Reform der Kommunalverwaltung in England und Deutschland

Verwaltungsreform ist ein mühsames Geschäft. Die aktive Veränderung etablierter Institutionen erfordert einen hohen Aufwand an Wissen, Zeit und Entscheidungsmacht. Eingespielte Strukturen und Prozesse lassen sich nicht über Nacht verändern, und zahlreiche betroffene Akteure müssen überzeugt und eingebunden werden. Darüber hinaus stellt die simultane Doppelrolle von Regierung und Verwaltung als Reformsubjekt und Reformobjekt eine besondere Herausforderung dar: Da die Reformobjekte auch für die Formulierung und Implementation der Reform zuständig sind, besteht die Gefahr, dass kurzfristig schmerzhafte – für die mittel- und langfristige Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Verwaltung aber durchaus notwendige – Einschnitte vermieden oder gar nicht erst diskutiert werden. Vor diesem Hintergrund erscheint die hohe verwaltungsreformerische Aktivität seit den 1980er Jahren, vielfach bestimmt durch die letzte große Reformwelle des New Public Management (NPM), durchaus bemerkenswert.

Verwaltungsreformen sind gekennzeichnet durch Leitbilder und Programme, welche das angestrebte Ergebnis von Veränderungsprozessen und die dafür nötigen Umsetzungsschritte formulieren und festschreiben. Dabei ist jedoch nicht davon auszugehen, dass die angestrebten Ziele stets in vollem Umfang verwirklicht werden. Ganz im Gegenteil: Erfahrungen aus der Reformpraxis zeigen, dass sich reformerische Idealvorstellungen häufig nur zu einem geringen Teil, d. h. mit z. T. substanziellen Abstrichen, durchsetzen lassen und nicht selten zu Ergebnissen führen, die in dem ursprünglichen Reformprogramm nicht vorgesehen waren oder gar unerwünscht sind (vgl. Abschnitt 1.2 weiter oben). Darüber hinaus ändern sich Zielvorstellungen im Laufe der Zeit, so dass Reformprogramme während der Implementation modifiziert werden. Und schließlich wird die Anpassung von Reformen nicht selten allein aufgrund von nicht vorhergesehenen Problemen oder Veränderungen der Umstände zur praktischen Notwendigkeit.

Bevor es im Folgenden um die Analyse der empirischen Fälle geht, wird in diesem Kapitel noch einmal detaillierter auf die Besonderheiten von Verwaltungsreformen auf kommunaler Ebene sowie Ursprung, Inhalt und Bedeutung des New Public Management (NPM) eingegangen, um eine Brücke zu schlagen zwischen theoretischem und empirischem Teil dieser Arbeit. Ausgehend von den oben unterschiedenen Dimensionen von Verwaltungshandeln werden Verwaltungsreformen entscheidend durch strukturelle (politisch-administratives System), kulturelle (kulturell-normativer Kontext) und Umweltfaktoren (Problemlage und Rationalitätsmythen) beeinflusst (vgl. Kapitel 2). Als Grundlage für die in den folgenden Kapiteln anschließende Analyse der empirischen Fälle werden an dieser Stelle die strukturellen Besonderheiten lokaler Verwaltungsreformen (Abschnitt 3.1) sowie Ursprung, Inhalt und Bedeutung des NPM als dominantem Reformleitbild seit den 1980er Jahren (Abschnitt 3.2) unter die Lupe genommen.

Auch bei der Analyse der kommunalen Verwaltungsreformen unter dem Einfluss des New Public Management (NPM) in Deutschland werden zunächst die Ausgangsbedingungen unter die Lupe genommen. Anders als im unitarischen England sind die Kommunen im föderalen Deutschland eigenständige Partner der nationalen und der Länderebene. Die föderale Staatsorganisation und enge Verflechtung zwischen den verschiedenen Ebenen führt in Verbindung mit einem am Proporzprinzip orientierten Wahlsystem zu einem konsensgeprägten Politikstil. Hinzu kommt eine ausgeprägte Rechtsstaatskultur, was insgesamt zu einer relativ starken Veränderungsresistenz führt. Doch auch in Deutschland machten sich die Auswirkungen der Wirtschaftskrise der 1970er Jahre bemerkbar, und in der Folge fand eine Abkehr von der zuvor weit verbreiteten Staatsgläubigkeit statt (Abschnitt 5.1). Eine Umsetzung NPM-inspirierter Reformen wurde jedoch – abgesehen von Privatisierungen in den 1980er Jahren – erst in den 1990er Jahren in größerem Umfang in Angriff genommen. Der durch die enorme Aufgabe der Wiedervereinigung gestiegene Problemdruck führte insbesondere auf kommunaler Ebene zu umfangreichen Reformbemühungen, die in weiten Teilen dem Reformleitbild des NPM bzw.

Nach der detaillierten Analyse der vom New Public Management (NPM) getriebenen kommunalen Verwaltungsreformen in England und Deutschland der letzten drei bzw. zwei Jahrzehnte werden deren zentrale Entwicklungen nun kontrastierend gegenübergestellt. Im direkten Vergleich der beiden Fallstudien sollen sowohl nationale Eigenheiten als auch grenzüberschreitende Trends herausgearbeitet werden. Im Einzelnen geht es dabei zunächst um die Wirkung des NPM auf kommunaler Ebene in den verschiedenen Reformdimensionen von Rhetorik über Programme und Implementation bis hin zu den Ergebnissen (Abschnitt 6.1). In einem zweiten Schritt wird dann nach den Rückwirkungen der Reformbemühungen auf das Reformleitbild selbst gefragt. Denn durch die Konfrontation mit der Praxis und die Translation durch einflussreiche Reformakteure erfuhr das NPM sowohl in England als auch in Deutschland im Laufe der Zeit erhebliche Anpassungen und Veränderungen (Abschnitt 6.2).

In diesem abschließenden Kapitel werden die Ergebnisse der vorausgehenden Analyse zusammengetragen und Schlussfolgerungen, insbesondere mit Blick auf die Ausgangsfrage, gezogen. Dies beinhaltet neben der Überprüfung der Hypothesen und der Beantwortung der Ausgangsfrage vor dem Hintergrund der empirischen Untersuchung (Abschnitt 7.1) auch die Einordnung dieser Arbeit in die Verwaltungsreformforschung und den Ausblick auf sich in diesem Zusammenhang ergebende Anschlussfragen (Abschnitt 7.2).