Umdenken in der Abfallwirtschaft

Ein eindringlich geschriebenes Buch von Carl Friedrich von Weizsäcker (1986) trägt den Titel: „Die Zeit drängt“. Wer die gegenwärtigen Abfallprobleme in der Bundesrepublik vor Augen hat, mag dazu neigen, den Titel des Weizsäckerbuchs als Leitspruch für jede Behandlung der Abfallproblematik anzusehen. Veröffentlichungen zum Thema Abfall vermitteln nicht selten den Eindruck, wir ständen vor einem „Müllnotstand“. Dieser Eindruck wird durch das uns vorliegende Datenmaterial nicht widerlegt. Dennoch erscheint es uns problematisch, von einem Notstand zu sprechen. Denn das Wort „Notstand“ suggeriert eine Situation, in der der Ruf nach unmittelbaren und massiven Eingriffen des Staates in die Wirtschaft unvermeidlich erscheint.

In Teil II verwenden wir allgemeine Ergebnisse aus der Wirtschaftstheorie, um Zusammenhänge zwischen Vermeidung, Verringerung, Recycling und Verwertung von Abfällen, Abgaben auf Abfälle, Preisen von Rohstoffen und volkswirtschaftlicher Bewertung von Umweltschäden zu erläutern. Zwar ist der Abstraktionsgrad unserer Ausführungen in diesem Teil hoch, jedoch werden wir uns auf eine verbale Darstellung beschränken und sie an Hand von Beispielen verdeutlichen.

Im vorliegenden Abschnitt geben wir einen Überblick, wie sich wichtige abfallwirtschaftliche Eckdaten entwickelt haben. Hierbei beschränken wir uns auf eine deskriptive Betrachtungsweise und versuchen nicht, zu analysieren, aus welchen Gründen sich die Daten in der dargestellten Weise entwickelt haben. Abschnitt 3.1 umfaßt Daten zum Abfallaufkommen und zur Abfallentsorgung in der Bundesrepublik Deutschland und in Baden-Württemberg. In Abschnitt 3.2 stellen wir dar, wie sich das Recycling von Papier, Glas, Metall und Kunststoff entwickelt hat.

In diesem Kapitel erläutern wir Begriffe der Wirtschaftswissenschaften und der Abfallwirtschaft. Diese haben wir nicht alphabetisch sondern inhaltlich geordnet, um dem Leser das Verständnis der Zusammenhänge zwischen den einzelnen Begriffen zu erleichtern.

Der Markt ist ans sich heraus nicht in der Lage, Umweltprobleme zu lösen. Wenn er aber angemessene Signale - in Form von Preisen - erhält, kann die Lösung über den Markt effizienter sein als jede andere. Solche Signale in Bezug auf die Umwelt zu setzen, ist Aufgabe des Staates.

Um zu entscheiden, ob öffentliche Investitionsprojekte durchgeführt werden oder nicht, wird meist die Nutzen-Kosten-Analyse herangezogen: Ein Projekt wird realisiert, wenn der in Geldeinheiten ausgedrückte gesellschaftliche Nutzen höher ist als die verursachten Kosten.¹ In der Regel fallen Nutzen und Kosten öffentlicher Investitionsprojekte nicht zu einem gemeinsamen Zeitpunkt an, sondern verteilen sich über einen Zeitraum, der häufig sehr lang ist. Hieraus entstehen zwei Probleme bei der Bewertung öffentlicher Investitionsprojekte, die wir in diesem Kapitel zunächst theoretisch darstellen und anschließend anhand eines Beispiels aus der Abfallwirtschaft erläutern.

Umweltpolitische Ziele können auf viele Weisen erreicht werden. Allerdings müssen dabei verschiedene Nebenbedingungen berücksichtigt werden: ökologische, technische, juristische, behördliche, politische und ökonomische. Aus volkswirtschaftlicher Sicht kommt es darauf an, ein umweltpolitisches Ziel mit möglichst geringem gesamtwirtschaftlichen Aufwand zu erreichen. Dazu können unterschiedliche Maßnahmen verwendet werden, die in zwei Gruppen unterteilt werden können.

Nachdem wir in den Kapiteln 5 und 7 dargestellt haben, warum zur Durchsetzung umweltpolitischer Ziele ordnungsrechtliche Mittel wie Ge- und Verbote mit Abgaben kombiniert werden sollen, wollen wir jetzt erläutern, welche Faktoren bei der Bestimmung der Höhe der Abgaben berücksichtigt werden sollen. Zu diesem Zweck ist es notwendig, die Konsequenzen einer zunehmenden Rohstoffverknappung und die langfristigen Folgen von Umweltschädigungen aus volkswirtschaftlicher Sicht zu untersuchen. Da das nur unter Berücksichtigung von zeitlichen Entwicklungen möglich ist, haben wir bereits in Kapitel 6 Probleme erörtert, die auftreten, wenn die soziale Diskontrate und Länge des Planungshorizontes festzulegen sind.

