Personalpolitik in schrumpfenden Kommunen

Seit einigen Jahren hat das Thema demografischer Wandel in der deutschen Öffentlichkeit Hochkonjunktur. Massenmedien inszenieren das Thema auf ihre Weise, das heißt in der Regel dramatisch und manchmal moralisierend. So betitelte etwa die Wochenzeitung Die Zeit eine Artikelreihe mit Das kinderlose Land: wie die Demografie unser Leben verändert (auch als Buch: Gaschke 2006). Die Metaphorik um den demografischen Wandel erinnert mitunter an die düstere Prophezeihung vom Untergang des Abendlandes, die zu Beginn des 20. Jahrhunderts von dem Kulturphilosophen Oswald Spengler (1919) entworfen wurde. Er sah sein Werk als einen Versuch, Geschichte vorherzusagen. Die Schlagzeile der Zeit gewinnt ihre Dramatik ebenfalls an der mutmaßlichen Vorhersehbarkeit des kollektiven Schicksals einer Nation. Diese und ähnliche Metaphern einer „Zeitenwende“ (Birg 2001) unterstellen eine direkte Kausalität zwischen Bevölkerungsentwicklung und Gesellschaft und beschwören als Folge eine geradezu apokalyptische Zukunftsvision der Entvölkerung und des Verfalls herauf (z.B. Lachmann 2008). Aber welche sozialen Folgen hat die demografische Entwicklung tatsächlich? Der Historiker Arnold J. Toynbee (1889-1975), der sich explizit als Widersacher Oswald Spenglers sah, formulierte in seinem Hauptwerk A Study of History die These, dass soziale Entwicklungen unter schwierigen Bedingungen ergebnisoffen und durch Gesellschaftsmitglieder gestaltbar seien (Toynbee 1979 [1949]; 1979 [1958]). Diese allgemeine These wird in der vorliegenden Arbeit heuristisch auf das Problem schrumpfender Kommunen angewendet und in spezifizierter Form empirisch geprüft.

Als Ausgangspunkt der Untersuchung gibt dieses Kapitel einen Überblick darüber, wie die Konsequenzen des demografischen Wandels in der Forschungsliteratur eingeschätzt werden. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Darstellung des beschleunigten demografischen Wandels nach der friedlichen Revolution von 1989 in Ostdeutschland und Polen sowie auf (möglichen) Konsequenzen für schrumpfende Kommunen.

Aktuelle Medienberichte, aber auch wissenschaftliche Veröffentlichungen thematisieren die demografische Entwicklung in Deutschland entweder als unumkehrbar und schreiben ihr mehrheitlich negative Folgen zu (anders Struck 2005a) oder sie verneinen, dass demografische Veränderungen soziale Probleme verursachen (Hondrich 2007).

Gegenstand der Untersuchung ist die Frage, wie kommunale Entscheidungsträger schrumpfende Bevölkerungszahlen wahrnehmen, darauf reagieren und wie sie Folgen ihrer Entscheidungen angesichts der demografischen Entwicklung beurteilen. Eine systematische Fallauswahl, die minimal und maximal kontrastierende Vergleiche ermöglicht, basiert auf der Bestimmung institutionell unterschiedlicher Vergleichsregionen einerseits und der Ziehung von demografisch verschiedenen Kommunen andererseits. Die Fallauswahl sowie die Datenerhebung mittels Experteninterviews und deren Auswertung werden in den folgenden vier Abschnitten erläutert.

In Kapitel 2 wurde der demografische Wandel in Ostdeutschland und Polen als unintendierte Folge der Transformation von 1989 dargestellt, der schrumpfende Kommunen mit problematischen Nachfragerückgängen konfrontiert. Anschließend wurde erörtert, welche Formen der Reaktion auf eine schrumpfende Nachfrage theoretisch erwartbar sind (Kapitel 3). In diesem Kapitel wird basierend auf dem Stand der Forschung und statistischer Daten dargestellt, wie institutionelle Rahmenbedingungen der Personalpolitik von Kommunen in den drei Vergleichskontexten strukturiert sind. Damit kann eine grobe Vorstellung der Gelegenheitsstruktur kommunaler Entscheidungen gewonnen werden. Im Unterschied zur vergleichsweise abstrakten Analyse des Theorieteils bereitet dieses Kapitel empirisch gehaltvolles Wissen über das Forschungsfeld auf. Dabei werden Kommunen in Anlehnung an das neoinstitutionalistische Konzept des organisationalen Feldes im Institutionengefüge des jeweiligen Vergleichskontextes verortet.

