Strategischer Wandel des Managements öffentlicher Dienste

Im Folgenden geht es darum, zu einer konzeptionell gelenkten Zusammenstellung einer Reihe von Aufsätzen zu kommen, die ich selbst über die Wegstrecke der eigenen akademischen Entwicklung zu Fragen eines strategischen Wandels des Management öffentlicher Dienste veröffentlicht habe.

Für die Problem- und Fragestellung ist zu bedenken, dass nun auch in der Bundesrepublik Deutschland seit vielen Jahren versucht wird, NPM-inspirierte Reformen von Staat und Verwaltung (ob nun ausgehend von den Konzepten des „Schlanken Staates“, des „Aktivierenden Staates“ oder dem von der KGSt entwickelten Modell einer „Neuen Steuerung“) ins Werk zu setzen. Zum anderen ist mittlerweile aber ebenso feststellbar, dass nun auch diese Modernisierungsbewegung (zunächst definiert als Versuch einer steten Anpassung des Verwaltungsmanagements) trotz anfänglichem Elan ins Schlingern gerät, dass hier lösungs-bedürftige Problemstellungen womöglich nicht angemessen definiert werden, dass demgemäß Ziele nicht richtig aufgestellt und auch Konzepte sowie Wege ihrer Umsetzung nicht hinlänglich überlegt ausgewählt worden sind — dass somit zusammenfassend betrachtet der erkennbare Netto-Nutzen deutlich hinter den zunächst gehegten Erwartungen zurückbleibt (vgl. im Sinne eines allgemeinen Überblicks Grunow/ Wollmann 1998). Wie schon im Zusammenhang einiger bereits vorausgegangener Projekte der Verwaltungsreform stellt sich hiermit das Problem, ob oder inwieweit nun dem Risiko eines Richtungs- und/ oder Wirkungsverlustes bzw. dem eines zunehmenden Versandens u.a. durch eine erneut forcierte konzeptionelle sowie methodische Beratung bzw. Unterstützung entgegengewirkt werden kann.

Soweit es gegenwärtig um praktische Bemühungen einer Modernisierung des Managements von Staat und Verwaltung geht, geht es mittlerweile - nach mehr als zwei Jahrzehnten eines ununterbrochenen Reformbemühens - auch nicht mehr um die Kontroverse bzw. Frage der Auswahl oder Anwendung jeweils scheinbar angemessener Konzepte oder Leitbilder. Trotz der anfänglich gegebenen Kontroversen zwischen „Universalisten“ und „Kulturalisten“ lässt sich denn auch über eine Vielzahl an weiterhin gültigen länderspezifischen Besonderheiten hinweg der Trend erkennen, dass hier in mehr oder weniger ungeteilter Weise mit dem Konzept bzw. Leitbild einer verstärkt wettbewerblichen Organisation der Leistungserstellung auf den unter Globalisierungsbedingungen zunehmenden Zwang nach einem gesamtwirt- schaftlich produktiveren Einsatz von Ressourcen reagiert wird. Im Grunde besteht daher Übereinstimmung darin, dass sich zumindest dem Leitbild nach erst mit einer Umstellung der grundlegenden Organisation des „Service Delivery Systems“ (definitionsgemäß die makroor- ganisatorische Form der Leistungserstellung)vom bisher noch stark wohlfahrtsstaatlich geprägten Typus einer monopolartig bzw. hierarchisch-vertikal geschlossenen Produktion zu einem System der verstärkt wettbewerblichen Auslobung von Leistungsaufträgen -also auch der wahlweisen Anwendungen höchst unterschiedlicher Erstellungsformen - die erhofften Produktivitätssteigerungseffekte erzielen lassen (Considine 2001; Nolan 2001; Kickert 1997, S.15-40; Koch 1995).