Umweltabgaben auf Abfälle sind für Unternehmungen Kosten. Wie reagieren sie darauf? Welche Umstände und welche Zusammenhänge spielen dabei eine Rolle? In Abschnitt 9.1 werden wir die Handlungsmöglichkeiten der Unternehmungen beschreiben. In Abschnitt 9.2 erläutern wir, wie Abgaben zu zeitlichen Anpassungsprozessen in Form von Substitutionen von Produktionsfaktoren und vor allem zur Einführung umweltfreundlicher Produktionsverfahren führen.

Die numerischen Szenarios in Teil IV unseres Gutachtens beschränken sich ausschließlich auf Produktionsabfälle. Diese Vorgehensweise begründen wir wie folgt: Zum einen stellen die Produktionsabfälle mit ca. 90% den weitaus größeren Teil am gesamten Abfallaufkommen dar. Zum anderen liegen bei Produktionsabfällen im Vergleich zu Hausmüll günstigere Voraussetzungen für regulierende Eingriffe vor, weil a) die Anzahl der Emissionsquellen kleiner ist und b) Unternehmen eher ökonomischen Anreizmechanismen zugänglich sind als private Haushalte. Da wir jedoch der Ansicht sind, daß Problemlösungen im Abfallbereich den Hausmüll nicht aussparen dürfen, werden wir in diesem Kapitel auf den Bereich der privaten Haushalte eingehen.

Es ist bekannt, daß es bei Sekundärrohstoffen häufig zu Preisverfällen kommt. Im folgenden werden wir auf die Gründe dafür eingehen.

In Kapitel 7 haben wir dargestellt, warum aus wirtschaftstheoretischer und praktischer Sicht eine Kombination von ordnungsrechtlichen Regelungen mit Emissionsabgaben besser geeignet ist, Emissionsminderungen durchzusetzen, als eine ausschließliche Anwendung ordnungsrechtlicher Regelungen. Trotz der erwähnten Überlegenheit kombinierter Instrumente ist die Abwasserabgabe bisher die einzige Emissionsabgabe, die in der Bundesrepublik Deutschland politisch durchgesetzt werden konnte.¹ Diese Feststellung bestätigt unsere Auffassung, daß die Qualität eines Reformvorschlages zu seiner Beurteilung nicht ausreicht, vielmehr muß seine politische Durchsetzungsmöglichkeit in einem viel stärkeren Maße berücksichtigt werden als Theoretiker gewöhnlich meinen. Aus diesem Grund werden wir in Abschnitt 12.1 erläutern, welche politischen Widerstände bei der Einführung einer Emissionsabgabe zu berücksichtigen sind. Anschließend stellen wir in Abschnitt 12.2 exemplarisch am Beispiel des Abwasserabgabengesetzes dar, welche Konsequenzen diese politischen Durchsetzungsschwierigkeiten für den letztlich beschlossenen Gesetzesentwurf des Abwasserabgabengesetzes hatten. In Abschnitt 12.3 werden wir schließlich erläutern, welche Schlußfolgerungen sich hieraus für die politische Durchsetzbarkeit einer Abfallabgabe ergeben.

Die Erde stellt in ihrer Gesamtheit ein komplexes ökologisches System dar. Eine Störung des ökologischen Gleichgewichts an einer Stelle kann auch an anderen Stellen Störungen hervorrufen. Daher können umweltpolitische Eingriffe mit dem Ziel der Bewahrung der natürlichen Umwelt langfristig nur dann erfolgreich sein, wenn sie nicht an den nationalen Grenzen haltmachen. Dies gilt für Maßnahmen im Abfallbereich ebenso wie für Maßnahmen im Bereich der Luft- und Wasserreinhaltung.

Werden Abfälle erst entsorgt, nachdem sie den Produktionsbereich oder die Haushalte verlassen haben, sprechen wir von End-of-the-pipe Entsorgungsmaßnahmen (siehe dazu Kapitel 9). Die bis heute angewandten Verfahren können die direkte Deponierung, die Verbrennung mit anschließender Deponierung der Reststoffe oder/und das Recycling sein. In diesem Kapitel betrachten wir zunächst nur die beiden zuerst genannten Entsorgungsmaßnahmen.¹ Wir untersuchen, wie die Behandlung fester Abfälle durch Deponierung und Verbrennung auf die ökonomische Struktur des Wirtschaftsraumes Baden-Württemberg wirken. Das Recycling oder gar die Vermeidung und die Verringerung von Abfällen bereits bei der Produktion oder dem Konsum werden in diesem Kapitel noch nicht berücksichtigt, sondern erst in Kapitel 16. Statt dessen gehen wir bei unseren Überlegungen von einer gegebenen Technologie ohne Substitutionsmöglichkeiten und einem gegebenen Konsumverhalten der Haushalte aus. Eine solche Annahme kann jedoch nur für einen kurzfristigen Zeithorizont gerechtfertigt werden. Deshalb betrachten wir den Wirtschaftsraum Baden-Württemberg nur für ein Jahr und berechnen bezogen auf das Jahr 1980 die Preisstruktur, den Produktionsumfang in den einzelnen Sektoren, das Abfallaufkommen und die Abfallentsorgung getrennt nach Deponierung und Verbrennung. Die Daten sind für 1980 aus den amtlichen Statistiken Baden-Württembergs entnommen (siehe STATISTISCHES LANDESAMT BADEN-WÜRTTEMBERG 1981,1984,1985,1986).

Wie würden sich die industriellen Abfallmengen und die industrielle Produktion in Baden-Württemberg entwickeln, wenn auch in Zukunft Abfälle ausschließlich direkt deponiert oder verbrannt und keine Maßnahmen zur Vermeidung und Verringerung von Abfällen aus der Produktion eingeleitet werden? Wie würden sich die Preise für die Deponierung und Verbrennung von Abfällen entwickeln, wenn auch langfristig Abfälle nur in diesen beiden Arten von End-of-the-Pipe Anlagen entsorgt werden? In diesem Kapitel wollen wir die gestellten Fragen unter den folgenden Voraussetzungen beantworten:

In unseren bisherigen numerischen Untersuchungen, den Kapiteln 14 und 15, haben wir nur die Entsorgung von Abfällen aus der industriellen Produktion und dabei auch nur die Verbrennung und die Deponierung betrachtet. Die Vermeidung und Verwertung von Abfällen, etwa durch das Recycling oder gar die Innovation neuer, weniger abfallintensiver Produktionsverfahren, waren dagegen bisher nicht erfaßt. Wie die hypothetische Wenn-Dann-Analyse aus Kapitel 15 gezeigt hat, würde die Industrie in Baden-Württemberg bereits mittelfristig in erhebliche wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten, wenn auch in der Zukunft ausschließlich die End-of-the-Pipe Entsorgungsstrategien direkte Deponierung von Rohmüll und/oder Verbrennung mit Deponierung inerter Reststoffe zur Verfügung ständen. Zielsetzung dieses Kapitels ist es deshalb, die Vermeidung und Verwertung von Abfällen in die Betrachtung einzubeziehen und deren langfristigen Aspekte zu untersuchen.

Für die erste, die Fallstudie auf einzelwirtschaftlicher Ebene, haben wir die Firma UNIPLAST (Dettingen bei Bad Urach) ausgewählt, die in erster Linie Verpackungsbecher aus Kunststoff produziert (vgl. Abschnitt 17.2.1). In Abschnitt 17.1 werden wir deshalb zunächst einige allgemeine Aspekte von Verpackungsbechern aus Kunststoff erörtern. In Abschnitt 17.2 beschreiben wir die Firma UNIPLAST ausführlicher. In Abschnitt 17.3 diskutieren wir am Beispiel der Firma UNIPLAST, wie Preise als Lenkungssignale wirken. Schließlich werden wir in Abschnitt 17.4 zunächst die organisatorische Ausgestaltung einer Abgabe darstellen und anschließend erläutern, wie sich diese Abfallabgabe auf die Firma UNIPLAST auswirken würde und welche Anpassungsreaktionen möglich wären.

In unserer ersten Fallstudie (vgl. Kapitel 17) wurden auf einzelwirtschaftlicher Ebene diejenigen Abfälle untersucht, die beim Verbrauch von Produkten anfallen. Im Gegensatz dazu werden wir uns in unserer zweiten Fallstudie auf sektoraler Ebene den Abfällen aus der Produktion zuwenden. Für diese Fallstudie haben wir den Sektor Holzschliff-, Zellstoff-, Papier- und Pappeerzeugung in Baden-Württemberg ausgewählt, den wir im folgenden verkürzt als papiererzeugende Industrie bezeichnen.

Veröffentlichungen und Diskussionen zum Thema Abfall vermitteln häufig den Eindruck, wir ständen vor einem „Müllnotstand“. Dieser Eindruck wird durch die vorgelegte Studie nicht widerlegt; ebenso wenig die Forderung, die Gesellschaft und damit auch der Staat hätten die Pflicht, die Abfallproblematik zu lösen. Das bedeutet aber nicht, daß die heute geübte Praxis, Umweltschutz durch Gesetze und Verordnungen zu betreiben, auch auf die Abfallwirtschaft angewendet werde und der Staat direkt in die Abfallwirtschaft eingreifen solle. Vielmehr sollte ein Umdenken zugunsten einer flexibleren und kostengünstigeren Umweltpolitik entwickelt werden: Die bestehenden umweltpolitischen Instrumente müssen vereinfacht und überschaubar gestaltet werden; Anreize zur Vermeidung, Verringerung und Verwertung von Abfällen durch die Innovation umweltfreundlicher Produkte und Techniken müssen geschaffen werden; schließlich muß das Umweltbewußtsein gefördert werden. Dabei ist es einerseits zweckmäßig, auf langfristige Lösungen zu setzen und einen kurzfristigen Aktionismus zu vermeiden; andererseits müssen auch Sofortmaßnahmen eingeleitet werden.