Das erste empirische Kapitel des vorliegenden Buches widmet sich der grundlegenden Frage, inwiefern Bevölkerungsphänomene in Kommunen überhaupt als relevant angesehen werden, und untersucht genauer, in welchem Bezugsrahmen kommunale Entscheidungsträger Bevölkerungsveränderungen deuten. Dabei gilt es, idealtypisch zwischen einer demografischen und einer naturalwirtschaftlichen Verwendung des Schemas Bevölkerung zu differenzieren. Diese Differenzierung lässt bei der Analyse der Experteninterviews Rückschlüsse auf Mechanismen der Entstehung demografischer Probleme schrumpfender Kommunen zu.

In diesem Kapitel wird untersucht, inwiefern kommunale Entscheidungsträger demografischen Wandel als Problem wahrnehmen und wie sie dessen Ursachen vor dem Hintergrund der jeweiligen institutionellen Rahmenbedingungen der Vergleichskontexte zurechnen. Da Probleme stets einen Handlungsbezug aufweisen, gilt es zudem zu analysieren, welche Gestaltungsmöglichkeiten die jeweiligen Deutungsmuster implizieren.

In diesem Kapitel wird die Frage untersucht, wie Kommunen auf schrumpfende Einwohnerzahlen reagieren. In Kapitel 7 konnte gezeigt werden, dass Kommunen demografische Schrumpfung – anders als dominante Deutungsmuster des öffentlichen Diskurses suggerieren – nicht einheitlich als Problem wahrnehmen und sie selten als eine Situation deuten, in der es keine Handlungsmöglichkeiten gibt. Vielmehr werden Einwohnerzahlen in Kommunen als Näherungswert für Bedarfsplanungen genutzt, die häufig auch personelle Entscheidungen nach sich ziehen (vgl. Kapitel 6). Daher soll in diesem Kapitel untersucht werden, welche personalrelevanten Strategien Kommunen in Situationen schrumpfender Nachfrage verfolgen und wie diese Strategien zu erklären sind.

In diesem Kapitel werden Folgen des demografischen Wandels und kommunaler Bewältigungsstrategien untersucht. Die Analyse konzentriert sich dabei, wie bereits in den vorangegangenen Kapiteln, auf den Umgang mit Schrumpfungsphänomenen in den Vergleichskontexten Ostdeutschland, Westdeutschland und Polen. Das Phänomen demografischer Alterung kommt dabei zum ersten Mal ebenfalls eingehend – allerdings in einem spezifischen Problemzuschnitt – in den Blick. Theoretische Kontrastfolie der Untersuchung bildet die idealtypisch erwartete Reaktionsweise von Kommunen, in Schrumpfungssituationen den regulären Generationenaustausch ihres Personals zu blockieren. Als eine unintendierte Folge dieser Reaktion sind steigende Personalkosten sowie eine verstärkte Alterung der Belegschaft zu erwarten (Differenzierungsthese). Da stark alternde Belegschaften öffentlich und teilweise auch wissenschaftlich problematisiert werden (Börsch-Supan et al. 2005; Wrenn/Maurer 2004), soll in diesem Kapitel überprüft werden, inwiefern kommunale Entscheidungsträger altersassoziierte Probleme der Personalpolitik thematisieren. Da bereits anhand der expansiven Bewältigungsstrategien in Westdeutschland und Polen deutlich wurde, dass demografische Schrumpfung keinesfalls automatisch zu einer Entdifferenzierung der kommunalen Daseinsvorsorge führt, kann die Demografisierungsthese als widerlegt gelten und die Untersuchung sich auf die differenziellen Folgen personalrelevanter Bewältigungsstrategien konzentrieren. Die theoretische Konzeption organisationsdemografischer Alterung als eine Folge des Umgangs mit Schrumpfung wird im folgenden Abschnitt dargestellt.

Das abschließende Kapitel fasst die Ergebnisse der Untersuchung unter Rückbezug auf die Ausgangshypothesen zusammen, diskutiert besonders interessante Aspekte vertiefend und formuliert einige zentrale Fragen für mögliche weiterführende Studien.