Für alle hochindustrialisierten westlichen Staaten kann davon ausgegangen werden, dass die veränderten Anforderungen einer zunehmenden Globalisierung zu dem überhaupt zentralen Problem des Regierens und Verwaltens geworden sind. Für alle hochindustrialisierten westlichen Staaten geht es demgemäß auch darum,dass sie sich seit geraumer Zeit mit einem veränderten Management von Staat und Verwaltung (insgesamt auch mit einer veränderten Governance-Struktur) auf die Anforderungen einer verstärkten Internationalisierung von Güter- und Finanzmärkten,eines intensivierten Wettbewerbs - und somit auch dem Bedarf nach einem insgesamt bzw. gesamtgesellschaftlich produktiver zu gestaltenden Umgang mit Ressourcen einzustellen haben. Zum anderen ist allerdings ebenso zu erkennen, dass nun die entsprechend betroffenen Staaten - bei jeder gebotenen Vorsicht entsprechend abzugebender Einschätzungen - zu durchaus unterschiedlichen Erfolgen in der Bewältigung der veränderten Anforderungen einer zunehmenden Globalisierung kommen - sich hier also doch schon nach bestimmten Gruppen getrennt recht grundlegende Unterschiede in den gesamtstaatlich relevanten Leistungsdaten zu erkennen geben (vgl. Pollit 2002, S. 289; Lane 2000, S. 122 ff.).

Wie es schon für vergleichbare internationale Entwicklungen der Fall ist, steht auch die Bundesrepublik Deutschland vor dem Problem,nun gerade mit einer Verstetigung erster Bemühungen um eine Modernisierung des Managements von Staat und Verwaltung (dabei auch mit einer Modernisierung der „Govenance-Struktur“ selbst) auf den globalisierungsbe- dingt gegebenen Zwang zu reagieren, zu einem insgesamt bzw. gesamtwirtschaftlich verbes- serten Ressourcengebrauch zu kommen. Wie es sich ebenfalls anhand vergleichbarer interna- tionaler Entwicklungen zeigt, geht es dabei im Grunde auch in der Bundesrepublik Deutsch- land darum, nun über erste anfängliche Umstellungen im Kern hinaus (etwa über die gegebe- nen Ansätze einer dezentralen Ressourcenbewirtschaftung hinaus) durch Anpassung weiterer Teilgrößen des Verwaltungsmanagements zu insgesamt leistungssteigernd wirkenden Komplettierungen eines begonnenen Managementwandels zu kommen. Und genauso zeigt sich an solchen mittlerweile doch sehr stark konvergierenden Entwicklungspfaden („Trajecto- ries“), dass in diesem Zusammenhang jetzt auch die Bundesrepublik Deutschaland mehr denn je vor der Herausforderung steht, nun auch und gerade mit einer Modernisierung seines öffentlichen Dienstes - also dem gewichtigsten Produktionsfaktor überhaupt - zu einer leistungssteigernden Ein- und Anpassung in den allgemeinen Gang des Managementwandels zu kommen (vgl. Pollit/ Bouckaert 2000; Demmke 2004, S. 13 ff.; Koch 2003).

Die stärker um sich greifende Globalisierung, die zunehmende Intensität eines internationalen Wettbewerbs und ein stetig wachsender Bedarf an Produktivitätssteigerung führen bekanntlich dazu, dass im Rahmen von NPM-Konzepten dem Grunde nach auf einen allokativeffizienten Umbau ganzer Herrschafts- und Gesellschaftsordnungen (der governance structure) abgestellt wird. Aus international-vergleichender Perspektive wird dabei deutlich, dass NPM-Konzepte in diesem Zusammenhang — und zwar für den engeren Bereich der Staatsund Verwaltungsmodernisierung — auf einen Wandel des überbrachten Systems eines bürokratischen Managements (einer Aufgabenerledigung durch Hierarchie und Gesetz) zugunsten eines wettbewerbsorientierten Kontrakt- und Vergabemanagements drängen. Anders als zuvor, stellen dann auch NPM-Konzepte einer Staats- und Verwaltungsmodernisierung darauf ab, dass es nun dem Schwerpunkt nach (dem grundlegend veränderten Typus des Managements nach) darum gehen soll, öffentliche Leistungen — und zwar mittels Leistungsvergaben — aus einem steten Wettbewerb öffentlich-rechtlich als auch privatwirtschaftlich verfasster Leistungsanbieter gedeckt zu bekommen. Gerade der im Wettbewerb durchzuführende Abgleich von Vorteilhaftigkeiten einzelner Leistungsangebote soll dann in diesem Fall dafür sorgen, dass es nun zu einem allokativ-effizienten Einsatz von Ressourcen — in anderen Worten, zu einem auch gesamtwirtschaftlich bzw. sektorüberschreitend ertragsoptimalen Einsatz von Ressourcen kommt (vgl. Koch 1999).

Ausgehend von den Ergebnissen der allgemeinen Führungsforschung kann es als unstrittig gelten, dass Führung (neben vielen weiteren Gegebenheiten) einen wesentlichen Einfluss auf die Leistungsdarbietung auch von Verwaltungseinrichtungen ausübt (vgl. zu den allgemeinen Ergebnissen Neuberger 1984, S. 114 ff.). Ob bzw. in welcher Weise Führung ausgeübt wird, hängt aber von übergreifenden Konzepten des Verwaltungsmanagements ab. Per definitionem kann auch im Verwaltungsmanagement das jeweilige Gesamtsystem an Funktionen verstan- den werden, mit dem innerbehördliche Leistungsprozesse gesteuert werden (vgl. Steinebach 1980, S.40 ff.). Ob und wie Führung zum Tragen kommt, ist daher im einzelnen auch davon abhängig, ob dieses Gesamtsystem überhaupt eine zielorientierte Steuerung von Leistungs- prozessen als eine spezielle Funktion bzw.einen Teilaspekt eines umfassenden Management- zyklus vorsieht (heuristisch wird es hier aber notwendig, zwischen Management und Führung zu unterscheiden, vgl. zur historischen Entwicklung Landers 1998, S.15 ff.; Reichard 1973, S.34; Eichhorn/Friedrich 1976,S.101 ff.). Für den Fall öffentlicher Verwaltungen ist in dieser Hinsicht zwar nicht zu leugnen, dass es teilweise zu einer weitgehenden Entwicklung der Führungsfunktion gekommen ist. In Einzelfällen sind ja sogar - auf welcher Verwaltungs- ebene auch immer - hoch-integrierte Planungs- und Entscheidungssysteme bekannt geworden, die schon von sich aus über besondere Funktionen der Führung verfügen (Als Beispiele König 1976, S. 335 ff.; sowie Denso/ Ewringmann/ Hansmeyer/ Koch/ König/ Siedentopf 1976). Doch bei all diesen Entwicklungen ist ebenso zu erkennen, dass Konzepte des Verwal- tungsmanagements zumindest bisher doch nur auf eine weitere Rationalisierung der sachli- chen Aspekte der Aufgabenerledigung (der Informationsverarbeitung) drängen, dabei aber den Gesichtspunkt der Mitarbeiterführung mehr oder weniger systematisch vernachlässigen (soweit es um die „Aufgabenorientierung“ geht, vgl. Banner 1980, S. 115; und als Beispiel Armanski et al. 1983).

Wenn heute Kritik an der öffentlichen Verwaltung geübt wird, so wird dies aus zumindest zwei, recht unterschiedlichen Gründen getan (die hier gemachten Unterscheidungen gehen naturgemäß zurück auf Weber 1976, S. 122 ff./ 548 ff.). Zum einen wird dabei auf die Bürokratie als einen besonderen Typ der legalen Herrschaft abgestellt. In diesem Fall ergibt sich die Kritik an der öffentlichen Verwaltung bereits aus ihrer allgemeinen Funktion, als Verwaltungsstab der politischen Führung für einen nach formalen Gesichtspunkten richtigen Vollzug von Gesetzen zu sorgen. Die mit dem Gesetzesvollzug beabsichtigte Durchsetzung bestimmter politischer Interessen führt auch in aller Regel dazu, dass die Erwartungen anderer sozialer Gruppen an das Leistungsangebot des Staates enttäuscht werden müssen. Diese Art von Kritik zielt also nicht auf eine unzureichende Leistungsfähigkeit der öffentli- chen Verwaltung im Rahmen vorgegebener Zweck-Mittel-Verhältnisse, sondern stellt vorrangig auf eine unzureichende oder gar selektive Berücksichtigung von Interessen in den Politikprozessen ab.Im Rahmen dieser Bürokratiekritiken ist es daher auch nur konsequent, die Frage nach der Legitimationsfähigkeit dieser Herrschaftsform zu stellen (vgl. Greven/ Guggenberger/ Strasser 1975).

Der umfassende soziale Wandel,wie er nicht zuletzt in einer verstärkten Rücknahme des Staates in den gesellschaftlichen Bereich und seines Wertsystems deutlich wird, hat ganz offensichtlich dazu geführt, dass heute verstärkt nach den Kosten und dem Nutzen staatlichen bzw. öffentlichen Handelns gefragt wird (vgl. zu dieser Entwicklung Braun 1977). Dabei ist es allerdings der im ökonomischen Sinn unproduktive Charakter der Verwaltungsarbeit, der es weiterhin erschwert, Gesichtspunkte wie Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Effektivität in sinnvoller Weise zur Leistungsbewertung der öffentlichen Verwaltung heranzuziehen. Bei der Bestimmung des Leistungsprinzips ist in diesem Fall etwa schon zu berücksichtigen, dass es sich bei öffentlichen Aufgaben in der Regel auch um politisch durchgesetzte Vorränge bei der Befriedigung gruppenspezifischer Bedürfnisse handelt. Öffentliche Aufgaben werden also in diesen Fällen vorrangig nicht wegen ihres ökonomischen Nutzens betrieben, sondern weil sie ideologisch als richtig und sinnvoll anerkannt werden (vgl. Helfert 1975; Achterberg 1977). Gleichwohl sind es insbesondere das ungünstige Verhältnis von öffentlichen Aufgaben und finanziellen Ressourcen, aber auch die stetig steigenden Ansprüche an das staatliche Handeln, die die öffentliche Verwaltung unter Druck setzen, ihre Organisation, ihre Metho- den und Verfahren, nicht zuletzt aber auch ihre Personalstrukturen nach Leistungsgesichts- punkten anzupassen (vgl. zu diesen Zusammenhängen Düll/Sauer 1975; generell zur Verwal- tungsreform Scharpf 1974).

Unter dem Druck veränderter Aufgabenstellungen, knapper werdender finanzieller Ressour- cen und veränderter Ansprüche von Bürgern und Mitarbeitern ist es auch in der öffentlichen Verwaltung üblich geworden, den Aufgabenvollzug nun nicht mehr nur mit den klassischen Mitteln einer strukturellen Verwaltungsführung („bürokratische Organisation“), sondern ebenso mit (leistungsorientierten) Konzepten der Mitarbeiterführung zu unterstützen (vgl. Koch 1986, S. 45 ff.).

In normativen oder praxeologischen Betrachtungen ist es durchaus die Regel, Veränderungen im Führungsbereich gewissermaßen rational aus veränderten situativen Bedingungen einer wirksamen Leistungserbringung oder Aufgabenerledigung herzuleiten. Dass man sich heute erneut mit Fragen der Personalführung beschäftigt, mag dann zum einen sicherlich auch etwas damit zu tun haben, dass sich öffentliche Verwaltungen mit einem sich momentan verändernden Führungsbedarf - z.B. mit einer drastischen Ressourcenverknappung, mit neuartigen Ordnungsaufgaben im Umweltschutz und der Technikkontrolle oder einem Mitarbeiter mit veränderten Ansprüchen und Erwartungen an die Berufsarbeit - konfrontiert sehen. Doch andererseits geht es hier immer noch darum, mit Innovationen bzw. Veränderun- gen in der Personalführung auf die gewissermaßen säkularen bzw. historisch längerfristig angelegten Funktionenverschiebungen zugunsten einer wohlfahrtsstaatlichen bzw. Leistungs- verwaltung zu reagieren. Die eigentlich innovative Entwicklung dürfte daher in dem steten und auch heute noch anhaltenden Versuch zu sehen sein, in Reaktion auf solch grundlegende Funktionenverschiebungen nun auch mit der Personalführung zu einer Verbesserung von Aufwand-Leistungs-Relationen bzw. einer verbesserten Zielsteuerung von Leistungsprozessen beizutragen.

Der hochaktuelle Bedarf, die angepeilte Reichweite und die erkennbare Geschwindigkeit augenblicklicher Modernisierungen des Verwaltungsmanagement werfen zwangsläufig das Risiko auf,dass sich Konzepte, Instrumente und Maßnahmen des hierbei zur Anwendung kommenden New Public Management-Ansatzes nicht schon immer in optimaler Ausgestal- tung und damit auch nicht schon mit der denkbar höchsten Leistungswirksamkeit für die angestrebten Produktivitätssteigerungen anwenden bzw. einsetzen lassen (OECD 1995, S. 27).

Despite different cultural and political norms, the public sector in nearly all Western political systems has in recent years undergone structural change and systemic management reform (OECD 1993). Reform programs within the public sector are often presented as coherent packages under the labels of new managerialism or new public management (NPM). As reform programs such as these have unfolded,there has also been a noticeable trend to introduce concepts of entrepreneurialism into public management. Reformers have increa- singly turned to the „spirit“ or „wisdom“ of entrepreneurialism in an attempt to improve management of the public sector (Osborne/Gaebler 1992; Hood 1991).

Wie es sich anhand international erkennbarer Entwicklungen zeigt, geht es im Rahmen der augenblicklichen Bemühungen um eine Modernisierung des Managements von Staat und Verwaltung (im Rahmen der sog. zweiten oder dritten Wellen) um das Problem, mit Hilfe eines (strategisch angeleiteten) struktur-harmonischen bzw. leitbildgerechten Ausbaus weiterer Teilgrößen des Verwaltungsmanagements zu einer leistungssteigernd wirkenden Komplettierung eines einmal begonnen Managementwandels zu kommen. Wie es sich in diesem Zusammenhang bei fast allen OECD Mitgliedsstaaten zeigt, geht es hier um das gestaltungserhebliche Problem, dass und wie es im Rahmen weiterer Bemühungen um eine Modernisierung gelingt, die veränderten Leitbilder von der Rolle bzw. Funktion des Staates (die sich ändernden Konzepte eines Public Governance) zum Ansatzpunkt einer nunmehr auch systematischen und insoweit auch zusätzlich leistungssteigernd wirkenden Anpassung überbrachter Managementsysteme zu machen (vgl. Koch/Dixon 2007). Trotz vielfältiger (empirisch relevanter) Variationen (oder bekannter bzw. behaupteter „Pfadabhängigkeiten“) geht es dabei einem allgemeinen (konvergierenden) Trend nach auch schon darum, dass und wie die staats- und verwaltungspolitisch gewollte „Re-Positionierung“ als „Gewährleistungs- staat“ (und dabei auch die implizite Philosophie einer gezielt zu variierenden „Verantwor- tungs- und Leistungstiefe“) bewusst zum Anlass genommen wird, um nun gerade mit Ansät- zen einer „Neuen Steuerung“ (ob nun NPM oder NSM) zu einer jetzt linear entsprechend notwendigen Anpassung überbrachter Managementsysteme zu kommen - zu einer im Rahmen weiterer rechtstaatlich notwendiger Verhältnisse zu einer verstärkt „output-orientierten“ bzw. gar „dezentral-wettbewerblichen“ Erstellung öffentlich relevanter Leistungen.

Da und soweit auch in der Bundesrepublik ein spezieller Bedarf besteht, eine in Ansätzen bereits begonnene Modernisierung des Managements von Staat und Verwaltung möglichst weiterhin erfolgreich (nachhaltig) voranzutreiben, drängt sich hier auch die Frage auf, ob oder inwieweit sich gerade in dieser Hinsicht von den gewissermaßen bereits vorauseilenden bzw. fortgeschrittenen Protagonisten einer Modernisierung des Managements von Staat und Verwaltung (von den sog. NPM-Core-User-Countries) lernen lässt.

Schon wegen der großen Zahl an Beschäftigten, der komplexen aufgabenmäßigen sowie organisatorischen Gliederung, aber ebenso wegen der Vielfalt an Zielen und Interessen wird es erfahrungsgemäß kaum gelingen können, die öffentliche Verwaltung quasi in einem Zug sowie gemäß einer allumfassenden Planung weitreichenden Änderungen zu unterziehen. Für die praktische Organisationsplanung wäre es daher auch ziemlich riskant, wollte sie bei ihrer eigenen Arbeit regelmäßig von einer Änderungsfähigkeit ausgehen, wie sie der öffentlichen Verwaltung durch solch ambitiöse Änderungskonzepte wie etwa Gebiets- und Funktionalre- form, Landesentwicklungsplanung, Management-by-Modellen oder verschiedenen Verfahren der Programmbudgetierung abverlangt wird. Will man also nicht schon in die Organisations- planung selbst die Ursachen für einen Misserfolg aufnehmen, sollten diese Planungen möglichst von Änderungen ausgehen, die sich für die Öffentliche Verwaltung realistischer- weise auch noch erwarten lassen (hierbei geht es um das theoretische als auch empirische Vorverständnis der Organisationsplanung, vgl. dazu Clark 1972, insbesondere S.135 ff.).

Das gespannte Verhältnis von Leistungsanforderungen und verfügbaren Ressourcen sowie der funktionalisierte Legitimationsmodus staatlichen Handelns kann auch die öffentliche Verwaltung unter Druck setzen, ihre Organisation, ihr Verfahren und ihre Personalstruktur möglichst erfolgreich nach Leistungsgesichtspunkten anzupassen (zu dieser Argumentation vgl. Scharpf 1974; sowie Scharpf/Reissert/Schnabel 1976, S. 13 ff.; Schatz 1974). Organisa- tionseinheiten der öffentlichen Verwaltung sind daher auch gut beraten, wenn sie sich mit Hilfe von Implementationsstrategien darum bemühen, dass Änderungen bzw. auch Reorgani- sationen mit einem möglichst hohen Änderungserfolg bzw. Zielerreichungsgrad durchgeführt werden (eine entsprechende praktisch-normative Fragestellung findet sich naturgemäß schon in der allgemeinen Organisationslehre, vgl. etwa Dalton/Lawrence/Lorsch 1970; sowie Datton/Lawrence/Greiner 1974; eine exemplarische Anwendung auf die öffentliche Verwal- tung findet sich bei Koch 1978). Als Implementationsstrategie ist dabei etwa eine gezielte Ablaufprogrammierung, eine Schulung der Bediensteten oder aber auch die Motivierung durch Anreize zu bezeichnen. Zum anderen ergibt sich schon aus den allgemeinen Funkti- onsweisen von Verwaltungseinheiten, dass sie eben nicht alle Voraussetzungen eines Ände- rungserfolges in ihrem Sinne zu kontrollieren vermögen. Da es sich bei Verwaltungseinheiten um offene soziale Systeme handelt, werden naturgemäß auch externe bzw. Umweltbedingun- gen darüber entscheiden, inwieweit durchgeführte Änderungen auch tatsächlich zu den erwarteten Wirkungen führen.

Veränderte Anforderungen an die Politik, eine entsprechende Übernahme komplexer Pla- nungs- und Leistungsaufgaben sowie neuer Ordnungsaufgaben (wie Umweltschutz und Reaktorsicherheit), aber auch differenzierter werdende Erwartungen öffentlicher Bediensteter an ihre Tätigkeiten (zunehmende Bedeutung der „Entfaltungsmotive“) führen dazu, dass öffentliche Verwaltungen nunmehr schon kontinuierlich durch Innovationen ihre Leistungsfä- higkeit (d.h. Verwaltungsmanagement im weitesten Sinne) zu bewahren versuchen.