Darunter fallen zum einen Maßnahmen zur Marktstrukturverbesserung, wie die Entflechtung und die Senkung von Marktzutritts- und Marktaustrittsschranken, sowie zum anderen entsprechend ausgestaltete Maßnahmen der Kooperations-, Forschungs- und Technologiepolitik sowie der Verbraucherpolitik.

Die Aufgabe der vorliegenden Arbeit bestand in der Beantwortung der Frage, unter welchen allgemeinen, branchenunabhängig formulierten Bedingungen ordnungspolitische Ausnahmebereiche, also wettbewerbspolitische Branchenfreistellungen und/oder staatliche Regulierungsmaßnahmen, aus markt- und wettbewerbstheoretischer Sicht legitimiert sind. Das Ergebnis unserer Analyse kann wie folgt zusammengefaßt werden: